作者：段国华，国务院办公厅政府信息公开办公室主任;后向东，国务院办公厅政府信息公开办公室干部，法学博士,北京100017

　　doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2014.06.01

政府信息公开：成效可观未来可期

——写在《全面推进依法行政实施纲要》颁行10周年暨《政府信息公开条例》施行6周年之际

　　[摘要]《政府信息公开条例》的实施已经有6年，期间既有显著成效，也暴露出不少问题，如一些关键性制度设计过于原则、纠纷数量增长过快等。其中，社会各界对信息公开认识的巨大分歧是当前最为突出的问题。本文简要回顾总结了我国信息公开的发展历程，就信息公开认识的深化问题，首次在理论上提出了信息公开的3个阶段5种类别的观点，在此基础上，提出了有关我国信息公开未来发展的几点建议。

　　[关键词]信息公开;依法行政;《政府信息公开条例》

　　[中图分类号]D912[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2014)06-0009-05

　　政府信息公开，是《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》)明确提出的重点任务之一，也是《纲要》施行以来进展最明显、社会最关注、成效最突出的领域之一。在《纲要》颁行10周年之际，也即《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)施行6周年之际，本文拟就这一时期以来我国政府信息公开的发展进程作一简要回顾，将我们在实际工作中积累的经验和教训，以及在此基础上形成的对信息公开的一些认识作初步介绍，并就我国信息公开未来发展方向提出一点探索性的设想。

　　一、《纲要》颁行以来我国信息公开的发展现状

　　《纲要》于2004年3月22日颁布实施。同年，由相关部门起草的《政府信息公开条例》草案也已初步成稿，并被报送至国务院，由国务院的法制工作机构着手审查，于2007年审议通过。从信息公开工作实务部门的角度观察，《政府信息公开条例》施行6年来，我国政府信息公开工作主要成效可以简要归结为四个方面：

　　第一，社会公众的信息需求得到一定程度的满足。保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，是《政府信息公开条例》的立法宗旨。现实生活中，广义的政府信息对广大人民群众生产、生活、工作、科研等方面的服务和引导作用是全方位的，人民群众对政府信息的需求多样而广泛。在《条例》的规范下，一方面，政府开始主动公开越来越多的信息。根据政府信息公开年度报告统计，广大行政机关每年主动公开的信息以千万计，涵盖政府工作的方方面面，基本满足了人民群众对政府行为的知情需要。另一方面，人民群众对于其个别需要的特定信息，可以依法单独申请获取。据统计，每年都有数十万件信息公开申请被提交至行政机关，其中约80%的申请能够得到满足。

　　第二，以公开促规范收效明显。信息公开对政府行为形成客观的监督制约，促使政府行为更加合法、规范，对于“提高政府工作的透明度，促进依法行政”具有很强的推动作用。关于这一点，可以举个简单的例子。比如，很多行政机关在出台文件时，都开始标注是否公开，对于确定为公开发布的文件，工作人员在具体办理时对文件各方面的审核把关都会更加严谨、细致，这显而易见是公开促规范的效果。此外，根据最高人民法院和国务院法制办公开发布的统计数据，《条例》实施6年间，行政诉讼和行政复议的纠错率呈逐年下降态势，这一趋势的出现是多方面共同努力的结果，其中信息公开发挥的作用是不可忽视的。

　　第三，公开理念更加深入人心。党中央、国务院对信息公开的高度重视和着力推进，在全社会营造出浓厚的公开透明的现代民主政治氛围。公开的理念，已经深深植入我们这个社会的肌体。正如大家所看到的，凡是有重大的工作部署出台，就一定会有信息公开，比如本届政府部署的政府职能转变工作任务以及保障房建设等，信息公开都非常及时，工作透明度很高;凡出现社会广泛关注的热点事件，便一定会有信息公开，比如“三鹿”奶粉事件、一些公职人员被依法查办、个别名人违法超生行为的调查处理，等等;凡是突发自然灾害或生产事故，也一定会有政府的权威信息公开。当前，一个总的感觉是，各级政府越来越善于应对信息公开带来的挑战并运用信息公开来推进工作，社会大众越来越善于运用信息公开来维护自身权益，社会各方越来越注重把信息公开作为衡量政府工作好坏的重要标尺。

　　第四，信息公开工作自身得到较大发展。信息公开在推动政府各项工作不断前进的同时，自身工作也取得了较大的发展。一是机构建设得到加强。比如，国务院办公厅率先专门组建了政府信息公开办公室，很多省级政府成立了专门工作机构，市、县级政府也都安排了专职或兼职的信息公开工作人员。二是制度建设得到加强。各地区各部门在开展信息公开工作实践中，因地制宜、因事制宜，制定或者完善了不少政府信息公开制度。其中，既有整体推进政府信息公开工作的制度，如不少地方政府和国务院部门都制定了各自的信息公开办法;也有加强考核、保密审查以及规范工作程序等方面的专项制度，等等。三是信息公开载体和渠道不断完善。各级政府及其部门普遍通过政府网站、公报、新闻发布会以及报刊、广播、电视等传统的载体和渠道，公开和解读政府信息。此外，还有越来越多的行政机关开始通过手机短信、微博微信等新型平台，更加快捷高效地发布政府信息。

　　与此同时，实事求是地讲，我国政府信息公开工作确实还存在一些突出的困难和问题，信息公开实施中面临的具体情况和问题比一般想象的情形要复杂得多。

　　从行政机关的角度看，突出的困难和问题有三个方面：

　　一是把握公开尺度难。尽管《条例》对信息公开提出了法定要求，对公开和不公开的范围作了规定，但是一些规定较原则，具体到某些信息，行政机关只能在确保正常履行其主要职责、不引发其他矛盾纠纷的前提下，依法、适度公开(为什么是适度，后面还会进一步说明)，对于一些具体的信息或特定历史背景下的信息，如何把握好公开与不公开的关系，以及公开透明与维护国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的关系，是行政机关普遍面临的难题。

　　二是满足公众期求难。信息公开申请没有任何门槛，这种制度设计极大地方便了社会公众。有些行政机关每年收到的信息公开申请数量从几件增长至逾千件，有些行政机关收到的信息公开申请，涉及外交援助支出、高速公路收费等各界高度关注的事项，无论是从工作量的增加还是从个案处理来说，行政机关都感觉很难完全满足公众期求。

　　三是应对舆论压力难。公开透明是大势所趋、人心所向，社会公众对于信息公开寄予的期望很高。但是，政府所能够承担的信息公开责任是历史的、有限的。一些公众过高的期望与政府有限的能力之间不免存在落差。广大行政机关为此面临着巨大的舆论压力，尤其是那些权力较为集中或工作职能与民生密切相关的部门，经常会成为信息公开舆论热点，有些甚至受到恶意炒作和不实批评。

　　从社会公众的角度看，一方面，尽管行政机关主动公开了大量的信息，但是对于他们特别关心的、涉及其切身利益的一些关键信息，如食品药品安全、医疗服务收费等，则感觉公开得还不够;另一方面，尽管《政府信息公开条例》对公众知情权的规定较为宽泛，但是具体到每一份信息公开申请的办理上，总感觉落实得还不够。

　　从法院和复议机关的角度看，信息公开纠纷比其他类型的行政纠纷更难处理，突出的难点有三个方面：一是法律依据不充分。对于当事人要求公开的纷繁复杂的各类信息，多数都很难找到直接的、明确对某类信息是否公开作出规定的法律依据，而是需要作适度推论后才能得出结论。这就又给后续争议提供了空间。二是审查尺度把握难。信息公开纠纷的背后，往往涉及诸如土地征收、房屋拆迁等实体利益纠葛，有些还涉及对国家大政方针的质疑，甚至涉及政治性议题，法院和复议机关在审理时，审查尺度很难把握。三是审查手段有限。信息公开纠纷的争议点，多数是不公开决定是否合理的问题，只有极少数行政机关会涉及违法的问题。法院只能审查合法性问题，不能解决合理性问题。复议机关虽然能够对合理性问题进行审查，但是也只能有限进行，很难彻底纠正这类问题。

　　近年来信息公开纠纷数量呈快速增长态势。某中级法院2012年信息公开案件数量为35件，2013年剧增至240件，增长了586%，而同期该院行政诉讼案件总量仅增长了21% 。据《中国法律年鉴》的统计，2008年至2012年，全国信息公开复议案件数量由1133件增长至7105件，增长了527%，而同期复议案件总量仅增长了41.72%。2013年，全国信息公开复议案件数量继续飞速增长，达到一万六千多件。一些省份信息公开复议案件数量增长了十几倍甚至数十倍。

　　导致这一状况的原因是多方面的，目前我们认为主要有以下几点：第一，我国政府信息公开的历史包袱较重。信息是政府行为的客观记录，信息的公开，实际上是对政府行为的审视。不少行政机关在信息公开工作中反映，过往的一些政府行为，虽然出发点是好的，但是确实存在种种不规范甚至不合法之处，包括信息记录的方式、形式等也不适应当前公开的需要，相关信息确实难以公开。法院和复议机关也反映，信息公开案件的审查，往往牵涉到一些重大决策和重要政策的审查，历史包袱很重。第二，信息公开承载了超出正常范畴的过高期望。不少人将信息公开作为主张其具体利益诉求的渠道，将信息公开作为诉讼、复议乃至信访之外的又一维权平台，甚至还有一些人将信息公开作为其影响政府公共决策、制造公共话题的手段。这类事项，已超出了信息公开制度正常的适用范畴。第三，社会有关方面对信息公开理论和实际的认知存在较大差异。比如，究竟哪些信息算作政府信息，哪些属于《政府信息公开条例》界定的公开范围，哪些不属于，碰到具体的信息申请时，有时会出现各方的理解和认识不同甚至相反。现实生活中，在遵循政府信息公开立法本意这一点上，客观上存在一个理性与感性一致性的问题，任何观念的偏离或对于实际情况的复杂性认知不够成熟和全面，由此引发的矛盾和行政争议就难以避免。此外，从《政府信息公开条例》自身看，由于立法时缺乏足够的实践经验，对行政机关依申请公开政府信息的规定较为原则，收费制度等一些相关配套制度落实不够，等等，这些因素也对信息公开工作的依法有序开展造成了一定影响。

　　尽管存在上述种种困难和问题，但总体来看，我们认为，《政府信息公开条例》施行6年来，在国务院的正确领导和大力推动下，广大行政机关为贯彻落实信息公开责任做了大量工作，我国透明政府建设进展明显，具有鲜明中国特色的信息公开制度已初步形成。诚然，政府信息公开的进一步深化，还需要做更多的工作。

　　二、对信息公开认识的发展与深化

　　法治化的政府信息公开是人类社会文明发展到很高阶段的产物，必将随着社会文明的不断进步而进一步发展。因此，我们说政府信息公开是历史的、具体的。现阶段，对信息公开持续健康发展有益的制度建设和完善，是努力在促进公开和保障不必要公开的信息免予公开间取得一种恰当的平衡。客观地说，《政府信息公开条例》施行以来，各级政府行政机关对做好信息公开工作总体上是既重视又积极的，除个别非正常情形外，行政机关一般不存在对应当并可以公开的政府信息刻意拒绝公开的故意，有时看起来行政机关应当公开的信息不予公开，恰是行政机关依现行法律法规和实际情况难以确切把握的。正如前文提及的“适度”原则，不难理解的是，有些政府信息是随时在任何情况下都可以完全公开的，比如，政府出台的行政法规、规章或者规范性文件，人们也不会去想申请公开其过程性的稿件;而有些信息则是公开了其结果后，还会被有的人申请公开其过程性信息，过程性信息第一是不确定的，第二是可能记载正当程序下不同意见表达甚至争论，或涉及第三方权益，以及商业秘密、个人隐私等等，显然，法律也不可能无条件支持这类信息的公开。目前的某些信息公开争议正是与对此的认识和把握不一致有关，这就是行政机关只能适度公开的道理所在。此外，大家一致认为加强政府信息公开有利于让人民群众监督政府工作;但是反过来，如果以监督为目的向行政机关申请某特定信息，先撇开如何判定该信息是否属于应当公开的范围不说，假如该信息的名义责任主体并非实际决定该信息的主体，那么，对此情况目前确实还难以处理。

　　认识来源于实践，与实践发展基本同步。随着我国信息公开实践的不断深化，人们对于信息公开的认识也随之不断深化。认识随着实践不断深化的一个重要规律，是从单一维度的认识向多维度的认识发展，从线性的认识到立体化的认识转变。我们对于信息公开认识深化的过程，也符合这一认识发展规律，即从单一的、线性的认识向多维的、立体的认识转变。

　　(一)就信息公开本身看信息公开

　　当前，人们早已对信息公开耳熟能详。然而，目前已有的98个国家的信息公开法律制度中，似乎没有任何法律制度对“信息公开”这一概念作出明确的定义或者解释。即便是将“信息公开”拆分为“信息”和“公开”两个词语加以考察，依然难以得到满意的答案。美国曾于1996年修改《信息自由法》时试图对“记录(即信息)”做出定义，但是由于参众两院难以达成一致意见，最终放弃了对“信息”的定义[2]，而只是做了一个同义反复性质的简单描述。

　　由此可见，即便是在最注重概念定义及描述的法律领域，对于什么是信息公开的问题，也很难找到确切的答案。可以认为，信息公开是一个从日常概念进入到法律领域的一个概念。作为日常概念，信息公开是个不言自明的事物;作为法律概念，它却有着虽然难以划定但却客观存在的特定范畴。从这个角度看，可以引出对信息公开内涵的四点认识：

　　第一，信息公开就是信息的对外传递。它不限于文件、讲话稿等书面的形式，任何能够让人理解的形式都可以传递信息，甚至政府的一些行为本身，也在传递着信息。

　　第二，信息公开是一种自然、自发、自在的行为。它不是由法律制度创造出来的事物。没有法律以前，政府各机关也在频繁地、大量地公开信息。实际上，政府为有效履行其职责自身也有公开信息的需要和必要。不同的是，信息公开法律制度的出现，对于政府而言意味着信息公开成了法定义务，政府必须按照法律规定的方式、期限等要求公开。

　　第三，专门的信息公开，以对政府行为的客观记录信息为主。信息公开制度的起源就是为了增进民众对政府的了解，信息公开法律不穷尽所有的信息公开事项，但是也不禁止法律之外的信息公开。比如，除政府信息公开之外，还有党务公开，法院也在推进司法公开，等等。即便是政府自身的信息公开，其中也存在着区别。比如，有作为行政处罚手段的信息公开，在法律上被称之为名誉罚;有作为政府职能本身的信息公开，如统计局、气象局的工作职责;等等。这些信息公开，都不是专门的信息公开所涵盖的内容，他们在法律后果、行为属性等方面存在根本性的区别。

　　第四，信息公开法律制度的核心内容就是公开范围和公开程序。公开范围主要包括，如哪些信息要主动公开，哪些信息可以不主动公开，但是要按照申请人的申请公开。公开程序主要包括申请条件和途径、责任单位、公开的形式、期限规定、行政救济和司法救济，等等。

　　(二)从历史发展的维度看信息公开

　　简要考察信息公开的历史发展，很容易认识到它是一个从非法制化到法制化的过程。今日的信息公开与早期的信息公开，最根本的区别就在于是否在法制的约束下开展信息公开工作、信息公开是更多地被作为维护统治的辅助手段还是更多地被作为政府的强制义务。大体分为三个发展阶段。

　　1.法制化之前的信息公开(1766年以前)。这个阶段信息公开的鲜明特征就是高度的主观随意性，公开什么不公开什么，没有一定的规律和规范，往往是有利的就公开，不利的就不公开，公开的方式、途径、期限等也没有一定之规，随意性较强。

　　2.法制化萌芽阶段的信息公开(1766年——1946年)。随着人类历史进程的发展，特别是人民主权理念的演进，政府日益转型为由人民产生、对人民负责的政治实体。政府需要更多地向人民开放，以接受广大民众的监督。政府的信息公开，更多地具有了责任的色彩。为了确保政府履行其公开透明的责任，开始出现了专门的信息公开立法。人们一般认为，世界上最早的与信息公开相关的立法是1766年瑞典制定的《出版自由法》，规定“为鼓励自由交换意见与大众思潮，每位瑞典国民享有自由取得官方文件的权利”。[2]需要指出的是，当时的出版自由与现代的信息公开，关联度并不高，且这部法律出台后，信息公开制度并没有因此而得到发展，更没有大规模地在全世界普及。在它之后，信息公开法律制度发展出现了停滞，没有出现新的重要立法，也没有在全世界形成信息公开的浓厚氛围。据此而言，1766年瑞典《出版自由法》，只能算是信息公开法制化的一个萌芽，还需要几百年的孕育，才能结出硕果。

　　3.全面法制化阶段的信息公开(1946年至今)。1946年，美国制定了《行政程序法》，其中的第3章对信息公开做了初步规定。1966年，美国修订了1946年《行政程序法》中有关信息公开的内容，出台了俗称《信息自由法》的法案。它的出现，是近现代世界信息公开法制化进程的标志性事件。在它的影响和带动下，世界各国开始推进政府信息公开立法。截至2014年3月，全世界有98个国家和地区制定并实施了信息公开法律制度。http://www.freedominfo.org。需要指出的是，该组织统计的国家数，原为99个，其中包括我国台湾地区。据此，本文将这一数据修订为98个。

　　(三)从横向维度看信息公开

　　即便在法律体系中，信息公开也还存在着多种类型。不同类型的信息公开之间，存在着根本性区别。纯粹意义上的信息公开，或者说通常意义上的信息公开法律制度，与法律规定的其他类型的信息公开之间存在着明显的区别。

　　从我国现行法律体系来考察，法律上作了规定的信息公开，大体有5大类：一是以反映政府行为的记录信息为主要内容的公开，这就是信息公开法所特别规定的信息公开。二是作为行政处罚手段的信息公开，在法律上被称之为名誉罚。三是作为行政程序一个环节的信息公开，如征地和拆迁程序中的公开要求。四是作为政府部门职能的信息公开，如统计局发布统计信息，气象局发布气象信息，地震局和安全监管总局发布地质灾害信息。五是作为政府执法内容的信息公开，如明码标价的要求，悬挂营业执照的要求。5类不同的法治化的信息公开，其行为属性、法律后果、责任分配等，都存在根本性的不同。

　　1.信息公开法所特别规定的信息公开：①它是行政机关的法定义务;②法律的规定是公开的最低要求，在不违反其他法律的前提下，行政机关可以而且应当在信息公开法规定的范围之外公开更多的信息;③对于违法行为，最重的法律责任是责令改正，也就是被法院判决公开信息。

　　2.作为行政处罚手段的信息公开：①它是行政机关的权力，属于行政处罚权的一种，需要接受行政处罚法的规范;②它必须有法律明文规定的依据才可以实施;③公开的幅度绝对不能超出法律规定的限度;④对这类信息公开行为的法律责任，主要是撤销、变更、行政赔偿等。

　　3.作为行政程序一个环节的信息公开：①它不是一种对外的行政权力，而是必须遵守的程序约束;②有法律规定的情况下必须遵守，但是在没有法律规定的情况下，也可以在不违反其他法律规定的前提下公开一些信息;③对这类公开行为本身，一般不单独施加法律责任，法律责任归属于公开行为所从属的主行为，比如，征地行为中没有履行公示公告程序，其后果可能是该征地行为被撤销或者被确认违法。

　　4.作为政府专门公共服务的信息公开：它与信息公开法所特别规定的信息公开高度类似，实践中常常被混同。但是，二者之间还是存在细微却重要的区别。一个区别是法律责任的形式不同，对于统计局的发布统计数据、安全监管总局发布灾害预警信息等行为，一般不承担责令公开、确认违法等法律责任，他们承担责任的方式主要是考核与问责。另一个重要区别是指导监督体系的区别，作为政府专门公共服务的信息公开，一般适用首长负责制，部门首长拥有最后决策权，外界一般无权加以干涉，而作为信息公开法所特别规定的信息公开，各部门要接受行业主管部门的指导与监督，也要就每一项信息是否公开接受复议和诉讼的裁判。

　　5.作为政府执法内容的信息公开。与作为行政处罚手段的信息公开非常类似，也是一种行政权力，也需要法律明文规定作为依据才可以实施;其法律责任也是撤销、变更、行政赔偿等;比较明显的不同之处在于，它的公开主体是被管理的相对人。

　　就第一类即信息公开法所特别规定的信息公开而言，需要特别把握它的两个基本属性。第一，信息公开的责任是历史的、发展的，它虽然以公开为名，但是却绝对不是简单地以无限度地公开为美。信息公开尺度的划定，应当在综合考量政府有限的能力范围、担负的历史责任以及所处的现实环境等因素，取其最佳点位，并随着时代的发展不断调整变化。第二，信息公开的功能是宽泛的，但也是有限的。信息的公开，必然会对一些不规范甚至不合法的行为有所威慑、有所约束，从而能够达到一定程度的以公开促规范的效果。但是，这种作用是有限度的，真正实现政府行为的规范、权力滥用的根除，不能过度依赖信息公开，归根结底还需要其他的制度共同发挥作用。信息公开的主要功能是帮助发现问题，但是解决问题还需要依靠其他相关制度机制。

　　三、我国信息公开未来展望

　　经过贯彻落实《纲要》的10年，特别是贯彻落实《条例》的6年，人们对于信息公开的经验更加丰富，认识更加深入，各方面的准备也更加充足。鉴于此，有理由相信，我们将会朝着建设更加透明的政府的目标持续不断地前进。通过包括政府在内的社会各方的共同努力，透明政府建设将成为中国特色社会主义宏大事业中的突出成效之一。当然，这还需要我们做更多、更艰苦的工作。

　　以当前情况为基础加以研判，未来信息公开的工作着力点或者说潜力挖掘点，在于以下四个方面：

　　第一，信息公开制度的完善

　　已有的经验表明，信息公开制度是一个持续处于动态发展状态的制度体系。这与其它法律体系有所不同。以美国为例，美国联邦《信息自由法》自1966年制定以来，在不到50年的历史中累计经历了9次修改完善。信息公开制度的这种持续动态发展状态，是由信息公开制度内在规律决定的。我国信息公开制度施行时间已有6年，期间出现的问题，有些只能通过修改调整信息公开制度才能真正解决。例如，对于主动公开信息范围，要避免失之过泛同时又失之过软的例举式界定，对确需主动公开的信息，要在更明确界定其范围边界的同时，配套设置更有效的约束机制和惩罚机制;对于依申请公开制度，要更清晰地确立公开范围的判断标准，进一步完善信息公开申请办理程序，按照信息公开工作内在规律确立起更可行的信息公开期限制度，进一步完善年度报告制度、收费制度等等。不仅如此，现行的信息公开制度与我国整体的行政管理体制还有一个深度交互融合的过程，这个过程一定会催生出一些具有鲜明中国特色的经验和制度模型，这部分内容，应当加以提炼升华并纳入信息公开法律制度。

　　本文想特别强调指出的是，未来我国信息公开制度的完善，既要充分借鉴国际上的成熟经验，也要探索符合中国国情的特色道路，既要有放眼看世界的眼界，也要有立足中国的制度自信，二者不可偏废。

　　第二，各项基础工作的夯实

　　信息公开工作的好坏，很大程度上并不取决于其自身工作开展情况，而是由政府工作整体情况所决定。信息公开，公开的是政府过往行为的客观记录，特定信息是否能够充分公开，很大程度上取决于政府过往行为的规范性，以及政府档案管理工作的规范性。据此，信息公开工作的进一步深化，不仅要在信息公开自身上下功夫，更要在夯实基础方面下功夫。一方面要以推进依法行政为依托，进一步规范政府的各项行为，使政府的各项行为真正符合合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求，为政府各项信息的公开打好基础。另一方面要结合信息公开的深化，逐步规范政府信息资料的制作和获取行为。政府信息的制作，应当充分体现其严肃性和权威性，每一项政府信息的制作，都要符合包括办理流程在内的公文规范，做到政府制作的信息都有据可查、有迹可循。政府从公民、法人以及其它组织处获取信息的行为，要依法加以规范，不仅要规范行政机关要求公民、法人以及其它组织要求提交信息的权力，也要规范相关信息的格式、类别等事项。对政府制作和获取信息行为的规范，是信息公开工作规范地开展的又一个前提条件，是减少信息公开行政争议必不可少的基础性工作。

　　第三，信息公开的分类推进

　　信息公开工作所覆盖的领域，究竟是宽一点好，还是窄一点好，这是影响当前和今后信息公开以及其他方面工作的一个重要问题。基于现有的认识，我们认为，专门的信息公开工作，其覆盖的领域以窄一些为好。如果将作为政府专门公共服务的信息公开、作为行政程序一个环节的信息公开、作为行政处罚手段的信息公开、信息公开法所特别规定的信息公开等不作区分，全盘纳入专门的信息公开范畴，可能混淆不同的法律要求，影响甚至阻碍相关工作。不同类别的信息公开，其行为属性、法律后果、责任分配各有不同，不适宜采用统一的工作模式加以推进。今后的信息公开工作，应当更加深入细致，注意区别不同类型的信息公开要求，按照不同的法律要求分类加以推进。当然，这绝不意味着信息公开工作将收缩，恰恰相反，分类推进是为了进一步深化、细化信息公开工作。就整体而言，我国信息公开所覆盖的领域会越来越宽。

　　第四，行政监督作用的加强

　　在信息公开工作的推进方面，行政政策的效果，一定程度上要优于司法、复议等外部监督手段的效果，这是信息公开历史发展进程所展示的又一特殊规律，而这一特殊规律，也是由信息公开的内在特征所决定的。以美国为例，从1996年到2007年，美国《信息自由法》未作任何修改，但是由于不同时期政府采取的信息公开政策有所不同，美国信息公开工作状况也呈现出被认为进步明显或大倒退的不同图景。

　　行政政策的推动，对于信息公开的进展影响更为直接，这是硬币的一面。硬币的另一面是，行政监督的作用，对于信息公开的约束更全面。特别是当前我国信息公开行政争议呈过快增长，如果过度依赖司法途径解决这类纠纷，不仅社会成本高昂，对司法体系的正常运转也将形成沉重负担。行政监督作用的加强，不仅应当，而且必要。未来的信息公开工作中，以信息公开主管部门为核心，各级信息公开工作机构都应当大力加强信息公开的行政监督，特别要发挥出举报处理这一纠纷化解渠道的作用，努力将信息公开行政争议快速化解在信息公开工作体系内部。

　　[参考文献]

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　　Cao KangTai. Guidelines on GIDR of China. Beijing: People’s Publishing House, 2009.

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　　Shi Guoliang. Exploring and Learning of Government Information Disclosure Abroad. Beijing: China Yan Shi Press， 2011.

A Review and Prospect of the Practice of GIDR of China

Duan GuohuaHou Xiangdong

　　[Abstract]This year is the 6th year of the implementation of GIDR. We achieved great successes and met numerous problems as well. People evaluate the implementation of GIDR in very different ways. This article reviewed the whole 6-year history of the implementation of GIDR, explained some ideas based on its own understanding of Government Information Disclosure, and gave out some prospects on the future of the implementation of GIDR.

　　[Key words]government information disclosure, administration according to law, GIDR

　　[Authors]Duan GuoHua is Director of Government Information Disclosure Office of the General Office of the State Council, Hou XiangDong is Employee of Government Information Disclosure Office of the General Office of the State Council and Doctor of Laws. Beijing 100017