doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2014.06.15
*基金项目:国家社科重大招标项目“城乡一体化过程中的社会稳定体系建设”(编号:13 & ZD041);中山大学985工程和教育部新世纪优秀人才计划资助
作者:何艳玲,中山大学中国公共管理研究中心教授,广州 510275;张雪帆,美国亚利桑那州州立大学博士学位候选人,美国凤凰城 85029
[摘要]认识论探寻依据何种原因,研究者可以相信所获得的知识是真正的知识,这是方法论的前提与基础。公共行政学的独特性要求行政学说史的梳理者必须挖掘单个理论之下更具哲学意味的发展脉络,从而理解理论与理论间的相互影响与发展,而认识论正是这样一个突破口。梳理实证主义、解释主义、批判理论和后现代四种不同的公共行政学认识论实质,有助于我们更好地理解公共行政学说理论发展的特有路径;同时,认识论作为对于公共行政学知识本源的探讨,通过分析每个公共行政学认识论植根于何种行政实践,以及探讨何种行政实践需求对应产生了怎样的公共行政学知识,也可以帮助公共行政研究者与实践者更全面地理解真实的行政世界与抽象的行政知识之间关系。
[关键词]公共行政学;学说史;认识论
[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2014)06-0073-10
一、为什么要梳理认识论传统
对于公共行政学(Public Administration)的研究者来说,“学科合法性危机”(Intellectual Legitimacy Crisis)是一个贯穿行政学说史的重要概念。奥斯特罗姆(Vincent Ostrom)在《美国公共行政的思想危机》中明确指出,在公共行政学研究中,对于什么是公共行政,通过什么方式获得公共行政的知识等重要问题,公共行政学界存在着巨大的思想上的鸿沟。当一部分人在努力塑造一个韦伯式的理性化高效体系的同时,另一部分人在警惕和消除各种存在或潜在的利维坦式威胁。此后,无论是把行政学内部的思想危机称为“范式窘境”(Paradigmatic Quandary)[1]还是“竞争性观念的转变”(Shifting Among Competing Vision)[2],公共行政学界在本体论(Onotology)、认识论(Epistemology)乃至方法论(Methodology)等层面均难得出一个学术界普遍承认的库恩式的科学范式。因此,如何理解、归纳和梳理一个在根本认识上分裂的学科是所有行政学者必须面对的难题。
中国行政学界对于公共行政学说史的研究习惯采用断代史方式。这种方式若在学科合法性已有广泛共识的领域(如经济学)或许是一种恰当的研究方法。因为一个学科如果是建立在统一范式之上,随着时间发展而出现的各种后续理论自然有其学术上的发展与继承关系。但在公共行政学中,由于学科基础的分裂,仅凭时间先后而推断学科传承关系,极易出现对行政学说的误读。例如,新公共行政思想(New Public Administration)普遍认为始于第一次明诺布鲁克会议(Minnowbrook),并且以1971年出版的《通向新公共行政:明诺布鲁克观点》为此学派代表作[3];随后于20世纪70年代至80年代,美国公共部门开展了全面质量管理运动以提高公共部门效率。在时间上看,新公共行政理论得到学界广泛关注与全面质量管理运动有着紧密的时间联系。但从学说内容上,全面质量管理运动显然与新公共行政思想有着截然不同的思想脉络。甚至在本质上,全面质量管理运动所蕴含的管理主义、工具理性的公共行政倾向,恰恰是新公共行政思想所再三驳斥的。由此可见,不同基础的行政学理论的发展既有交集又相互独立,忽略行政学说的内在思想脉络,仅凭时间先后梳理行政学说,极易混淆学说史中的各种基本流派,从而误读不同流派中的内在逻辑。
更重要的是,不仅公共行政理论的发展有不同的脉络,即使是同样的学术概念在不同学派的认识下也会有较大差距。学术概念本身是为了使学术讨论精确、统一而建构的。但因为公共行政的独特性,概念本身往往不足以表现理论间的差异。在此情况下,忽略认识论差异的学说史研究模式容易混淆不同学说中的同一概念。“民主”概念就是一个典型例子。在新公共行政的理论框架下,民主被理解为广泛吸纳普通公民进入行政过程,以参与合法性取代效率合法性。在某种意义上,新公共行政提出的是一种“大政府”的民主。而以奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)为代表的公共选择学派则把民主理解为把公共事务从政府垄断中解放出来,以市场化的模式进行。在此处公共选择学派所谓的“民主”明显有与新公共行政截然不同的内涵,是一种“小政府”的民主。又如公共政策学派的始创者拉斯韦尔(Harold D. Lasswell)论及民主时,指的是西方的政治体制。这样一种民主的论述是冷战背景下“共产-民主”二分法的产物,其实质是把民主作为美式制度的同义词,而不论这种制度有何特征和内涵。可见,在公共行政学中类似于“管理主义强调效率、效能,宪政主义强调民主价值”的论断是过度简化甚至武断的。公共行政学作为一个一直存在思想危机的学科,不仅没有普遍承认的学科范式,对于学科内部各种重要概念,不同的思想源流均有截然不同的解读。因此,类似于此“效率”非彼“效率”、此“民主”非彼“民主”的现象在公共行政学中绝非个例。即使是公认的管理主义思想的重要开创者,泰勒(Frederick Taylor)在《科学管理》中依然有大量的篇幅谈及如何和不同的工人互动。他把妥善说服工人及处理各种抵触情绪作为科学管理成功的重要因素,甚至为此提出了“心理革命”(Mental Revolution)的概念并进行了专门论述。在此基础上,泰勒对于管理工人的“心理革命”及管理策略又得到了芙莉特(Mary Follet)等人的宣扬与支持。但在国内很多学说介绍中,芙莉特经常被归为行为学派或社会系统学派,并与泰勒代表的科学管理学派相对立。
此类错综复杂的情况往往会给学习者带来巨大困惑。明明泰勒的著作中总结并论述了大量有关工人心理活动的相关情况,并一再强调管理者要重视工人的心理活动及情感,为何泰勒的科学管理思想仍然被总结为是一种机械式的非人格化理论?而同样是采用科学实验方式进行的霍桑实验(Hawthorne Experiment),却被评价为是发现了人类心理活动影响管理实践的重大突破?究竟泰勒所谓重视工人心理的“心理革命”理论和霍桑实验所谓的重视工人心理又有什么不同?为何公共选择学派与新公共行政学派都产生于上世纪60年代末美国的社会危机,均以加强民主行政为口号,却又互斥对方反民主?
凡此均说明,在理论发展路径相对独立、学科核心概念缺乏统一认识的情况下, 行政学的独特性要求行政学说史的梳理者必须挖掘单个理论之下更具哲学性的发展脉络,从而理解理论与理论间的相互影响与发展。认识论正是这样一个突破口,虽然它却似乎从来没有被认真讨论过。
二、公共行政学的四种认识论传统
虽然认识论究其起源属于哲学范畴的概念,但社会科学研究对于认识论的讨论并不少见。从认识论本意出发,认识论分析的是知识的本质:“我们能知道什么,以及我们如何判断能否知道”。[4]确切地说,认识论探寻依据何种原因,研究者可以相信所获得的知识是真正的知识。可以说,认识论是方法论(Methodology)的前提与基础。
相较于其他社会科学,公共行政学研究并不缺乏对于认识论的讨论。如美国学者理库齐(Norma M.Riccucci)关于认识论的代表作《知识获得与知识哲学的传统》(Traditions of Inquiry and Philosophies of Knowledge)就详细区分了不同认识论的区别以及对于社会科学研究的影响。但由于该书立足于整个社会科学领域,讨论范围涵盖了政治学、社会学、行政学、社会工作等学科,因此其中对于认识论的分类略显繁杂,甚至对于某些基本概念的定义与行政学界中普遍使用的定义有一定出入。例如,里库齐对于后实证主义(Post-positivism)的理解是运用逻辑实证的方式证伪提出的假设,而非像实证主义(Positivism)那样追求通过经验逻辑证明假设。这样的定义在里库齐自身的论述中固然是连贯的,但通常行政学界对于后实证主义这一概念的使用,往往挑战的是逻辑实证主义对于研究者客观中立的假设。[5]证明与证伪固然有所差别,但这种差别通常仍被认为同在实证主义的框架内。里库齐对于认识论分类的繁杂也从侧面再次反映了公共行政学概念缺乏普遍共识。
相比于里库齐,拉施尔德斯(Jos C. N. Raadschelders)对于认识论的讨论更针对公共行政学的具体情况。在《公共行政——对于政府的跨学科研究》(Public Administration: The Interdisciplinary Study of Government)一书中,拉施尔德斯开宗明义地强调了认识论对于公共行政学的重要性——“在不考虑认识论和本体论的情况下应用研究方法和研究方法论无异于把马车绑在马前面”。[6]同时,他认为公共行政学其实是各种对于政府研究的不同学科的集合,这也塑造了公共行政学认识论的多样性,甚至是内在矛盾与冲突。诚然,拉施尔德斯对公共行政的认识论进行了详细而具体的分类,但因他对于认识论多样性的总结是立足于学科传统间的比较,因此在不同认识论的交锋与相互影响上较少着墨。而且此书采取的是一种电话簿式的写作方法,力图全面收纳不同的认识论分类。这种写法固然有优点,尤其是向读者全景式地介绍了整个行政学中各种不同的认识论分类与脉络,但大量的平行分类也妨碍了对于认识论纵向发展逻辑的讨论。
后现代公共行政学派著名学者法默尔(David Farmer)的《不同观点下的公共行政:多重视角的理论与实践》(Public Administration in Perspective: Theory and Practice Through Multiple Lenses)也是在分析公共行政学认识论时不得不提的重要著作。[7]此书把公共行政学的观点归纳为十一种源流,并围绕理论和实践的关系进行分析。但法默尔以公共行政学的观点(Perspective)作为全书的核心。所谓的“观点”差异,既有认识论上的差异(如批判理论和后结构主义),也有本体论上的差异(如女性主义),更有方法论上的差异(如数据主义)。因此,此书对于认识论领域内的辩论与发展回应并不充分。
有鉴于公共行政学界对于行政学认识论的讨论较少总结不同认识论传统间的辩论与相互影响,本文力图在梳理各种认识论发展路径的同时,着力展现不同认识论之间如何应对来自外部的挑战或相互融合,从而更好地理解公共行政学说理论发展的特有路径。
1.实证主义(Positivism)
从根源上说,公共行政学的实证主义认识论来源于自然科学的逻辑实证主义。最核心的观点是对观察对象进行科学的因果分析。在这种认识论的指导下,科学研究被认为是获得客观知识的唯一方法。通过科学研究分析研究对象之间的逻辑联系,从而最终控制研究对象的发展与演化。在这个过程中,主观的偏好及态度往往被宣称排除在研究之外的,因为主观因素会影响逻辑推论的严谨性,以及使得相关的假设难以证明或证伪。因此,实证主义认识论往往在公共议题中,强调技术性地应用科学知识的重要性。其暗含的逻辑是:科学领域的辩论是不受个人价值观或意愿影响的。在辩论中,只要掌握充分的证据就能说服不同的意见达到共识。实证主义的社会科学相信社会生活同样存在客观规律,并且可以通过发现客观规律达到社会共识,进而得到可以复制的普适性的科学规律。[8]但社会生活的复杂性,使得社会科学并不能简单地移植自然科学的研究逻辑。因为在本质上科学的逻辑展现的是因果关系。科学并不能回答应然的问题。对于一个好的社会需要达到哪些目标,科学分析本身是无力的。因此,对于社会科学,如何认知“方法”(Means)和“目标”(Ends)在社会科学研究中的地位始终是逻辑实证主义认识论的核心问题。公共行政学也不例外。
在公共行政学内,西蒙(Herbert Simon)是逻辑实证主义的旗帜性人物。其划时代巨著《管理行为》(Administrative Behavior)将实证主义推至行政学研究顶峰。在西蒙之前的行政学研究中,诸如“科学”、“法则”等词汇并没有清晰严谨的定义。相比于逻辑实证主义的支持者在哲学界里佶屈聱牙的抽象论证[9],西蒙采用了更为通俗易懂、但极具震撼力的论证方式说明实证主义认识论的合理性。西蒙将古典行政学经典中的各种“原则”归结为“行政格言”(the Proverbs of Administration)。这些格言各自成立却又彼此矛盾,一方面要求管理者审慎思考,另一方面又要求果敢决定。西蒙将这一矛盾现象归结于传统行政学研究过于肤浅、简化和缺乏理性。在强调管理者权威以及管理功能的同时并没有经验性的科学实证研究去探寻究竟这些常用概念究竟在管理中发挥着怎样的作用。从这一视角出发,尽管经典行政学中的代表人物,如泰勒、古立克、厄维克等人也强调“科学”管理,但这些所谓的科学管理仍不是现代科学实证主义意义上的科学。这种“科学管理”并不遵循严谨的科学规范,而只是管理实践体验的总结,或者用西蒙的说法属于“行政格言”。
从这一理念出发,西蒙将逻辑实证主义引入了行政学研究之中。实证主义认识论强调知识(Knowledge)来源于对事实(Facts)的搜集。因此,公共行政的原则同样产生自对经验知识的分析和整理。研究方法被要求客观中立。分析过程则需要按照严谨的自然科学规范流程,通过假设检验数据分析得出相应结论。[10]
在这一认识论的指导下,只有可检验和证伪的假设有科学上的意义。在西蒙的框架中,这些可以通过经验检验的事项被称为“事实”(Facts)。与之相对,“价值”(Value)则不存在真假,既无法测量也无从证伪。从逻辑上看,价值和事实在行政行为中可被区分。尽管价值对于公共行政非常重要,但因为其无法通过科学进行判断,因此只能作为科学假设的既定条件来接受。因此,尽管西蒙本人多次强调对于既定价值的尊重,逻辑实证主义认识论在公共行政中发展出一种工具理性的导向,并更关注于效率、效能这些可以量化经验测量的事项。
然而,即使西蒙对于实证主义在行政学中的发展有巨大的贡献,秉持实证主义认识论的行政学者对于西蒙的“事实-价值”二分法也并不是悉数认同。达尔(Robert Dahl)在《公共行政评论》(Public Administration Review)上,就科学是否应该(或能够)考虑价值和人性(Human Element)展开了激烈辩论。[11]
西蒙从“行政格言”的观点出发,认为经典管理理论中对于专业化(Specialization)、命令单位(Unity of Command)、控制幅度(Span of Control),以及对于目的、过程、地点等的组织管理均不符合严谨的科学分析规范,而不过是对公共行政系统的简单描述。这些“行政格言”可以轻易地被解读成各种对立的结论,而难以保证系统效率上的提高。因此,西蒙强调成功的行政学研究需要满足两大条件:首先,管理系统的目标必须清晰地定义,从而保证对管理结果的有效测量。其次,管理系统必须通过实验性的手段加以控制,才能对假设变量进行有效的测量。可见西蒙不满于传统行政学的粗放、模糊,他希望由此将行政学研究转到更为科学实证的轨道上。
与之相对,达尔在与西蒙的辩论中同样也指出两大问题:达尔相信在行政学中排除规范价值是不可能的,科学也无法跨越实然与应然之间的鸿沟。因此,西蒙所谓的价值中立的效率研究是不切实际的。其次,达尔不相信纯粹的科学实验可以得出可靠的行政学原则。因此,达尔强调自身并不是科学原则的反对者,其研究也符合实证主义认识论的要求,但实证主义的行政学研究并不能忽略价值对管理行为的影响。相反,实证主义研究更应该对行政人员的价值、动机等心理行为给予更多的关注与研究。
因应达尔的挑战,西蒙以区分纯粹科学研究(Pure Science)和应用科学研究(Applied Science)作为对达尔的回应:纯粹科学研究是价值中立的,但应用科学研究则可能不是;达尔的观点则更符合应用科学的情况。更进一步说,作为应用科学研究在分析实际问题时需要考虑更多具体的情况,甚至不能仅在行政学的知识范畴内进行,而必须纳入经济学、社会学等知识一并研究分析。这些都是应用科学研究的特有要求。但这并不代表,行政学内不能进行纯粹科学研究。即使面对的是实际的行政问题,行政学也并不一定要成为心理学或社会学,行政学本身即可以作为有自身学科边界的基础科学。而这个学科边界的基础自然是建立在“事实-价值”二分法上的纯粹行政学研究。
总体而言,西蒙和达尔都是实证主义支持者。他们均认为科学化的实证研究是获得知识的重要手段,并可以通过对科学原则的总结推进行政学的发展。但西蒙和达尔的争论反映了实证主义行政学的内在分歧:究竟怎样才能被视为严谨的科学研究,以及效率是否能在行政学中扮演价值中立的角色。也即,对于行政学研究的边界认定,哪些对象可以并且应该被纳入科学的行政学研究,逻辑实证主义认识论存在明显困境:一方面研究的科学推理被认为是获得知识的唯一手段;另一方面,充斥在公共行政中的合法性及应然性问题,又难以排除在公共行政研究之外。因此,在逻辑实证主义行政学内部产生了各种不同的修正和调整。
2.解释主义(Interpretivism)
解释主义认识论是一种与科学实证主义相对立的认识论。其基本观点认为社会生活的真实规律并不能通过科学研究发现。反之,研究者必须从个体对于社会生活的认知入手,理解人们认知中的社会,而非一个单纯客观的物质世界。因此,解释主义认识论不认同实证主义,尤其是结构功能主义对人类社会机械化的认知。解释主义强调人们的偏好和价值观将不可避免的存在于社会科学的理论与实践之中,因此并不能用单纯的自然科学的研究方法来进行社会科学的研究。在社会科学中,解释主义认识论强调社会生活作为一种文本,可以通过一定的手段进行解释。人类社会不仅仅建立在理性之上。人类的价值与情感也是人类社会的基础。只有在理解一项事物或活动背后所蕴含的价值、感情、信仰等等的社会意义,研究者才能真正理解这项事物或活动的真正意义。因此,所谓的人类社会并不仅仅是物质世界,同时也是社会意涵(meanings)的世界。因此,解释主义认识论认为通过解释的方式研究者才能理解一定社会情境下人与人的互动,从而理解相应的知识。
在公共行政学中,解释主义认识论与实证主义的碰撞以西蒙和阿吉里斯(Chris Argyris)的辩论为代表。相较于西蒙所认为的无情感、有限理性的行政人模型,阿吉里斯认为西蒙的理论忽略了人在组织中行为的复杂性。[12]人的行为固然有其理性的一面,但还有许多其他逻辑并不能用简单的经济理性进行衡量。理性模型,尽管宣称有限理性,依然在其模型中排除了对成员自我实现(self-actualizing)动机的分析与讨论。因此,也就否定了任何自下而上的改革与创新。毕竟,从理性视角出发,组织内部的权力结构是以稳定现状为基础的。表面上看,阿吉里斯与达尔都对西蒙的事实价值二分法进行了直接批评。但两种批评有着实质性的不同,达尔是强调通过心理学、社会学等特定科学研究设计,价值可以纳入在科学研究之中。而阿吉里斯在批评事实价值二分法时,则是在认识论层面拒绝了逻辑实证主义,强调应该从组织成员的具体感受理解管理行为的真正意义。阿吉里斯认为当研究者标榜自己进行客观的科学研究时,其实质已然在强调科学主义者自身的价值观。当价值被排除在考虑之外时,无论表面上的理由如何,实质上已经把效率作为了最高的价值。其逻辑可以简化为:只有“价值”可以与其余“价值”相竞争,而对效率的倡导排除了其他价值,倡导效率本身也是一种价值。因此,逻辑实证主义的理性研究既不客观中立,也并不能反映真正的人类行为逻辑。因此,行政学理论的建构绝不能忽视规范层面的价值因素与人的偏好和情感。研究者需要解释和描述组织中的应然命题,而不是仅仅关注在“事实”层面。
对于阿吉里斯的批评,西蒙给出了针锋相对的回应。西蒙认为阿吉里斯混淆了组织环境对成员的影响,与管理者对员工的影响。基于组织环境和组织结构所做的组织权力分析,不能等同于管理者的权力。组织结构是从上至下的权力结构,并不代表在现实管理者的实践中没有其他自下而上的权力。其次,诸如“信任”、“开放”、“自我实现”等概念依然可以在理性人模型的行为认知和行为影响等框架下进行分析和讨论。换言之,理性人模型并不否定心理因素。更重要的是,西蒙不认同阿吉里斯的认识论基础。西蒙认为描述解释并不能如阿吉里斯宣称那样得到应然的结论:“在某些情况下,描述行为能赋予这种行为合法性。‘大家都这样干’的想法经常被合法化为‘这样做是对的。’……同样,在许多其他情况下,对行为的描述只能激发取缔这种行为的要求,而非将其合法化。” [13]因此,西蒙认为如阿吉里斯那样用解释主义的认识论对应然问题进行分析,只能得到无法预测人类行为的理论,换言之也就是不可复制,即没有意义的“理论。”
对于西蒙的回应,阿吉里斯给出了进一步批评。阿吉里斯否认了自身如西蒙所说的混淆了组织环境和管理者权力的不同,以及混淆了实然和应然讨论的不同。[14]阿吉里斯否认解释主义认识论仅仅通过描述来赋予行为合法性,而是强调描述本身(以及行政学理论本身)对人认知的影响。阿吉里斯通过一个生动的例子阐述了他的观点:
“如果一个管理者阅读了西蒙的书。这本书(描述性地)告诉管理者‘组织训练和灌输观念’给他的成员,而且通过告知成员组织希望招聘这样的员工,组织可以把对成员的影响内化,就像把这种影响注入到组织成员的神经系统中,而如果这个管理者把这段描述性的讲解纳为他个人的管理理论,那么诸如‘灌输’等的内容就变成了这个管理者个人的责任,而不是西蒙所说的组织环境的作用。我指阿吉里斯理解西蒙并不认为他指西蒙对管理者把西蒙所谓的‘实然’当作是‘应然’的转变负有责任。我想指出的是我们对这种转变过程负有责任,因为是我们提供这样的组织理论模型,以供实践者用以指导实践。”
从阿吉里斯的回应可以看出,他并不相信在行政学中存在真正客观的实然描述。任何所谓的实然描述只能在理论探讨上成立。在实践中,最终都会变成实践者的应然观念。因此,对于这种实践上产生的应然观念,解释和描述是不可忽视的重要环节。在这个意义上,公共行政学就是一门应然的学科,无论研究者秉持怎样的理论,所有理论最终作用在个体身上都会表现为个人态度、情感和观点的应然观念。因此,事实与价值即使仅仅在研究层面也是密不可分的,否则对“事实”的研究就会变成空中楼阁。
在批判实证主义的同时,阿吉里斯也进一步发展了解释主义行政学,旗帜鲜明地以《让不可讨论及其不可讨论性可以讨论》(Making the Undiscussable and Its Undiscussability Discussable)为题,强调公共行政学需要改单向学习(single-loop learning)为双向学习(Double-loop Learning)。公共行政实践者并不是毫无主观意愿的“客观”物件,但许多行政学理论却错误地以此为基本假设。例如,“假设管理效率可以通过更严密的控制提高。但这个假设同样包含另一个假设:严密的控制可以得到真实准确的信息。但人性却是这样的:保持诚实只有在不被威胁时才是个好主意。当提供的信息会威胁自己的职位时,正常的做法就是把事实藏起来,并假装提供的信息是真实的。” [15]在这个意义上,新公共管理及其绩效评估管理在其基本假设上也存在着同样矛盾。如默尼汉(Donald Moynihan)在对绩效管理的研究中就发现[16],当绩效与预算挂钩以后,行政人员行为并不会简单地维持原有模式,从而让绩效更好的部门获得更多预算奖励。相反,关于绩效的信息流动有很大扭曲,且各层级政府部门对于绩效的理解会产生很大出入。新公共管理及绩效管理期望通过威胁职务安全及福利待遇的方式获得更准确的信息,从而得到更好绩效的假设,在现实中是不成立的。而真正听取、理解各级公务员对于职务的看法及工作上的难点,才能真正理解公共行政过程的特殊性,真正获得切实可行的知识,而非模型。[17]这也是怀特(Leonard D. White)所谓“管理的辩证法”(the Dialectic of Administration)的核心观点。
由此出发,凯顿(Bayard Catron)和哈蒙(Michael M.Harmon)将解释主义的认识论对逻辑实证主义的批评进行了完整概括。[18]逻辑实证主义强调研究科学中立的研究人类行为本身并没有错。但这种认识论往往:(1)不加批判地以决断性的(科学的)口吻理解人类行为;(2)坚持研究的目的在于发现人类行为的因果关系,而忽略“不科学”的人类动机和行为目标;(3)将一系列重要的人类行为体验、认知和人性,以“唯心”和“不相关”的名义加以拒绝。这种科学的霸权导致,研究模型不断按照科学标准进行简化和抽象化,以致越来越脱离真正的实践过程,而成为逻辑假设的操演。但行政实践本身却不会为了适应科学模型而简化或抽象化。在这样的情况下,由于在理论建构中抛出了行政实践不可能忽略的一系列重要因素,抽象的实证主义行政理论越来越难以指导实际的行政实践。行政行为也越来越难用实证研究进行预测。这恰恰否定了实证主义认识论最重要的诉求——发现行政行为中的客观逻辑,从而预测乃至控制行政行为。更激进的观点是,凯顿和哈蒙强调在实证模型的构造中,以非科学的名义排除掉那些本身就会带来相应利益的因素。因此,实证研究往往是以客观中立科学研究之名,掩盖为特定利益集团保驾护航之实。也即是,将特定利益用科学术语进行表达而伪装成客观中立。凯顿和哈蒙直斥这种行为是一种行政学家和利益集团的共谋(conspiracy)。因此,他们认为获取真正的行政学知识必须回归行动理论(Action Theory):行政学研究应该集中在理解行动的动机,而非人类行为之间的因果关系。因此,在行政行为中许多不可计量的因素,如理性、文化等,也同样应该纳入行政学的研究中来。如研究者就以华盛顿州轮渡系统(the Washington State Ferry System)为研究对象, 发现技术理性本身在组织内已经不仅是一种分析问题的方式,而是变成一种组织文化,影响甚至是桎梏着组织成员的思考。[19]在这里技术理性不再是研究方法论或认识论,而变成了研究对象本身,这是实证主义研究难以想象的。
解释主义认识论,在批评逻辑实证主义的同时也尝试在行政学认识论中引入民主概念。研究者不再是高高在上,以实验动物的态度来看待被研究的行政人员, 而是辅助实践者理论化他们平时工作所积累的经验与体会。在1993年的一项研究中,作者在对经济发展局(Economic Development Administration)绩效评估的项目中强调公务员和相关人员的开放参与[20]:不再是研究者先验地定义何者为绩效,再检查行政部门是否符合;而是由所有相关者参与和表达他们的经验,体会与期望。此处蕴含的逻辑是,既然包括科学实验在内的所有解释都有价值倾向性,那更开放的做法并非假装研究者价值中立,而是以开放态度接纳所有相关者意愿,从而通过外部(Outsiders)和内部(Insiders)的合作真正定义政府绩效。
尽管解释主义认识论大力批判实证主义,但它在行政学内同样有其特有的困境。如果说实证主义认识论在行政学中的主要困境是研究边界的界定以及如何看待价值与合法性等应然因素在行政学中的作用,解释主义认识论的困境主要在于如何避免不加批判的合理化现状。解释主义认识论的形成深受诠释学(Hermeneutics)的影响。而诠释学的根源在于“神定论”或“圣经解释学”,强调通过解释圣经文本来理解教义。其本身是神学范畴的学说。对于神学来说,圣经的正确性自然是毋庸置疑的。但当行政学将行政行为与行政体验作为文本进行解释时,在理解行政行为的同时是否会合理化原本不合理的行政行为是对于解释主义行政学的重要挑战。
围绕这一核心问题,对解释主义认识论的质疑主要集中在三个方面:(1)不关心因素之间(如社会结构,行政行为,信仰信念等)的因果关系。在解释主义认识批判实证主义的因果逻辑关系的同时,它却难以解释如果研究者并不清晰研究对象的因果逻辑关系,研究者何以确定他所解释的行为意义可以持续存在。行为本身固然有其意义可供解释,但其持续出现必然需要有支持这种行为出现的条件。而条件与行为的逻辑关系,恰恰是解释主义认识论极力否认的。(2)容易忽略行政人员各种无意识的行为。在现实中,行政规则、行政实践和社会结构通常构成一个相互支持的系统。当行政人员在其中生活、工作会受到许多潜移默化、无意识的影响。当解释主义以行政人员的经验体会为文本进行解释时,其理论上已经把行政人员意识之外的行为抛除在外。(3)无法分析理解社会中的结构性冲突。当解释主义研究解释行为意义时,解释本身被要求能展现行为、规则、信念等的内在一致性,从而理解其中意义。这就要求研究者必须假设他所遇到的行为、规则等因素是协调一致,并且其一致性是可以被理解的。而这样的研究过程很容易掩盖社会结构中暗含的结构冲突。特别是在一些长期被视为稳定的组织或社会结构一朝剧变时,解释主义认识论往往无力预测这样的变化。[21]
因应这些挑战和解释主义认识论的潜在风险,解释主义者尝试用不同的解释文本进行平衡。如怀特就将文本分析区分为三种不同的叙述分析(Discourse Analysis),分别是:从多理论和数据来源中得出的分析性叙述,强调批判性反应和价值探讨的批判性叙述,以及致力于论证观点和说服政策管理者(Policy Entrepreneur)的说服性叙述。[22]怀特强调固然分析性叙述在解释主义研究中最为突出,但批判性叙述和说服性叙述也是解释主义认识论的重要体现。批判性叙述针对的是公共政策分析中的结构性偏见,而说服性叙述则使得对政策的分析可以在实践中得到真正的体现。简而言之,针对解释主义研究在逻辑结构上的弱势,秉持解释主义认识论的行政学研究通常采用明确研究目标和增加研究参与者的方式,力图在研究框架中通过容纳更多不同但相关的观点,解决对研究文本本身可靠性的挑战。
3.批判理论(Critical Theory)
在哲学研究中,批判理论是法兰克福学派的代表理论,也被视为“新马克思主义”的典型理论或激进人文主义(Radical Humanism)。在认识论层面,批判理论反对实证主义,和解释主义既有共通点又相互排斥。其核心内涵在于发掘人如何认识自己以及他们的角色,尝试解释人在组织生活中的异化以及个人价值的实现。因此在细节中,批判理论认识论大致有以下三种特征:(1)认为社会科学中对于各种概念和分类的解释是必须的。社会科学必须理解行动的目的与愿望,以及社会秩序中的规则与意义。在这个层面上,批判理论支持解释主义和反对实证主义。但批判理论重视解释的原因与解释主义认识论并不完全一致。作为批判理论,其理论根植于特定人群对于需求和苦难的感受。因此,理解这些感受是批判理论的先决条件。(2)认为大量人类行为是由社会条件所塑造的。人们并不能控制这样的社会条件。因此,大量的人类社会中的互动并不是知识、理性或者选择的结果。要理解真正决定人类行为的因果关系必须从社会关系入手。对此,批判理论既反对实证主义仅关注行为本身(社会关系被视为既定条件)的观点,也反对解释主义过分轻视行为之间的逻辑关系的看法。批判理论强调要在特定的社会语境(Social Context)下探寻社会行为的半因果关系(区别于实证主义宣称的完全严谨的因果关系)以及社会行为的功能。[23](3)认为理论和实践是相互联系的。理论的真伪需要由实践来检验。在认识论层面,实证主义和解释主义关注的是如何获得知识并最终转化为实践。而批判理论将理论和实践的联系作为知识获得的第一步。在批判理论中,知识必须能够满足人类的目标和愿望。因此,知识本身即由实践决定。当理论不能转换为实践,其所谓的知识即不能成为真正知识。[24]
在行政学中,批判理论认为经典的管理主义理论以及实证的理性决策模型并不可能得出一个普适的人类行为原则,因为人类行为会因时因地地产生变化。[25]登哈特认为实证主义认识论可能可以提高行政效率和控制,但这种效率的提高是以公共部门权力越来越集中和专断为代价。[26]公共服务本身需要遵循民主价值,而不仅仅是管理的权威和控制。在这样的背景下,批判理论提供了公共行政知识获得的新路径。在公共行政学内,批判理论认识论认为需要检验公共部门中存在的技术偏见及其意识形态,并探寻如何可以使得政府部门意识到政府行为的适当边界从而更好地行政。在此过程中,普通公民和公务员都能对重新理解政府公民关系做出贡献。不同于强调秩序和管制的主流公共行政理论,批判理论强调权力和服从的条件,以及这些条件所蕴含的潜在冲突与失序。因此,公共行政(public administration)不仅是控制,更应该是帮助个体(包括公务员和公民)发现和努力达到他们的发展需求。从这个意义上,公共行政过程也是一个教育过程。由于人们往往受既定社会条件的蒙蔽,并不总能清楚理解自身的需求和社会关系的本质。因此,公共行政需要的是帮助人们认识自己的需求,和辨析哪些社会条件妨碍了这些需求的实现。通过这一过程理论和实践不再是不同的阶段,而是行政学知识的一体两面。
对于行政学来说,批判理论认识论不仅是纯粹的哲学认识论讨论。在具体的行政问题上,批判理论认识论指导的研究有其鲜明特点。如弗里斯特(John Forester)对于城市规划与规划行政的研究就是典型的批判理论行政学研究。[27]不同于实证主义立足于逻辑假设,或解释主义立足于相关人员的观念与理解,弗里斯特以“规划行政分析可以做什么,还不能做什么”为首要解决的问题,并指出要回答这样的问题需要有一种把观念和实践相结合的规划和行政学理论。在这个过程中,规划分析的问题和关注点,以及组织和设计,并不是单纯在技术术语下进行分析,而是放置在政治性、制度性的大框架下进行分析。从人与人的交流是如何系统化地被扭曲入手,探寻规划的真实意义,从而最终得到真正意义的民主规划。与之相似,公共政策学者戴莱恩(Peter deLeon ) 也在最受实证主义认识论影响的公共政策领域,进行批判理论研究。[28]他认为孤立的政策分析往往产生许多过程评估与政策推荐,但这些评估与推荐却脱离公众的意愿与需求。因此,公共政策分析需要采用“参与式政策分析”(Participatory Policy Analysis),从而以开放的态度增加政策分析的考虑因素,通过明确公众的意愿与需求(而非简单依据计量数据或专家意见),最终提高公共政策的合法性。
在公共行政学领域,批判理论认识论继承了其哲学基础对于异化等议题的关怀。人的观念与意愿被社会结构和社会关系异化,因此真实的意愿并不能简单地从实证材料上得以反映。因此,批判理论的行政学研究不断追问公民真正的意愿和对政府服务的期待是什么,不仅是公民表达出的意愿,还包括在其实际行动与行政行为的互动中体现了什么。由此,批判理论作为一种知识获得的方式,即一种认识论,对行政学知识的来源有了不同限定。实践被认为与理论是一体的,而研究的核心问题也从传统行政学的效能、效率转移到界定公民的真正需求上。
4.后现代(Postmodernism)
在认识论的讨论中,后现代是一个比较特殊的类别,其并没有统一的不可动摇的信条,或者具体的形成时间与发展经过。但后现代又是社会科学认识论中不可忽视的重要组成部分。可以确定的是,后现代作为一种认识论来自于对现代性的反思。在传统社会中,知识是采用叙述性的(Narrative)形式进行传递的,例如故事、神话、预言、传奇等等。这些叙事告诉人们该相信什么及行为举止的规范。通过这样的方式,社会联系被建构出来。这些叙事给予并维持制度的合法性。因此,一个有凝聚力的社会总有普遍认同的叙事。但现代社会改变了这种知识获得方式,而代之以科学。在科学话语下,知识的来源是实证逻辑而不是叙事。而在公共行政领域,现代性的影响则突出的表现为技术理性的霸权与对社会问题表达方式的限制。一切不符合科学规范的社会诉求,都以违反科学的罪名被拒绝纳入公共议程。[29]但后现代学者不同意这种观点,并认为科学只是另一种形式的叙事,因为所有知识本质上都是文字游戏。只是,这种文字游戏组成了社会规则,并使其在特定语境下表达一定的意义。[30]因此,尽管后现代内部并没有统一观点或意识形态,但却都秉持对语言(Language)、观念(Perspective)和叙事(Discourse)的重视。更重要的是,后现代认为现代的叙事模式必须改变,否则难以获得真正的知识。提升公共话语和开放讨论是后现代理论对于行政实践的最重要要求。[31]
因此,虽然后现代公共行政的观点异常多元,但总能在认识论角度获得较一致的观点。福克斯[32]和米勒[33]认为后现代是一种批判性理论,同时也更是实践性的理论。它在政策制定的最初阶段即已施加巨大的影响。从这一视角出发,西方民主的“循环模型”(Loop-model)已经失败了,因为在这里大众文化(Macro-culture)并没有得到体现。因此,福克斯和米勒从哈贝马斯的观点出发,强调要为可信的叙事(Authentic Discourse),即有规范价值的叙事创造社会条件。福克斯在其随后的著作中,更进一步以后现代的认识论重新解读了新公共管理的政府再造运动,认为这是一个符号政治(Symbolic Politics)。[34]在政府再造的过程中,词汇(Words)、符号(Symbols)和标志(Signs)越来越脱离真实世界中的直接体验。正因为其中许多观点充满着矛盾,如一方面把管理者不能有效管理的原因归纳为没有自由录用或开除公务员的权力,而另一方面增加员工职位安全感又被认为是激发创意和获得不同观点的必要条件。因此,政府再造并不能理解为一个实质性的改革。相反,政府再造本身即是符号的政治。
与之类似,法默尔也非常强调语言本身在公共行政的作用。[35]但后现代在法默尔的学术框架内被理解为一种哲学的怀疑主义(Skepticism)是通过对行政语言的分析达到对既有局限的反思。在另一篇文章中,法默尔和合作者对公共行政的修辞(Rhetoric)进行了更细致的划分。[36]他们强调公共行政在公共沟通中有巨大的挑战,因此他们阐述了一种基于修辞的技巧以增进公共部门与公民的相互理解。其中修辞的总类被区分为:(1)在公共传播中起说服作用的修辞;(2)作为技术分析从而改进公共行政的修辞;(3)作为强调个性特征的修辞;以及(4)重新定义公共行政组织的修辞。在政府和人民沟通的过程中,行政人员需要明确使用修辞的含义,并使用与其沟通目标相应的修辞。由此,法默尔更清楚地表明了修辞本身即意义,修辞本身即可以展现公共行政理论暗含意识形态的理念。
同样是后现代领域的著名学者麦克斯怀特(McSwite,Orion White的笔名)对后现代的理解则更具有新实用主义(Neo-pragmatist)和拉康主义心理分析的倾向,其研究遵循了拉康(Jacques Lacan)“词的世界创造了物的世界”(It is the world of words that creates the world of things)的观点。在回应米勒关于我们何以可以使用共通的词汇却对“真实”有着不同理解的问题时,麦克斯怀特认为只有我们真正停止执着于“真实”这一想法,才可能构建一个共通的世界。[37]对于公共行政,“真实”是否存在是个伪问题。不断地强求严格的“真实”本身损害了共识的形成。因此,公共行政并不是理性人的行政,而是人民的行政。公共行政应该尽量靠近人民,并从和人民的互动中得到公共行政的发展方向。换言之,公共行政不应该是象牙塔中的学问,不断地为无法解决的问题寻找严格的经验事实,否则公共部门就无法理想地运作。相反,公共行政应该为立足于政府公民互动的治理过程提供理论观点和方法论层面的帮助。
概括来说,后现代认识论有着与实证主义,解释主义及批判理论都不相同的观点。后现代认识论的突出特点是对语言以及沟通的强调。后现代认为实证数据及叙述两者均不是探寻社会真实(Social Reality)的手段。因为,人类社会中本没有客观的真实,或者说语言本身就是真实的存在。因此,知识来源于对语言、叙事、修辞本身的分析。虽然,后现代认识论看似极端,但却有力地冲击了长期以来公共行政中的固有思维。即便科学主义者在这样的冲击下也开始反思能否在公共行政中建立“新科学。”例如,研究者尝试对公共政策分析的科学传统进行发展,其强调后现代对于实证科学的批评实质是对牛顿科学的批评。[38]在量子力学的领域中,量子理论与后现代对于公共行政的认知有许多共通性。因此,后现代的诉求不一定要以掘弃科学的方式达到。跟随自然科学的发展步伐,在公共行政学内建立后牛顿体系的科学认识论,也能达到同样的效果。
5.四种认识论的比较
对于行政学认识论的异同,已有研究者提供了一个通俗易懂的理解框架。[39]首先想象你坐在一个房间里面,在你面前分别是用绳子相连的两个盒子X和Y。在逻辑实证主义认识论下,X和Y都是客观存在的独立体。而X与Y之间的联系是因果关系。类似于X盒子中装着概念“吸烟”,而Y盒子中装着概念“肺癌” ,X与Y的关系则为“吸烟”导致“肺癌”。但在其他情况下,X与Y之间的联系也可能是解释性的。例如,在X盒子中放入概念“种族”,而在Y盒子中放入“身份认同”。在这种设定下,“种族”与“身份认同”之间的关系就不再是客观的因果关系,而是解释性的。如俗称“香蕉人”的海外华裔就有着与同种族的本土中国人有不相同的身份认同。因此,对“种族”与“身份认同”两个概念的联系就应立足于,这两个概念的内涵是如何被彼此影响和建构。在这个情况下,X与Y盒子的概念显然不被认为是客观的存在,这些概念的意义与内涵依赖于研究者的解释与理解。也即是说,当逻辑实证主义集中讨论X与Y盒子的客观联系时,解释主义则立足在分析“你”(研究者)与“X与Y”(分析对象)之间的联系。
表1公共行政学认识论的异同
认识论
观点
逻辑实证主义
知识来源于对客观因果关系的发现(X与Y是真实的)
解释主义
知识来源于对相关概念内涵及关系的解释(“你”对X与Y所装概念的解释是真实的)
批判理论
知识来源于发现社会结构的系统性影响(“你”所处的社会角色与位置决定对于X与Y的解释)
后现代
知识来源于对概念的解构(X与Y并不存在)
更进一步,当研究者在解释X与Y的意义时,其本身并不一定如解释主义所预设的那般自由。研究者的年龄、种族、性别、语言、民族和阶级可能都对研究者的理解与解释施加了系统性的影响。而这种基于固有立场而产生的特定系统性影响,则是批判理论所着重强调的对象。这在许多女性主义、批判种族研究、酷儿理论和新马克思主义研究中都经常体现。至于后现代,其认识论则更多着眼于“你”以及两个盒子X与Y所处的房间:房间的特点如何影响对于房间内部所有事物的建构。例如,X盒子内装着概念“人类活动”,而Y盒子中装着“全球变暖”,“你”可能很直接地被这两个概念的相关关系所吸引并得出结论。但在福柯式的后现代认识论看来,社会机构的演进与发展(如医院、教堂、监狱等)从本质上改变了个体对于概念分类(如德行、健康、安全等)的体验,因此限制了对于整体问题真实性与否的判断与想象。在对这些基本概念缺乏明晰的理解的情况下,其实“你”并不知道X盒子内所谓的“人类活动”与“全球变暖”究竟是什么。简单来说,X与Y盒子中的内容并不存在。综合以上,公共行政学认识论的异同,可以简要归纳如表1。
三、弥合公共行政学理论与实践的鸿沟
公共行政学自成立以来就是一门与实践紧密相连的学科。作为一门独立学科,公共行政学存在的意义与价值根植于公共行政实践的具体需求之中。因此,虽然行政学与许多传统文史哲学科一样,也会在其研究中使用认识论、本体论、方法论等哲学语言进行抽象分析与讨论。行政学的实践本质却总会使相关的哲学探讨回归到具体行政实践。本质上看,行政学知识是行政行为的映射。行政学方法论的冲突与对立直接反映了公共行政实践的内在冲突。由于公共行政的特殊性,公务员的具体行政并不存在一个一元统一的角色定位与行为规范,不同的工作内涵与行为规范产生了对知识的不同需求。但这过程中产生的所有矛盾与冲突却都被纳入“公共行政学”这一学科的名录之下。因此,认识论作为一种对于行政学知识本源的探讨,为消除理论与实践的思想鸿沟,架设了一座不可替代的桥梁。通过整理分析何种行政实践需求对应产生了怎样的行政学知识,或反之每个独立的行政学认识论植根于何种行政实践,公共行政的研究者与实践者可以更全面地理解真实的行政世界与抽象的行政知识。
行政学界对于学术与实践相脱节的忧虑由来已久,在中国也如此。大量行政学者[40][41][42]在不同时期均对公共行政学论文尤其是博士论文,难以有效、可测的对行政实践中的具体困难提供解决意见和建议表达过担忧与不满。因此,明晰与理解究竟所谓的公共行政学知识究竟为何,知识是通过什么方式获得与增长,理论通过什么方式指导实践就是直接关乎公共行政学学科合法性的大问题。
在《论公共行政学的知识增长》(On the Growth of Knowledge in Public Administration)一文中,怀特深刻地讨论了公共行政学中的认识论研究的意义。[43]无论是逻辑实证主义,解释主义还是批判理论等认识论的分歧,归根到底是对于公务员日常行政行为不同侧面的反映。根据里库齐的分类,逻辑实证主义要求公共行政研究应该通过严格的假设检验和科学分析方法进行(如计量统计和实验等科学方法)。相反,解释主义认为,客观中立的研究在公共行政领域是不可能的。因此,知识来源于解释研究对象的观念、感受和行为。而在批判理论或后现代认识论中,公共行政学的基础以及社会“真实”的存在与否都受到激烈的挑战。这两种认识论都认为只有解构行政实践中被盲目接受的社会“真实”,人们才可能更好地理解自身的观点和信念是如何被文化和社会角色所建构出来的。虽然,后现代明显比批判理论走得更为激进,当批判理论仍致力还原被异化前的公民需求时,后现代彻底否定了“真实”本身。但在批判既定社会“真实”的虚伪性上,批判理论与后现代又是有着紧密的联系。由此可知,无论解释主义、批判理论、后现代,亦或实证主义认识论均可对公共行政学的知识增长作出贡献。它们都可以在不同侧面展现行政实践中的具体规范、原则和价值。这些不同的侧面并不可能绝对地相互切割,也不可能从整体的公共行政中分离。学术研究本身并不仅仅关心相关的研究方法和研究规范,而同时要关心理论所反映的实践理性与实践效度。由于公共行政认识论的多元性,在具体研究中,研究者需要格外注意自身的研究究竟在什么认识论的框架下,需要遵循哪些研究规范和原则。否则,在缺乏对认识论的清楚认识下,难免出现,诸如把后现代的研究规范强加在逻辑实证主义研究上等张冠李戴的后果。
认识论是一种基础哲学观念,其本身并没有对错。不同的公共行政认识论均来自于相应的行政实践。如怀特所认为,高效行政是基于有效的控制之上的,而有效的控制依赖对人类行为的假设检验与预测。因此,行政者需要逻辑实证主义的行政学研究,从而提高行政控制结果的稳定性。同时,行政行为需要理解人民的意图和感受。对于理解人民感受的目标来说,相比于预测,解释显然更必要也更普遍。通过解释主义的研究,无论公共行政研究者或者实践者都可以更好地理解个人行为之下隐含的意愿与行为逻辑。而在评估和纠正潜在的行政错误方面,批判研究和后现代研究则有突出的优势。他们对被认为理所当然的观念进行质疑,并通过分析与解释对既存信念和价值进行纠偏。与研究者相比,虽然采用不同的形式,公共行政实践者同样需要对于自身工作进行分析、预测、解释与批判。因此,行政实践其实也蕴含了与学术研究同样的逻辑。无论是正式还是非正式的表达,在政府公文与公务员私人言论中,我们都不难发现符合逻辑实证主义、解释主义、批判理论等认识论的叙述。学者与实践者本质上并不是不同材料制成的人。他们只是用不同的框架关心和理解同样的行政行为。
由此可知,行政人员并不是为单一目标或实现单一政府功能而服务的。公共行政中所蕴含的多重目标导致了行政学研究中认识论的多元性。因此,任何宣称某种认识论可以绝对领先于其他认识论的说法都从根本上扭曲了行政行为的特征本身。反之,只有在理清认识论的基础上,公共行政学才可能跨越实践与理论的鸿沟,并巩固自身的学科合法性。而这也是辨析行政学中认识论差异的根本意义所在。●行
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(责任编辑于晖)
Underlying Epistemologys of the Intellectual History of Public Administration: Debates and Dialogues
He YanlingZhang Xuefan
[Abstract]As the basis and precondition of methodology, epistemology explores the rationales for identifying the reality of knowledge. To some extent, public administration lacks a consistent framework for its basic concepts and theoretical approaches. In order to understand the interaction and influence among diverse public administration theories, researchers should delve into the underlying epistemology of the theoretical evolution in terms of different schools of thought, such as positivism, interpretivism, critical theory and postmodernism. This academic exploration might comprehensively clarify the relationship between the abstract public administration theories and everyday administrative practice, as well as reconstruct the understanding of the origin of public administration knowledge. By and large, diverse administrative goals are rooted in everyday public administration practice.
[Key words]public administration, intellectual history, epistemology
[Authors]He Yanling is Professor at Sun Yat-sen Univeristy, Guangzhou 510275; Zhang Xuefan is Ph.D Candidate at Arizona State University. Phoenix 85029