作者：张步峰，中央民族大学法学院副教授;熊文钊，中央民族大学法学院教授，北京100081

　　doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2014.07.08

　　[摘要]在中国加速城市化建设的过程中，城市管理综合行政执法应运而生。经过十余年的各地试点和不断推进，对深化行政管理体制改革、促进社会综合治理、建设法治政府的成效显著。但同时也存在着法律依据滞后、各地体制差异较大、执法权限配置不合理、公务协作体系不完善、执法队伍素质不高等问题。有必要总结经验得失，继续把城市管理综合执法体制改革推向前进。本文建议在提升城管综合行政执法的立法层级基础上，理顺城管综合行政执法体制，合理界定城管综合执法机关的职责范围，完善城管综合行政执法机关与其他机关之间的公务合作制度，并加强城管综合行政执法队伍的培训和规范化建设。

　　[关键词]城市管理;综合行政执法;政府改革

　　[中图分类号]D63[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2014)07-0039-04

　　城市管理是社会管理的一个重要组成部分。在中国加速城市化建设的过程中，城市管理综合行政执法应运而生。经过十余年的各地试点和不断推进，对深化行政管理体制改革、促进社会综合治理、建设法治政府的成效显著。但同时也存在着一些问题，有必要总结经验得失，继续把城市管理综合执法体制改革推向前进。中国共产党十八届三中全会做出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出：“深化行政执法体制改革。整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。……理顺城管执法体制，提高执法和服务水平”。这一决定为深化行政执法体制改革提供了指引。本论文系统梳理了各地综合执法改革的现状和存在的问题，主要就城市管理综合行政执法的法律依据、机构设置、人员编制、职能分工、执法手段和方式等问题，提出了对策建议。

　　一、城市管理综合行政执法的现状

　　(一)基本内涵

　　城市管理综合行政执法改革最早起步于1996年《行政处罚法》颁布实施后进行的“相对集中行政处罚权”试点工作，至今已有17年时间。“相对集中行政处罚权”这一概念，来源于《行政处罚法》第16条规定：国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。其具体含义是指将若干有关行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使;行政处罚权相对集中以后，有关行政机关不得再行使由一个行政机关统一行使的行政处罚权。不过，在国务院下发的规范性文件中，既有“相对集中行政处罚权”的称谓，也有“综合行政执法”的称谓，在各地方法制实践中二者也没有进行严格的区分。例如各地相关立法的名称为《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》、《上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》、《杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》等。行使城管相对集中行政处罚权的机构名称，则大多称为“城市管理综合行政执法局”，如“北京市城市管理综合行政执法局”、“大连市行政管理城市管理综合行政执法局”等。

　　城市管理综合行政执法，是指在城市管理领域，根据《行政处罚法》的规定将若干行政机关的行政处罚权集中起来，交由城市管理综合行政执法机关行使，行政处罚权相对集中之后，有关行政机关不再行使已经集中由城市管理综合行政执法机关统一行使的行政处罚权。但是在实践中，由于行政处罚权作为一种制裁手段，不能独立于其他执法手段而单独存在，因此，综合行政执法机关除了行使行政处罚权之外，通常还会具备相关的行政强制权、行政调查权等。尤其是《行政强制法》颁布实施后，根据《行政强制法》第17条第2款规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施，因而城市管理综合行政执法机关已经被明确赋予了行政强制权。所以，我们认为，相较于“相对集中行政处罚权”而言，“城市管理综合行政执法”这一概念更为准确。

　　(二)职能范围

　　根据《国务院关于贯彻实施<中华人民共和国行政处罚法>的通知》、《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》(国办发[2000]63号)、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发[2002]17号)等文件的规定，在城市管理领域综合行政执法所综合的职能范围包括：市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施;城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或者部分行政处罚权;城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;环境保护管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权;工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照商贩的行政处罚权;公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对侵占城市道路行为的行政处罚权;省、自治区、直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权。这种综合职能范围由七类确定的职能和一个兜底条款所构成，俗称“七+X”。不过，在全国各地的具体实践中，综合的职能范围并不完全相同，范围大小的确定由各省、市人民政府具体规定。[1]

　　(三)取得的成效

　　总体上来说，城管综合行政执法体制改革成效显著。具体表现在以下几个方面：

　　第一，整合执法力量，在一定程度上解决了多头执法问题。通过整合归并现有执法队伍，实行综合执法，由城市管理行政执法局统一行使市容、规划、园林、市政、环保、工商、公安交通等部门的全部或者部分行政处罚权，原有执法队伍被撤销或者相应精简，多数地方执法人员总数比原有人员减少20%-30%，有的地方甚至减少一半以上。[2]这样从源头上减少了以往执法力量分散、多头执法、重复执法等现象。

　　第二，划转执法权限，提升了执法效率。城市管理综合执法权向城市管理综合行政执法机关划转后，一个执法机关行使多种领域的执法职责，通过明确权限、落实执法责任，改变了以往多支执法队伍分兵作战或者推诿扯皮现象，执法力量却更加集中，执法力度大大增强，执法水平和效率显著提高。

　　第三，优化职能配置，加强监督制约。实行城市管理综合行政执法改革的部门，在制定政策职能与监督处罚职能相对分离方面进行了探索，在一定范围内实现了管理权、审批权与监督权、处罚权的适当分离，强化了不同权力之间的相互监督和制约，改变了一些政府部门既管审批又管监督的体制机制，为深化行政管理体制改革积累了经验。

　　第四，加强规范化管理，提高执法水平。各地在城市管理综合行政执法改革中，着力改变以往分散执法、突击整治的行政执法方式，大力推行规范化管理，强化执法人员培训和制度建设，提高执法人员的素质，严格实施“罚缴分离”和“收支两条线”制度，使执法行为更加公平、公正。

　　二、城市管理综合行政执法存在的问题

　　随着行政执法体制改革的推进，城管综合行政执法体制逐渐成熟，但是，在十余年的法制实践中也暴露了不少问题。具体表现在以下几个方面：

　　(一)法律依据滞后于城市发展对城市管理综合行政执法的需求

　　目前，我国正处于高速城市化过程中，城市管理难度加大，城管综合行政执法领域仍然缺少专门性立法。第一，城管综合行政执法直接的法律依据是《行政处罚法》第16条和《行政强制法》第17条第2款的规定，但这两个条款只是授权性条款，城管综合行政执法的依据仍然是各单行法律法规，规定分散、条目众多，直接影响城管机关的职能定位;另外一个依据是《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64条，地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则可以设立必要的工作部门，但这个条款仅仅从法理角度明确了综合行政执法机关的主体地位，而实践中直接赋予综合行政执法机关执法主体资格的是一些行政规范性文件。[3]因此，综合行政执法机关的法律依据和法律地位经常被质疑存在违背职权法定原则的嫌疑，究其根本原因就是缺少在国家层面的城市管理综合行政执法方面的专门立法。第二，目前的《行政处罚法》和《行政强制法》对执法的规范性较强，对执法程序的严格程度较高，但保障行政执法实效性的手段过少，程序复杂、时间较长，导致有些领域的执法程序欠缺现实操作性，无法对违法行为进行及时查处，不仅影响了执法效率，而且在实际执法中催生了以罚代改现象。以违法建设的查处为例，查处违建时的情况都非常复杂，甚至经常会发生矛盾乃至冲突，因此执法实践中的笔录事后补写的情况较为常见。

　　(二)全国各地城市管理综合行政执法体制差异较大

　　目前，各城市的城管综合行政执法机关的机构设置是以属地管理为主，但仍然五花八门、差异较大。概括起来，主要有以下三种模式：一是市、区双重领导，即在市、区两级设置城管综合执法机关，区级机机关受市级机关和区政府的双重领导。二是区、街双重领导，即仅在区级设置城管综合执法机关，由区级机关向街道办事处派驻执法队伍，派驻的队伍受区级机关和街道办事处的双重领导。三是垂直领导，即仅在市级设置城管综合执法机关，所属的执法队伍由市级机构统一领导。大部分城市是前两种模式。这种机构体系的设置带来了诸多的弊病：第一，各区县分割管理执法，导致城市的城管综合执法工作缺乏统一的科学规划和强有力的统一领导，各区县的城管执法工作发展也参差不齐;第二，城管执法组织的人财物的相关权力都由区县政府掌握，而基层政府在人事管理上缺乏专业的执法人员配备，在财政上缺乏足够的支持，在业务领导上也缺乏专业执法素养，导致城管执法组织的执法能力有限，执法队伍缺乏足够的专业性。第三，城管执法组织的执法独立性难以保障，角色定位在现实中发生扭曲。如有些城管组织则担任着许多与其执法职能毫不相干的工作，来自区县政府和街道办事处的各种任务，使城管执法组织疲于奔命，其形象就像城市管理的万金油。

　　(三)城市管理综合执法机关和其他机关之间的执法权限配置不合理

　　这主要表现在：第一，执法职责划转不规范。在一些地方，对于如何划分城管综合执法机关与职能部门的职责，并未经过严格论证，带有较大的随意性，有的部门往往将那些费力大、获利小的棘手管理事项，当作包袱甩给城管综合执法机关，如有的地方将黑网吧治理、清理无照经营、计划生育等事项都划转给城管综合执法机构。第二，城管综合执法机关的执法事项过多。城管综合执法范围涵盖14类城市管理领域，有的城市涉及几百项具体事由(如北京城管综合执法涉及300余项具体事由[4]，上海市城管综合执法行使170多项的处罚事项[5])， 而且随着时间的推移，城管的职能不断增加。管理的内容越庞杂，导致城管执法人员常常感到力不从心。第三，管理职能与执法职能划分发生错位。实行综合执法要求将有关部门的监督处罚职能剥离出来交给综合执法机构，但有的部门则有意无意地混淆管理和执法的性质，将管理职能卸载转移到执法层，以执法解决管理问题，造成管理弱化，既增加了工作层次和过程，也肢解了管理职能，降低了效率。

　　(四)城市管理综合行政执法机关与其他机关之间的公务协作体系不完善

　　虽然城管综合执法范围的界定也较为清楚，但是在许多领域，仍与其他行政机关存在着职能交叉、范围不清的现象，要么重复执法、多头执法，要么存在执法空白。第一，有些管理领域虽然采取了综合执法，但相关部门的执法职能和队伍仍然存在，有的部门将行政执法权划转给综合执法机构，但却未将有关执法力量和技术支持(技术人员、机构、设备等)转移，仍在从事某些执法工作，形成新的职责交叉和多头执法。如环境保护方面中的商业噪音、生活噪音、施工噪音等噪音污染案件的查处集中到城管，但环保部门仍然保留有执法队伍和其他处罚职能，有些环保违法行为的管辖权归属难以界定。第二，城管综合执法机关行使的是从有关部门分离出来的执行性职能，其中有些执法事项是无法单独处理的，需要得到相关部门的支持配合，如违法建设案件的查处通常都需要规划部门、公安部门等的配合。在日常行政执法中，综合执法部门通常会请求有关政府部门的配合，但这种请求往往被有关部门推诿或拒绝，而综合执法机构的层级地位较低，无力协调相关部门的行动，影响了执法效能。[6]因此，公务协作体系急需完善。

　　(五)行政执法队伍建设和整体素质有待进一步提高

　　实践中城管执法人员的编制存在以下相互联系的问题：执法人员法律地位与相应规定不匹配;执法人员编制严重不足;现有执法队伍构成比较复杂，执法人员素质良莠不齐。第一，按照法律和国务院的相关文件的明确规定，城市管理综合行政执法人员必须是公务员，但各地实施中，由于行政系统整体的编制名额有限，而编制的分配问题又牵涉到政府的统一筹划及各职能部门的利益，导致各地几乎都是行政与事业混编、混岗，一些地方仍然没有解决执法人员参照公务员管理这一问题，给队伍建设、人员管理、工资福利待遇等方面带来了许多难题。[7]第二，协管人员协助执法影响了执法的严肃性。城管执法人员数量不足，普遍不能满足城市急剧扩大、人口激增的现实需要，为了应对大量的执法任务而各地普遍聘请协管人员协助执法。但协管人员没有经过执法培训，不具备执法资格，参与执法过程中不规范、不文明的现象多有发生。

　　三、进一步深化城市管理综合行政执法体制改革的建议

　　(一)提升城市管理综合行政执法的立法层级

　　当前城市管理全国统一立法的条件已经基本成熟。首先，城市管理是转型社会综合治理的重要一环，在剧烈的社会转型中城市管理具有相当的综合性、复杂性和艰巨性。十余年来，城管执法一直面临法律缺席的尴尬窘境，法律地位和职能定位始终被质疑。因此，尽管一部统一立法并不能彻底消解城管执法的诸多矛盾和问题，但是没有统一立法则凸显城管执法权限的混乱，加剧城管执法职权与职责错位。其次，城管综合执法试点改革已经推行了10多年，北京、上海、长沙、深圳、武汉、昆明等地在城管地方立法方面积累了一定的立法经验，国外同样也有许多经验可借鉴，可以制定全国统一的行政法规或法律。因此，制定统一规范城市管理综合行政执法的专门法律或行政法规，是必要的，也是可行的。专门针对城管综合执法的全国统一立法，重点是有针对性地明确和解决城管执法的范围、体制、协调、执法队伍的法律定位以及综合行政执法行为的规范、责任追究等问题。

　　(二)理顺城市管理综合行政执法体制

　　目前的城市管理综合行政执法体制强调重心下移，即将执法权限下移到基层政府，这主要是从提高执法效率、方便执法为民的角度考虑的。但是，这种重心下移的做法没有考虑到城市管理的整体性，而且在实践中导致综合执法机关的独立性欠缺。一个城市的发展和秩序维护，在规划上具有整体性，作为城市发展保障的综合行政执法同样应具有宏观上的协调一致性。因此，为了方便城市的整个统一管理、顺应城乡一体化趋势，建议在全国范围理顺城市管理综合行政执法体制。可以仿照公安机关的组织形式，将“城管综合行政执法局”以市/县为单位来进行设置，作为市/县政府直辖的职能部门来设置;然后在每个市区或镇设“城管综合行政执法分局”;在分局下面分设“勤务区”;在“勤务区”之下可以考虑设立“网格”，推行已见成效的网格化管理。

　　(三)合理界定综合执法机关的职责范围

　　根据改革试点的经验和共识，实行综合执法，能综合的应尽量综合，不能综合的不必强求，关键是如何科学合理地划定综合执法的职责范围。为了避免综合执法机构与职能部门的职责交叉，可考虑按照以下四个标准衡量和取舍执法事项的划转：一是执法的专业程度，专业技术性强的执法事项不适合划转;二是金融、海关、国税等实行垂直管理部门的职责不能划转，属于地方政府工作部门的职责则可以划转;三是是否属于剩余职责，任何政府部门都有自己基本的、固有的职责，这种职责不能划转，否则该部门就失去了存在的必要，剩余职责是政府部门除基本职责之外的其他职责，这种职责可以划转;四是是否属于专属执法权，专属执法权是指法律明确规定由某行政机关行使而不得由其他行政机关行使的执法权，例如公安机关对人身自由的处罚权和强制权、税务机关的税收强制征管权等。只有科学界定综合执法的职责范围，才能避免综合执法机构管理事项过于宽泛，更好地发挥综合执法的作用。

　　(四)完善城市管理综合行政执法机关与其他机关之间的公务合作制度

　　按照决策与执行相对分离的原则，城管执法机关主要承接职能部门的执法职能和权限，与相关职能部门之间有着密不可分的工作关系。第一，处理好城管执法机关与相关部门的关系，需要在明确综合执法机构的性质和职责的基础上，建立起全面而规范的公务合作制度。主要包括：规划编制合议制度、信息与资源共享制度、联合执法制度、行政协调制度、行政协助制度等，加强相互之间的协调配合，及时解决共同面临的问题。第二，存在职能衔接的有关部门之间应该建立紧密的协作关系：有关部门在城市管理领域中做出行政许可的，要加强后续管理，发现违法行为，应及时告知城管执法机关;城管执法机关在进行查处之后要将处罚情况及时反馈给有关部门。在现行法律中，上述制度只有零散规定。因此，建立部门间规范的公务合作制度是建章立制、完善综合执法的一项重要任务。

　　(五)加强城市管理综合行政执法队伍的培训和规范化建设

　　目前，全国城管执法人员数量已经超过百万之众。[8]如此庞大的一支执法队伍，其法律地位未明，也缺乏统一管理。要提高城管综合行政执法机关和执法队伍的执法正当性和社会认同度，必须加强规范化建设。第一，明确城管综合执法机关的法律地位和城管执法人员的公务员身份。城市管理综合行政执法属于社会综合治理的一个非常重要的组成部分，城管执法机关履行行政职能，行使执法权力，法律地位应属政府的执行性行政机构。相应的，城管执法人员是专门承担城市管理执法任务的公务员。第二，加强城管行政执法人员的培训。城管执法工作具有很强的特殊性，因此虽然现在是属地管理，但在执法规范上应全国统一，建议设立专门的国家城市管理学院，承担城管执法的培训工作。通过统一培训，在全国城管队伍中贯彻依法行政理念，建立规范化的执法流程，提高执法人员的法律素质、业务素质和执法水平。第三，城管协管力量作为政府治理的适度社会化、社会治理中的公民自治的体现，同时，客观上具有部分解决就业与实现社会稳定的功能，因此应正视协管人员存在的合理性，其法律地位应属于城管执法的纯粹执行力量。第四，各地财政应有综合执法的专项经费，严格执行处罚与收缴分离的法定原则，避免以罚代改，树立规范执法、文明执法的良好形象。

　　[参考文献]

　　[1] 青锋.行政处罚权的相对集中：现实的范围及追问[J].行政法学研究，2009(2).

　　[2] 青锋，江凌.实施相对集中行政处罚权制度的主要成效和基本经验[J].城市管理与科技，2010(2).

　　[3] 贺荣.北京市综合行政执法有关问题的探索和思考[J].法学杂志，2010(10).

　　[4] 王姝.北京城管改由市政府直管 能否改公众形象受关注[N].新京报，2011-11-11.

　　[5] 吴洁瑾.城管求解：改善形象需法制保障[N].东方早报，2013-11-11.

　　[6] 韩忠伟.甘肃省城市综合行政执法现状的调查与思考[J].法制与社会，2014(1).

　　[7] 马怀德，王柱国.城管执法的问题与挑战[J].河南政法干部管理学院学报，2007(6).

　　[8] 吴名.中国各地城管数量已超百万[N].京华时报，2013-06-24.

Situation, Problems and Solutions of Comprehensive Law Enforcement of City Management

Zhang BufengXiong Wenzhao

　　[Abstract]In the process of Chinese urbanization, the comprehensive law enforcement of city management gradually emerged. After more than ten years of pilot and continuous advancement, it is remarkable in terms of deepening administrative system reform, promoting comprehensive treatment of social management and developing a lawful government. But there are also some problems, such as legislation lags, big institutional differences among regions, irrational allocation of enforcement authority, imperfect official collaboration system, low quality of law enforcement team,etc. It is necessary to sum up the gains and losses in order to continue to push forward the reform of comprehensive law enforcement of city management. In this paper, we propose to upgrade the legislative level，rationalize the comprehensive law enforcement system， reasonably define the responsibilities of comprehensive law enforcement agencies，improve the system of official cooperation between comprehensive law enforcement agencies and other integrated administrative authorities，and strengthen the training of comprehensive law enforcement personnel and the standardization construction.

　　[Key words]city management, comprehensive law enforcement, government reform

　　[Authors]Zhang Bufeng is Associate Professor at School of Law, Minzu University of China; Xiong Wenzhao is Professor at School of Law, Minzu University of China. Beijing 100081