doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2014.08.04
作者：张定安，中国行政管理学会副秘书长、研究员，北京100017
[摘要]本文分析了当前我国推进行政审批改革中的主要问题，认为市县政府职责使命和工作任务不同于中央政府和省级政府，在推进简政放权和深化行政审批改革中更要因地制宜进行地方改革整体设计，确保中央改革政策落地，既要做好“放”与“管”，还要做好 “接”与“改”，更要做好“领”与“评”。此外，在简政放权推进行政审批改革进程中还要坚持法制思维和党的群众路线理论，要把地方政务服务平台建设作为改革的着力点， 建设人民满意的法治政府和服务型政府。
[关键词]地方政府;简政放权;行政审批改革
[中图分类号]D035.5[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2014)08-0016-06
中央关于地方政府推进机构改革、简政放权、职能转变和行政审批改革的系列文件发布后，各省(区、市)先后召开专题会议和制发文件部署相关改革工作，不少市县积极跟进，也拿出了相应的改革实施方案，整体上说地方政府简政放权、行政审批改革和全面推进行政管理创新开局不错，势头良好，力度强劲，成效显著。但行政审批制度改革面临着许多来自体制法制、部门权责利、文化行为习惯、行政管理能力等因素的困扰，行政审批多、程序繁、效率低以及重审批、轻管理的现象依然大量存在，行政审批领域仍然是部门和官员为政不为、寻租牟利的易发领域。
一、当前国家推进简政放权和深化行政审批改革主要存在以下几个问题
一是中央很多好的改革政策还没很好落地。本届政府简政放权力度很大，已取消下放了479项行政审批事项，修改了一批行政法规，取消了很多不必要的管理环节，极大地激发了市场和社会活力。但是部门和地方在承接审批权力过程中遇到“中梗阻”问题，有些事项取消了，但相关法规没修改;有的法规修改了，但公布不及时，宣传不够，一些地方仍在执行老的规定;一些关联性强的事项由于部门之间取消下放行政审批事项不同步、衔接不够，相关制度措施不配套等问题，改革成效未能实现;而下放给地方政府和社会组织的审批事项也没有充足时间进行系统优化和变革创新，法人组织感知变化不很大;与老百姓具体办事密切相关的地方政府审批管理和简政放权工作才刚刚起步，从这个意义上说，我国行政审批制度改革只是破了题、开了头，万里长征走出了第一步。
二是地方政府缺乏整体性的改革谋划。地方政府履职方式和责任机制不同于中央政府，尽管多数地方政府部门按照国务院部委局办的工作要求已开始启动相关改革，但在地方审批管理实践中，政府部门间存在着责权利纠缠、信息难共享、系统难融合以及一些互为前置的审批环节，政府部门和民众都做了大量重复劳动，行政效率低下，需要一级政府以整体政府责任来积极面对民众期盼和经济社会发展需要，统筹谋划、协调推进，不断突破体制机制甚至法制束缚，以全面深化改革取代过去碎片化的变革创新。
三是地方政府简政放权中的一些问题急需解决。一些地方虽出台文件但未动真格，重复公布国务院已经取消的行政审批项目和改革政策，貌似改革力度不小;一些地方部门为了小团体利益采取变通方式保留那些对本部门有利的审批事项，看似取消了某些审批事项，但需要审批的环节却合并到别的部门审批事项中，或者以“打捆”的形式合并存在本部门其他审批事项中;一些部门虽然下放了某些审批权，但只是下放了初审权或者某些环节，还保留着终审权或者发证环节;一些审批事项虽说交给了社会组织，但因没有建立起新的监管格局，社会组织成了“二政府”，企业和老百姓办一些事情依然费尽周折。
四是事中事后监管制度和责任机制亟须建立。审批改革不仅要简政放权和创新前置审批方式，更要落实好事中事后监管责任和分工。一些部门对于取消和下放的事项未及时健全事中事后监管机制，在日常监管、综合监管、联动监管等方面缺乏相应规划标准、设计标准、生产标准、检测标准、环保标准等;一些部门对加强和创新监管缺乏研究，对法律、市场和技术手段运用不够，平时监管不及时、不到位，一出问题才搞突击检查。这些问题的存在表明行政审批制度改革已经深度进入深水区和攻坚期。
二、地方政府简政放权推进行政审批制度改革的推进机制和协同机制不同于中央政府，要做好“领”
中央政府将行政审批工作办公室由监察部调整为中央编办后，各地多以编办牵头来统领简政放权和行政审批改革工作。省级编制部门力量虽无中编办那样兵强马壮，机构和人员力量还基本上能够承担起相应责任，省级政府行政审批改革工作的领导体制和推进机制可以与中央政府基本保持一致。地市和县市编办工作职能和工作重心不同，多数市县编办人力资源有限，研究能力和牵头推进力度在现实环境中略显不足，无法承担起相应责任。
在实践调研中我们发现，很多市县的一二把手都非常重视简政放权和行政审批改革工作，把简政放权与优化发展环境、释放社会和经济活力、预防腐败和建设人民满意的服务型政府相结合，但苦于不知该交给哪个部门牵头好，是编办还是法制办、政府办、政务中心还是监察局?比如在改革创新工作比较有力度的江苏省，地市和县市政府推进这项工作就有三种模式，有的由编办负责，有的由法制办负责，还有的由政务服务中心负责。还有就是由谁分管更有力度，是主管副市长还是纪委书记亦或是常务副市长?不同的牵头部门，不同的分管领导，甚至是书记还是市长担任发起者，都有不同效果和力度。
在协作地方推进审批制度改革过程中，我们感到由地方政府机构编制委员会而非其办公室来整体推进简政放权工作更为有效。一方面可借助地方编委架构，由市(县)长来主导推进这项工作，形成党政合力，建立强有力的行政改革领导机构;另一方面由编委动用行政力量调配人力资源，既确保体系内与中央编办、省级编办工作对接，同时解决地方编办人力资源不足问题。具体做法可考虑从编办、监察局、法制办、政务服务管理办公室抽调业务精、责任心强的人员,组成多个专题工作小组，按照推进改革工作的部门职能, 明确分工，比如可由编办专门负责简政放权和权力清单的审核确认工作，由政务服务中心管理机构负责流程优化和服务平台建设工作，由市法制办负责引导权力公开和依法行政工作，由信息化管理部门负责信息共享和审批系统集成工作，可由政府办公室、纪检监察、组织人事和绩效考核部门负责改革推进工作督查考评和监察问责等工作;政府内部具有审批权力的部门要同时建立“一把手”负责制，制定简政放权和行政审批改革工作方案,形成主要领导负总责、分管领导靠上抓、专门人员具体干的工作体系。职能部门分工协作，形成工作合力，引领整个改革进程。此外，还要学习借鉴中央编办推进改革工作方法和试点地区工作经验，借助外脑智库，以学术理性突破制度惯性，组建专家团队，协助进行整体设计和研制改革文件，研究出台政策和工作方案。
三、地方政府简政放权推进行政审批制度改革要落实中央改革精神和权力下放工作，要做好“接”
“接”好中央相关精神，做好统筹谋划。地方政府直接联系人民群众和市场主体，其职能转变和行政审批制度改革成效决定了本届政府职能转变是否取得成功。要进一步理顺政府与市场、政府与社会关系，激发市场活力和社会创造力、推动经济转型升级，保证中央政令畅通，促进政府高效协调运转。地方要全面学习领会、宣传培训，深入贯彻落实党的十八大和十八届二中三中全会精神，学习国务院相关文件和克强总理讲话精神，整体构思，通盘考虑，上下贯通，才能做好简政放权和行政审批制度这篇大文章。
“接”好中央、省(市)下放的权力，做好管理事项落实。要把中央和省级政府下放给地方的职能接好管好。接的部门要接住管牢，要结合具体下放权限，主动与上级对应部门对接，梳理各项权限涉及的类别、法律法规和政策依据、申请对象、办事标准、要求和时限，编制本地承接权限的事项目录、操作规范及流程图，确保下放的经济社会事项落到实处。审批权力取消和下放不是不管，而是转变职能，转换方式，上级政府职能转变重点是定政策订标准，必须承担本行业领域的战略和规划责任，下级政府应该是重监管抓问责，必须承担起本区域内的相应监管责任。
引导市场社会做好“接”的工作，力争放而不乱。要把中央放给市场社会的权力接转放开，中央明令取消的，要不折不扣地放给市场社会，要放就要真正放到位，不得截留不得梗阻。树立社会本位理念，通过加强基础性制度建设，发挥市场机制作用，提高社会组织的自我管理能力和水平，更好发挥社会力量解决那些政府管不好管不了的经济社会发展问题。对下放给社会组织的权力要区别对待，加强引领和监管。对那些还是政府管理的垄断性社会组织，要防止权力还是在政府内部“转圈”的问题，一方面要培育类似社会机构提供竞争性服务，可结合国家有关文件对该类社会组织进行拆分，或者与其他行业类似组织进行整合，从多方面切断与政府机构的联系;另一方面要制定相关服务标准，公开办事流程、制定社会承诺制度和投诉监督、检查监察制度，过渡期可纳入政府公共服务平台进行统一监管;对于已有多个竞争性的社会组织来承担的下放权力的情形，相关监管部门要督促建立行业协会，引领制订相关行业服务标准和竞争规则。
四、地方政府简政放权推进行政审批制度改革要因地制宜谋划自选动作，抓好“放”
提高改革认识，坚持“放”的理念。放的目的就是要增活力、激动力、提能力，还要检验改革的定力和魄力，开始放的时候肯定会出现暂时的“乱”，但要保持定力，信任下级政府部门，依靠社会组织，发挥市场机制，勇于改革，创新管理，坚信秩序会从“乱”到“治”。放什么：放权力、放责任、放利益、放前置、放门槛;放给谁：放市场、放社会、放地方、放企业、放民众。随着法制的不断完善，政府间接管理的能力不断提升，整个社会的治理能力都将发展到一个新层次。
要贯彻改革精神，落实“放”的举措。中央明令取消下放的审批事项不得截留或变相保留，同时要最大限度地取消本级政府的行政审批事项，该取消和下放的坚决取消下放。群众路线教育实践活动中,一些群众、企业反映,到政府开具简单的证明、认证,就要准备好几样材料、跑好几个部门、花好几天时间才能办完。国务院已明确今后省一级原则上不得新设行政审批事项，国务院各部门也要在1-3年内取消所有的非行政许可事项，市县一级政府本来就不能设定行政审批，但存在不少以“红头文件”设定的管理事项，包括登记、备案、审定、年检、认证、监制、检查、鉴定以及这个证、那个证等。对不符合法律规定、利用“红头文件”设定的管理、收费、罚款项目应一律取消，决不能打“小算盘”、搞“小九九”，防止“上动下不动、头转身不转”。
主动接受监督，“放”出权力清单。 建立审批权力清单制度是推进政府职能转变的必然要求。首先是对行政权力进行逐项梳理,看看政府到底有哪些权力,哪些可以由市场和社会自主决定,哪些还没有履行到位。梳理市县乡三级政府部门职权,按照国家行政改革精神和省市要求，提出清理意见，改革推进部门经过多轮研究讨论、合法性审查和审核确认，编制出部门权力清单向社会公布。其次是开展部门内部流程再造，“放”出新的权力运行流程图。要结合群众路线教育活动和全面深化改革部署，以“现实问题导向、公众需求导向、深化改革导向、对标一流导向、审批集成导向、信息化导向”为支撑，全面开展部门内部审批运转流程和对外服务流程优化再造，减少内部环节,创新对外服务流程，形成新的供内部审批用的内部审批业务流程图和满足审批对象知晓的外部流程图并向社会公布。内部审批业务流程图绘制完成后，应对流程中的每个流程事件编制事件说明书，在说明书中详细说明事件执行的岗位、信息接收、工作内容、审核标准、信息输出、工作量、时限等要素。外部流程图包括行政审批事项名称、申报形式、提报材料、办结时限、监督方式、办事程序等，既让办事群众和企业看得明白，听得清楚，少跑路、不费事、办成事，也创造条件让民众更好地监督政府。
五、地方政府简政放权推进行政审批制度改革要承担本区域的职责使命，要落实“管”
明晰管理理念。国务院和上级政府下放部分行政审批事项，实际上充实了地方政府事权，有利于强化权责一致，提高审批效率、效能和效果。地方政府要加强管理，目的是环境好、市场公、服务优、社会正，展示职责使命和治理能力。管什么：管战略、管规划、管标准、管政策、管监督;怎么管：事中管、事后评、优程序、创方式、抓问责。要把“改”的理念贯穿管的始终，既要按照中央简政放权的精神改革优化事前审批管理的前置条件和审核流程，激发社会和市场活力，还要将事前管理向事中和事后管理调整，不断丰富事中和事后管理的理念、方法和手段。要把政府部门从微观事务中解放出来，从事前审批真正转为事中事后监管，健全了部门职责体系，提高了政府治理能力。
管住应管事项。地方政府要抓好国务院和上级政府关于下放管理层级行政审批项目决定的贯彻落实，强化工作责任，搞好上下衔接，认真清理部门文件，确保取消和下放的审批项目及时落实到位，防止继续审批、变相审批，强化间接管理、动态管理，防止监督“缺位”、管理“真空”，合理设置事权，真正做到“责、权、利”统一。地方政府要把监管重心下移，加强市县政府的市场监管职能和力量。地方政府抓经济，重点是为各类市场主体创造统一开放、公平竞争的发展环境，不是当“司机”，不是直接开车上路，而是要管好“路灯”和“红绿灯”，当好“警察”。规范监管行为，克服随意性，着力构建统一开放、公平竞争的市场环境，让创业“火”起来。对假冒伪劣、坑蒙拐骗尤其是损害人民生命健康的食品安全等领域违法违规行为，要严惩不贷。建立健全“黑名单”制度，让违法者付出承受不起的代价。要加强保障民生的基本公共服务，保住基本、补上短板、兜好底线，促进社会公正。
规范审批流程。引入标准化理念对审批流程进行规范管理。制定行政审批标准化管理的整体框架，逐步制定涉及行政审批基础性标准规范、行政审批咨询规范标准、审批办理的规范标准和监督检查的规范标准。对行政(审批)服务的提供场所、办公设备、服务设施、人员组成、人员素质、服务礼仪、部门和项目进驻、部门对窗口授权、政务公开、服务监督、考核以及考核结果运用等进行了全面规范，实现“服务质量标准化、服务方式规范化、服务过程程序化”。
强化监督管理。规范行政审批权力，要进一步减少审批环节，优化审批程序，明确审批权责，加强监督制约。要深入推进“阳光审批”，推进政务公开，扩大公开的范围，提高工作透明度，最大限度方便基层、企业和人民群众办事。进一步完善行政审批项目清理审核机制、新设行政审批项目审查论证机制和行政审批廉政风险防控机制。加强对行政审批权力行使的监控，建立健全行政审批权力监督体系，完善行政审批责任追究制度，防止利用行政审批权“设租”、“寻租”。在新的时期，要建立通过电子监察、视频监控、服务对象评价、义务监督员监督、民意调查等手段,多方共同参与的审批权力监督管理体系。
六、地方政府简政放权推进行政审批制度改革与政务服务平台建设相结合，做好“改”
建设行政审批服务平台，创建“一站式”政务服务体系。多年来，各地政府部门积极探索和推广集中审批、并联审批等有效做法，不断完善行政审批机制制度，把行政审批、公共服务、便民服务和公共资源交易逐步纳入政务服务中心办理，加强政务公开力度，在实践中不断创新行政审批和政务服务的体制机制。我国已建设3117家政务服务中心，其中省市级政务服务中心377家，区县级政务服务中心2740家。另外，乡镇(街道)还建立了37334个便民服务中心，为公众提供信息与咨询、审批与收费、投诉与监督等“一站式”政务服务。在全面深化改革和践行党的群众路线教育实践活动中，政务服务中心建设有利于实现标准化、公开化、规范化和均等化的政务服务，有利于实现政民互动、信息共享、部门协同和监督监察，呈现了现代政府公共服务的实施方式、实现路径和实现价值。
相对集中审批权力，推动部门审批体制改革。对于承担行政审批权力的地方各个部门来说，其内设业务机构多以行业领域来划分，一个业务科室可能兼具业务指导、行政审批、技术审核和监督管理多项职能，可以说是决策执行监督全管，通常是抓了权力忘了责任，把更多精力投入到审批环节而忽视情况调研和事中事后监管。而部门内部审批职能较为分散，除少数几个部门的审批事项由1个科室具体承办外，更多部门办理审批业务由3个以上科室承担，最多的涉及10多个科室，不同科室的审批业务又由不同领导分管，关关核，层层审，很多部门科室之间关系本来就没理顺，中间扯皮迂回环节多，极易造成事项拖延，更不用说那些涉及多个部门的审批业务，比如大家诟病的固定资产投资项目审批事项，涉及审批科室多达几十个，把关的各级领导也有几十个，三百多个工作日，上百个公章就不足为奇了。在地方政府统一部署下，原来分散到各部门的行政审批权力，通过“两集中，两到位”(即部门行政审批服务职能向一个科室集中，部门行政审批服务科室向政务服务中心集中;部门行政审批项目进驻中心落实到位，部门对窗口人员的授权到位)集成整合在同一个物理场所(政务大厅)，确保现场办结率和按时办结率，实现“一个窗口受理、一个处室审核、一个领导审批、一个公章办结”，形成了整体性的组织管理、一体化的业务运作、无缝隙的对外服务这一新的行政权力运行格局，大大提高了行政审批效率。以前推进这项改革时，仅仅归并审批权，不调整技术审核和其他权力，科室名称几乎也没动，在新时期，要以本届政府机构改革和转变政府职能为突破口，强化规划标准研究和内部监督，加强事中监管和事后考评职责，大力整合归并和调整科室职能，建立诸如调研科、监管科、审查科、考评科等，弱化前置审批的含金量，强化后续监管的责任和权力，推进部门事中事后监管体制形成。
以行政审批资源集成为先导，推进审批机制创新。政务服务中心不断集成与企业和人民群众密切相关的行政管理事项，包括行政许可、非行政许可审批和其他服务事项，对原先分散、零星，不能统一管理的审批权力进行集中统一管理，科学整合行政服务资源，是以政府行政资源“集成”为先导，以为公众提供便捷高效的无缝隙服务为目标，创建集成化的政务服务新机制，比如对行政审批中流程最长、环节最多、业务最为复杂的基本建设项目审批许可进行的并联审批流程再造和机制创新等。政务服务中心集成创新有六大机制：内部转换机制，汇聚扩散机制，简约办理机制，服务提升机制，比较竞合机制，窗口倒逼机制。这是将行政审批的业务运作(审批许可)、技术支撑(信息化)有机结合，将行政审批的简化优化与跨部门的许可审批流程再造有机结合，充分考虑到社会转型和社会公众的需要，是地方政府行政审批制度改革的演进路径和方向。
构建网上政务服务平台，推进行政审批信息化和智能化。信息化建设对政府提高审批服务效率、改变审批方式、推进政务公开透明都有着积极的促进作用。引入了信息化技术，使信息化在互联网背景下与行政审批和政务服务有机结合，为行政相对人提供网上服务，提供基于整体事项管理、完整业务服务，打造一体化办理流程的网上政务服务中心。充分利用电信网、广电网、互联网等科技手段在政务服务中的应用，提高政务服务信息化水平。在审批部门信息系统各自独立、网络环境极其复杂的情况下，要坚持以窗口服务和网上服务为载体，以审批信息与资料共享为基础，深化网络平台及业务系统的应用，建立前台综合受理、平台业务整合协同、后台数据资源共享的运行机制，实现政府内部的跨部门系统协同，做到数据开放、信息共享和知识管理，方便基层和群众，提高行政审批效能。充分利用行政审批事项物理地点集成，审批信息系统集成，审批办事人员集中以及办事程序规范化和标准化等特点，进行“政务云”服务创新和智能型服务创新。
七、地方政府简政放权推进行政审批制度改革要建立督查考核机制，做好“评”
在简政放权推进行政审批改革过程中要狠抓落实，就必须抓住“评”字，以评促放，以评促改。
评作风和行政文化。行政审批制度改革涉及政府行政管理的制度惯性和行为习惯，行政审批制度改革目标是建立服务型政府，要让政府从管制型向服务型转变，从审批管理到政务服务转变，从官本位向民本位、社会本位转变。着力解决审批机关存在的“门难进、脸难看、事难办”，以及“行政不作为、慢作为、乱作为”的问题，着力解决利益驱动问题，促使政府正确履职，高效履职，廉洁履职，全心全意为人民服务。评作风就是看对群众的态度，是否尊重群众和关心群众，是否坚持党的群众路线、观点和方法。审批业务服务直接联系人民群众，与公众、企业的切身利益密切相关，直接关系到社会公众对政府的感受和评价。坚持评作风就是要引导政府部门执政为民，把群众需求作为创新的重点，创建为民服务的体制机制、渠道路径和工作方式。创新政民互动机制和评估机制，尊重人民首创精神，积极引导民众参与政府管理和相关改革决策，解民情、听民意、汇民智，引导公务员利用政民互动机制充分释放企业对取消行政审批事项的内在驱动力，保障人民群众“说得上话、插得上手”。
评项目和改革进程。为了确保取消和下放的行政审批项目落实到位，对已取消的行政审批项目要建立监督检查评估程序。一是由原实施部门对取消行政审批项目的贯彻落实情况进行自查，主要包括对取消的行政审批项目，是否存在违法将项目转交下属事业单位、协会继续审批的行为;是否存在拆分、合并或重组审批事项以新的名义、条目替代类似审批的行为;是否存在以某种名义进行变相审批的行为。二是由行政审批制度改革部门会同纪检监察部门，对部门落实取消行政审批项目情况进行检查，并对取消后的社会效果进行评估，形成评估报告，向社会公布。三是评估那些承接下放的行政审批事项的部门的审批流程和实际效果，分析是否改革优化了事前审批，是否加强了事中和事后管理，以及是否释放活力和激发动力，取得了预期效果;四是评估部门间的进度，通过发送审批项目取消和下放进度表，在部门之间形成竞争比较、相互促进的机制。五是由审改部门和纪检监察部门针对检查评估情况，提出整改措施，并监督改进，必要时把相关改革情况向本级党政领导汇报，并进一步完善相关改革方案。
评结果和实际绩效。重点是评估行政审批的效率、效能、效果和长效。评效率就是看行政审批是否少了，是否快了，是否更方便了;评效能就是看审批部门领导力、协同力、治理能力、依法行政水平等是否提高;评效果就是要看人民群众是否满意，是否取得了明显的社会效益、经济效益、生态效益等;评长效就是要评行政审批改革制度化的成效，是否建立政府行政管理科学的长效机制和治理体系。加强行政审批制度改革，提升政务服务品质，涉及政府的内部治理和能力建设，对树立执政为民的政府形象、增强政府公信力、营造优良的政务环境，推进政府各项政策的落实，以及促进社会经济的全面发展、构建和谐社会都具有重大意义。
评人员和创先争优。审批改革的动力最终还是取决于机关全体人员回应经济社会发展需求、积极改革创新的决心。广大公务员对行政审批制度的弊端有真切的直感，他们是取消和下放行政审批后加强监管的主力军，他们是一种推动改革不断深化的自动自发的力量。要评估公务员创新意识和创新成效，并将其纳入领导干部、公务人员、部门工作的年度考评体系，引导他们积极学习借鉴，参照外地先进或试点地方的改革经验，要进行“对标”，找到适合自己的标杆，查找工作不足，明确努力方向，还要参照标杆，分析标杆，制定改进的举措和方案，同时将改进措施与每个人的日常工作紧密联系，进行实时监控，纠正偏差，努力超越标杆，创造新的标准。要以评估机制来引导开发来自公务员内部改革力量的平台，引领公务员深入开展调查研究，敢于啃硬骨头，勇于冲破思想观念的障碍，积极把先进的管理理念引入到行政管理的制度创新中，以机制变革促体制改革，以行政管理创新促进行政改革发展。
八、地方政府简政放权推进行政审批制度改革要运用法治思维和法治方式
树立法治理念，要用法治思维和法治方式创新政府管理，从行为到程序、从内容到形式、从决策到执行都必须符合法律规定，让行政权力在法律和制度的框架内运行。同时要保障改革在法制框架内推行，对于那些需要修改现行法规的改革举措，要立法决策与改革决策相结合，先修法再推行。
建立取消下放行政审批项目的审查制度。行政审批项目除部门红头文件设定的非行政许可事项外，大多都是依照相关法律法规设定的，遵照法律的“谁立谁废” 原则，要按照《立法法》、《行政许可法》和国务院相关文件，明确省级人大和政府立法机构以及有立法权的地方人大和政府取消行政审批项目的主体地位、权限和作用。按照有关规定，对提议取消下放的行政审批项目，进行合法性审查和有效性评估，以此为依据决定行政审批事项的取舍，同时及时按规定修改设定该项目的法律、法规、政府规章，然后由同级编制部门重新核定各部门三定方案。相关部门要尽快组织修改审定相关规定，确保法律法规规章和规范性文件规定的一致性。另一方面明确取消下放行政审批项目的法治管理原则。取消下放的行政审批项目必须是保留的权力清单和行政审批项目清单目录中的项目;取消下放的行政审批项目必须由有权取消下放的主体在法定权限范围内依法取消;下放某些行政审批项目还要听取下级政府的意见和建议，评估其是否具备相关审查条件和后续监管能力;取消的行政审批项目必须是通过公民自行决定、市场调节、行业自律和事后日常监管来解决的。
规范取消行政审批项目的程序。一是行政审批制度改革部门，对本级或下级政府正在实施的，且属于本级人大或政府设定的行政审批项目，通过采取座谈会、论证会、听证会等形式，广泛听取有关公民、法人和其他组织的取消意见，同时征求实施部门的取消意见。二是行政审批制度改革部门根据公民、法人、其他组织和实施部门的意见，提出取消行政审批事项的论证材料，包括合法性论证材料、必要性论证材料、合理性论证材料三方面内容，重点说明该事项可以通过市场机制、行业自律、企业和个人自主决定以及其他管理方式能有效解决以及取消后对经济社会可能产生的预期效果。三是行政审批制度改革部门将论证材料报送法制部门和编制部门进行审查。审查合格后，行政审批制度改革部门按照设定行政审批项目的权限，分别报送有权取消的机关进行审查论证。
规范下放行政审批事项的程序。一是广泛征求意见。对本级政府当前保留的行政审批事项，一方面向下级政府征求需要下放审批的建议，并要求说明下级政府可以承接该事项所具备的条件。另一方面向行政相对人征求需要本级政府下放审批的建议，从曾经在在本级政府部门申请过行政审批的申请人中选取。二是评估下放建议。对下级政府和行政相对人提出的下放建议，由本级政府审批办组织法制部门、相关审批部门对其进行评估论证。其中，对部门主动提出下放的事项，要认真审核，督促落实下放“含金量”高的事项。三是统筹整体下放事项。对于评估通过可以下放的事项，要与仍保留的事项进行对比分析，尽可能的保证一个事项整体一次性全部下放到位，防止出现下放一半环节、留着一半环节或者先放权再以备案为由变相收权的情形发生。四是公布下放事项及办事指南。在最终公布下放行政审批事项目录时，要同时公布下放的行政审批事项的办理权限、设立依据、申请条件、申请材料、办理时限、办理程序等内容，从而确保各地方承接后办理该事项的条件、时限等方面一致，从而避免一些事项下放后出现混乱的局面。
把非行政许可事项审批管理纳入法治轨道。对于非行政许可审批，国务院已经专门下发通知，做出统一部署，要求全面取消，不留死角，该调的调，该转的转，该撤的撤。但是，从目前地方政府行政管理的实际情况看，非行政许可具有面广、量大、权大、责小的特点，几乎所有部门都有非行政许可事项，涉及社会、经济管理的各个领域，更为可怕的是，很多行业主管部门以审代管，甚至把审批作为管理的唯一方式。在没有变革传统行业事业管理模式和没有建立新的公共资源配置机制条件下，清理非行政许可事项不仅仅是完善事中事后监管问题，它可能还涉及行政资源的分配权力和分配方式问题，一方面因其设置门槛很低，一个部门领导乃至处(科)室负责人便可拍板决策，部门出个文件乃至发个函即可实施，而且在现实管理环境中还具有一定效果，即使去掉了也容易死灰复燃;另一方面由于这些事项不受行政复议和行政诉讼的约束，很多事项从表象看仅限于内部管理，难以制约监督，导致权力寻租空间较大，部门改革动力不足。同时，多数非行政许可事项的设定，或多或少都涉及上级政府(部门)规章、规范性文件或有关工作要求，清理这类非行政许可审批事项不得不面对与上级机关政策规定冲突的难题。为扩大和巩固简政放权的改革成果，地方立法机构、地方各级政府和审改负责部门必须组织专门力量对其进行专项研究，全面清理，要不断创新管理机制和构建新型治理体系，并将其纳入法治轨道。
Countermeasures to Comprehensively Promoting the Local Government Reform of Streamlining Administration Approvals
Zhang Ding’an
[Abstract] This paper analyzes the main problems in the reform of administration approval and considers that the functions and tasks of governments at city and county level are different from those of governments at central and provincial level, which needs a suitable and adaptable top-level design for further reforms. To ensure the implementation of central reform policies, local governments need to deal well with the relations between “delegating” and “controlling”, “receiving” and “reforming”, and “leading” and “evaluating”. In addition, they must adhere to the legal thinking and Party’s Mass Lines theory, take local government service platforms construction as reform focus and build lawful and service-oriented governments with people satisfaction.
[Key words] local government, streamling and delegating, administration approval
[Author]Zhang Ding’an is Deputy Secretary General and Research Fellow of the China Society of Public Administration. Beijing 100017
