作者：周建安，山东出入境检验检疫局局长、党组书记，青岛266002

　　doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2014.06.07

　　[摘要]文章从集成思想出发，结合政府部门管理特点，选取三种管理理论作为集成要素，以过程集成和组织集成为主要集成手段并就其进行集成分析，总结阐述了三种理论在过程上的具体集成以及组织集成的内容。此外，通过简要概括山东出入境检验检疫局综合管理体系的构建思路，展示了集成管理理论的实践应用，更加深刻的体现了政府部门集成管理的价值意义。

　　[关键词]政府部门;集成管理;检验检疫局;山东省

　　[中图分类号]D912[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2014)06-0037-03

　　集成(Integration)是基于系统的思想，将各种孤立的或联系不密切的要素汇集在一起并产生联系的一种方式，具有整体优化性、功效非线性、内部相容性、功能互补性的特点。目前，政府部门管理实践存在职能交叉严重、管理方式单一、奖惩机制不健全、行政效率低下、监督检查薄弱等问题。单一的管理方式很难对政府部门复杂庞繁的公共服务体系产生最优、全面的管控和促进作用，经常顾此失彼。而集成管理强调协作配合和整体寻优，通过对组织内部不同要素的泛边缘整合，追求效益的最优化。集成管理在组织内部通过合理的制度设计，保证各级人员的职责、权限和相互关系得到最优化的安排;同时要求组织必须保证必需的人员、基础设施、工作环境等各类资源，并对各类资源优化整合。由此，我们需要分析政府部门管理中所需集成的要素，通过有效手段将其啮合形成集成管理体系，实现功效倍增，解决政府部门管理中存在的弊端。

　　一、 应用集成管理理论构建政府综合管理体系

　　应用集成管理理论构建政府综合管理体系，主要从应用方法及其构建形式入手。

　　(一)集成的应用方法

　　集成管理既包括了对具有共同性要素的集合过程的管理，又包括了对要素经过集合后所形成的整体或系统的维持，以及对这个整体或系统在内外环境作用下，变化、发展规律的研究、探索及跟踪，主要由过程集成、组成集成构成。

　　1.过程集成。过程集成是指协调政府管理过程中诸要素之间的关系及梳理各环节、各要素间的相互作用。过程集成的各个部分之间具有相近的工作细化程度和密切的工作联系。过程集成的目的是消除过程上和过程间的冗余，协调资源冲突，避免过程中存在的串行、反复等问题，提高过程效率。过程集成在各个过程之间开发了各种接口，以便各个过程能够互通信息和交互。对一定过程来说，过程的资源已定，过程的输出未知，而过程的输入则是可选择的。输入由实施过程的依据、前提和要求组成，其重要因素是过程的管理目标，所以，从本质上来讲，过程集成更多的是在输入上的集成。

　　2.组织集成。组织集成是指通过对组织内人员的先集中后合理分配，进而有效地促进组织对组织内部人员知识及技能等资源的优化配置。它通过对组织不同人员的集成，实现了对组织内部各种知识、技能、经验的集成，通过打破组织横向界面，实现了组织内部各部门职能在流程上的集成，通过组织的结构化，实现了对组织信息资源的集成。组织集成实际上是管理体制的集成。组织集成的外在表现为组织的层级机构分布，内在实质是职责和人力资源的分配。组织集成把人力、物力和智力等按一定的形式和结构，为实现共同的目标、任务或利益有秩序有成效地组合起来而开展活动。

　　3.过程集成与组织集成的关系。在组织层面上，组织是现实存在的，依据职责而设立，因此，组织是先确定职责而后识别过程。职责继续向下分配的过程，是一个授权过程，通过过程完善落实。在政府部门集成管理中，岗位职责决定了其所相关的过程，并且运用过程方法管理岗位职责。管理过程中首先要合理确定岗位的数量和管理职责，对每部门所负责管理的全部过程进行系统识别并将所识别的过程进行适宜的组合形成各个岗位;其次按PDCA方法以岗位为管理单元管理每个过程：一是识别各个岗位所包括的基本过程及各个基本过程之间的接口关系;二是明确规定各岗位所负责的每个基本过程所要达到的目标;三是明确实现岗位目标所需的资源;四是制定各岗位实现目标所需的运行程序及监测目标实现结果所需的监测方法;五是对各岗位目标实现情况进行监测并对监测结果进行分析改进。

　　(二)体系的构建形式

　　政府部门管理涉及许多管理要素，其中质量管理、绩效管理和风险管理最为关键。这是因为质量管理能够影响政府部门所提供的公共服务和行政管理质量，直接决定着社会公众对政府部门的满意度;绩效管理则是政府部门行政效能的评价手段，是其他一切管理要素的评价尺度;而风险管理寓于一切管理行为之中，为预防和应对各种不确定性提供基础保障。

　　1.通过过程方法进行质量控制。把资源和活动作为一个过程来管理时，可以识别并确定每一个过程的输入、输出和活动，并对其各部分的质量进行测量和控制;同时，可以明确与其他过程之间的关系、作用和接口，求得协调和兼容，以提高质量管理的有效性和效率。因此，充分识别组织内的关键过程，使组织确定过程要求，有针对性地投入优势资源，测量监控过程结果，使过程受控，从而获得预期的过程增值。

　　产品是过程的结果，即过程的输出。产品实现过程的任何一个阶段和环节，都对产品的质量产生着直接作用。因此，有必要对直接影响产品质量的产品实现过程进行策划和控制。产品实现过程的管理应从确定输入、明确资源和活动并实现预期的输出着手，通过对产品实现所需过程的识别，对产品实现过程的期望输出、过程的步骤、活动、流程、控制方法等，进行策划、运作、控制和优化改进。

　　2.绩效在过程上的体现。绩效是工作业绩，而所有的工作都是通过过程的运行实现的，所以绩效的取得是过程运行的结果。将过程控制理念融入绩效管理，将组织的使命、愿景和战略目标落实到具体的工作过程，并通过周密策划和充分沟通形成科学的过程绩效指标体系，将有效实现对过程和结果的双重控制，切实达到整合增效的目的。

　　构建基于过程方法的绩效指标体系的思路如下：(1)围绕政府部门的使命和愿景制定战略和目标。(2)识别与实现战略目标相关的主要工作过程或工作职能，战略目标需要继续向下细化分解，确定保障战略目标实现所需的工作过程。(3)明确与战略目标相关的工作过程目标，过程目标指该工作过程的预期输出结果，它应该是能反映该过程输出的关键目标。(4)明确过程控制要素及其要求，过程目标的实现过程，也是对过程控制效果的检验和评价过程。因此，要追求预期结果，需要充分识别每个工作过程的具体环节，明确控制要素及其控制要求，并通过设定具体指标来实现对每个环节的有效控制，且针对每个过程控制要素的关键程度设定具体的过程绩效指标，设定的具体指标即为过程绩效指标。

　　3.将风险控制嵌入过程实施。风险会影响组织目标的实现，风险管理是关系到政府部门战略目标实现的重要问题。风险管理不是独立于组织主要活动和各项管理过程的单独活动，而是组织管理过程中不可缺少的重要组成部分。风险的特点决定了风险寓于过程之中，从过程管理入手控制风险是风险管理最为有效的途径。

　　按过程实施风险控制主要包括以下几步：一是明确组织的过程信息，识别过程输入、过程活动、过程资源和过程管理中的风险因素。二是进行风险分析和评价，根据风险对过程运行和过程结果影响的严重程度确定风险等级。针对所识别的风险采取应对措施，加强过程管理。三是采用降低风险发生概率和减少风险危害的途径。必要时，设定专门的风险应对过程，以减少风险一旦发生所造成的危害。四是与过程的其他监督检查一并进行风险监督检查。为过程设立监视和测量点时可对被测量因素进行统筹考虑，如监视质量状况、过程绩效实现情况与监视风险因素情况一并进行。

　　二、山东出入境检验检疫局的实践探索

　　从2011年起，山东出入境检验检疫局(以下简称山东局)以“学习-调研-决策，执行-监督-反思，总结-改进-提高”的“18字工作机制”为集成脉络，以依法行政为主线、以ISO9001质量管理体系为基础、以绩效管理为导向、并嵌入风险管理等方法，积极尝试和应用集成管理理论建立综合管理体系。2012年4月，综合管理体系不仅通过认证审核，而且获颁全国第一张五星级质量管理体系成熟度证书;同年12月，以依法行政为主线的综合管理体系建设荣获国家质检总局首届“十大法治创新奖”。

　　(一)工作机制

　　山东局在管理实践中结合政府部门管理的特点，灵活运用PDCA 循环方法，探索建立并深化运用了基本工作机制，即“学习-调研-决策、执行-监督-反思、总结-改进-提高”十八字工作机制。

　　十八字工作机制是对PDCA 循环方法的深化和提升。十八字工作机制本身就包含了PDCA 循环，同时又进行了创新和拓展，尤其在策划(P)和改进(A)环节，突出了在学习和调研的基础上进行决策，通过反思和总结予以改进提高，给出了决策和改进的有效途径，契合了当前倡导学习型组织、坚持走群众路线和实施持续改进的理念，对推动各项工作深入开展有着深远的指导和借鉴意义。十八字工作机制成为构建一体化综合管理体系的集成脉络，将质量管理、绩效管理和风险管理有机融合，真正融为一体、相辅相成、相得益彰。

　　(二)工作内容

　　山东局综合管理体系以质量管理、绩效管理、风险管理为集成要素实施集成，将质量管理体系作为基础，把绩效管理和风险管理的要求融入到质量管理中，促进各项要素、功能和优势之间的互补、匹配,使其产生功效倍增的效果，将重复的程序文件合并，冲突的要求作了协调平衡，最终形成了经过集成的综合管理体系。

　　综合管理体系建设立足于融合多种管理方法，打造一体化管理模式，形成一套管理方针和目标，制定一本管理手册，一套管理文件，这是形式上的集成。相应地，随着体系建设向纵深推进，运用集成理论，以工作过程为纽带整合各种管理要素，各要素之间相互协同、无缝对接，形成一个协调的、优化的管理模式。一是横向深度融合，所有工作过程的管理要素融合，目标、过程、结果三者信息互通、作用相容;二是纵向全面覆盖，政府部门管理目标在所有单位、部门、岗位和个人分解和传递，组织绩效、部门绩效和人员绩效一体化，这是实质上的集成。此外，在过程集成和组织集成的基础上，构建战略集成目标、建立信息技术集成体系运行平台、运用持续改进手段，五个方面相辅相成，系统地构成了一个比较完备的综合管理体系。

　　1.以战略为核心集成目标

　　在战略目标形成过程中，山东局考虑自身的使命与职责，制定包含质量、绩效和风险战略的目标体系，确保在完成战略目标的同时，完成质量目标、绩效目标和风险目标。山东局运用平衡计分卡理论，从战略出发，将其按照战略管理的内在要求，在依法行政、顾客、过程管理及学习与成长四个基本维度分别确立战略目标，然后通过对与战略目标相联的关键绩效指标(KPI)的定义和描述，通过设置若干关键指标来对其进行量化，将定性的战略目标具体转化为考核指标，从而构成一整套以战略为核心、目标指标与过程指标并存、长期目标与短期目标相平衡的系统。

　　2.以过程为纽带集成管理要素

　　首先，认真梳理检验检疫工作过程，对于需要改进的工作流程，探索流程再造。把每一项管理工作分解为若干环环相扣、彼此制约的过程，明确执法过程的输入涉及上游工作和工作过程输出涉及的下游工作，强化流程化的制约和监控作用。其次，识别与检验检疫行政执法相关的过程，明确界定各过程接口，全面梳理执法依据，策划过程管理文件。第三，实施过程评价，在评估体系运行的有效性的同时，衡量体系所取得的绩效，将绩效评价按照过程架构分别设立绩效指标，在各过程链条上逐级分解，形成与质量管理相辅相成的绩效考核系统。第四，重点对关键点、风险点进行筛选，摸清执法运行过程中的“风险点、关键点”，识别出每一过程的监测点和测量方法，使每项工作有章可循、有规可依，消除执法和管理过程中的随意性、人为性，有效规避风险。

　　3.以组织为支撑集成职责与绩效

　　通过清晰的权责体系，使全省系统中的每个部门、岗位和个人明确自己在组织系统中所处的位置，明确手中的权力和肩负的职责，并按照集中统一和分权管理的原则，保障各类工作职能得以充分发挥，各项工作得以高效落实。通过岗位职责的划分，使得部门之间形成了纵向的层级结构。组织职责的纵向递延结构，使全省系统的管理目标在各部门、岗位和个人中逐级得到分解，山东局的组织绩效、部门绩效和人员绩效形成一体化链条，绩效指标围绕“岗、权、责”自上而下落实、工作绩效自下而上提升。层层保障，有序传递，用完成个人指标来保证达成部门指标，用达成部门指标来保证单位指标，用单位指标来保证实现全省系统总目标。

　　4.以改进为原则集成持续完善能力

　　改进是山东局综合管理体系的重要组成部分，致力于增强满足要求的能力。综合管理体系的自我完善机制，使山东局能及时发现问题并针对存在的问题分析产生的原因，制定消除不合格产生的原因或潜在不合格产生的原因的纠正和预防措施，加强内部管理，改进集成管理体系的运行效果，对建立健全内部风险管理控制系统、促进管理目标的实现有着重要的意义。

　　5.以信息技术为手段集成资源

　　通过信息集成技术，把人员信息、岗位、职责、权限、指标、工作过程、工作依据文件、工作管理文件等信息在通过信息系统紧密关联起来，设计完善的系统功能，为使用者提供高体验度的使用感受。综合管理信息系统运用信息集成手段，拓展了管理信息的资源整合，涵盖所有的软、硬件资源要素，不仅涉及管理技术本身的集成, 而且涉及管理技术与信息技术等的相互融合和综合集成。

　　该系统主要采取后端集成的策略，融合了前端集成、组合集成以及流程集成的策略，以达到后端信息高度集成、前端用户高体验度的目的。后端集成策略侧重于业务应用系统的数据层面的集成，能够处理高度复杂的政府部门集成管理工作，用工作过程管事、用指标管人，形成横向以过程为纽带，纵向以岗位、职责为纽带，达到文件、指标、单位、部门、个人的有机统一。前端集成策略主要侧重于业务应用系统展现层的集成, 注重用户体验，能够把用户要做的工作直接摆放在个人电脑桌面上，并且能够按照轻重缓急分类排序摆放，还可将要做的工作的入口摆放在桌面，用户关心的执行结果推送到桌面。

　　三、结论与展望

　　政府部门中存在着一定数量且关系复杂的要素或管理手段，在传统的管理方式中,一般是根据不同的管理对象来选择不同的管理手段的。各种管理手段之间既可能互有关联,也可能毫不相关。集成管理模式恰恰能将各种繁复并行的管理手段之间保持相互协调、相互兼容的关系，有利于策划和资源配置，使政府部门管理效能不断提升。

The Research on Government Department Integrated Management: Focus on Shandong Entry-exit Inspection and Quarantine Bureau

Zhou Jian’an

　　[Abstract] From the viewpoint of integration, this paper analyzes an integration theory which chooses three management theories as the integrated elements, combining with the characteristics of government management. It applies process integration and organization integration to the three theories and concludes the integrated contents of three theories in the process integration and organization integration. In addition, through the brief summary of the establishment process of Shandong entry-exit inspection and quarantine bureau comprehensive management system shows the practical application of the integrated management theory, which profoundly reflects the significance brought by integration management in the government.

　　[Key words]government departments,integrated management,Entry-exit Inspection and Quarantine Bureau，Shandong province

　　[Author]Zhou Jian’an is the Director of Shandong Entry-exit Inspection and Quarantine Bureau.Qingdao 266002