完善工作流程和运行机制，是政府履行职能的必要条件，也是提高政府执行力和公信力的抓手。党的十八届三中全会决定提出，要“优化工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制”。根据三中全会精神，我们对政府工作流程和运行机制进行了调研分析，针对发现的问题提出了一些对策建议。

　　一、目前工作流程和运行机制存在的问题

　　1. 流程冗长，行政运行迟缓。从工作流程看，尽管各级政府在行政审批、公共服务等领域推行了集中办理、一个窗口对外等改革措施，但内外环节过多、手续繁琐、期限太长、效率低下，仍是不少政府部门业务流程的典型症状，如有关调查显示，企业申办建设项目，从立项申请到投入运行要经过27个部门、50个环节，仅办理立项、规划许可证就需6—10个月，使许多企业错过市场机遇。从行政运行看，决策科学、执行坚决、监督有力是基本要求，但由于决策、执行和监督的运行程序还不够明晰，缺乏制度约束，导致运行迟缓的现象时有发生，或表现在决策环节“醒的早、起的晚”，如财政转移支付立法2007年进入立法规划但现在仍没有出台;或表现在执行环节“起的早、动的晚”，有的决策方案出台了，但迟迟没有执行;或表现在监督环节“醒的晚、起的也晚”，较少事前事中主动监督，更多的是事后被动监督。

　　2.流程阻塞，行政运行断裂。工作流程的某一步骤出现阻塞故障，会引起整个流程的梗阻。如2012年前，中央部门曾进行过六轮行政审批制度改革，共取消和调整2400多项审批项目，占原有审批项目总数的60%多，可谓力度很大，但效果不太理想，其中很重要的原因，是一个项目有多个审批环节，改革只取消了非关键性审批环节，而关键性审批环节没有取消，一个环节变通畅了，下一个环节仍然阻塞着。在行政运行中，某一环节发生停摆，会引起权力运行程序的断裂。如有些重大事项的决策，由于某个步骤出现故障，使决策方案难以形成;有些决策方案很完美，但由于在决策与执行间存在断层，或者没有与监督衔接，导致行政运行断裂，得不到贯彻落实。

　　3.流程变轨，行政运行扭曲。实践表明，如果缺乏严密设计，在内外负面因素的干扰下，业务流程容易变轨，进入“旁门左道”。经济管理行为被“游说队伍”左右，进入“跑部钱进”轨道;市场监管行为被监管对象收买，进入“猫鼠勾结”轨道;社会管理行为受错误政绩观影响，进入“野蛮执法”轨道;公共服务行为泛市场化，进入“贫富不均”轨道。偏离正确轨道的权力运行发生严重扭曲，不以公共利益最大化为目的，而是追逐部门利益、局部利益甚至个人利益，致使宏观调控缺乏针对性和协同性，市场监管缺乏主动性和严格性，社会管理缺乏公正性和互动性，公共服务缺乏公平性和普惠性。

　　4.流程单向，行政运行不闭合。目前，政府部门的大多数业务流程单向，各个环节衔接不紧密，没有形成“决策-执行-监督-反馈-再决策-再执行”的闭环管理，影响了行政效率。例如，简政放权后，一些地方和部门把权力放下去了，但监管和服务却没有及时跟上;有的履职行为单向，缺乏内外绩效考评和监督，公众满意度低。从行政运行看，在上级决策、下级执行的权力运行中，往往缺少必要的督导、考评和反馈，决策与执行的效果得不到及时检验;许多部门没有形成首尾相连的管理制度，只有决策和执行制度，却没有对执行的监督制度、反馈制度、矛盾裁决制度和纠错制度等。

　　5.流程模糊，行政运行不够透明。调研分析表明，目前几乎所有部委都没有将全部业务工作流程化，大多数已经制定的业务流程也仅仅是纲要性、高度概括性的说明，存在覆盖面小、粗放、责任主体缺失、时限要求模糊等问题，甚至一个流程可适用多项业务工作。而且，在政府门户网站上对社会公布业务流程的部委比例很低，25个国务院组成部门中，只有财政部等7个部委公布了主要业务流程，不到组成部门的30%。模糊粗放的工作流程，不利于形成决策执行监督既相互制约又相互协调的权力运行机制，不够公开透明的业务流程，不便于形成“政社互动”、“官民互动”，也容易导致权力暗箱操作。

　　二、优化行政工作流程

　　一是以“便民”为核心理念，重新设计流程。传统工作流程以管理者为中心，通过强化上下级关系来实现政令畅通。现代政府管理以“便民”为核心，重新设计方便服务对象的工作流程，如取消及保留行政审批项目，应当增加“征求和公开利益相关人意见”环节，以方便企业和公民办事。

　　二是梳理职能权限，再造流程。政府职能转变是设计业务流程的先决条件。只有做正确的事，然后才谈得上正确做事。因此，首先要转变职能，正确划定政府与市场、社会的职能边界，梳理和制作行政权力清单，在此基础上再设计业务流程，再造流程。

　　三是焊接工作流程，实现闭合管理。首先，通过完善规制，加强指导和检查，强化政府放权后的监督管理;其次，健全外部考评，如政府可通过购买公共服务，让第三方组织评估，由公众和专家评价政府，实现政府与社会的双向互动和闭合管理。再次，畅通反馈渠道，把外部考评结果及时反馈给政府的决策机关、执行机关乃至监督机关，实现闭合管理(如图1所示)。

　　图1行政业务流程闭合管理

　　四是减少信息传递环节，改“链状”流程为“网状”流程。工作流程实质上就是行政信息流程，只有减少信息传递环节，缩短传递路程，才能减少传递时间。当前，减少信息传递环节的重点是改“链状”流程为“网状”流程。

　　建议利用现代信息网络技术，推进信息传递模式扁平化，进而倒逼业务流程扁平化。在政府各部委内，可利用网络、电视电话会议等现代办公条件，打破部长→副部长→司长→副司长→处长→副处长和其他工作人员的传统信息传递模式，代之以部长、副部长→司长、副司长、处长、副处长，甚至包括具体办事人员的信息传递模式;在层级政府间，可打破中央→省→市→县→乡镇的信息传递模式，改为中央→省、市、县、乡镇的扁平型信息传递模式。在政府外部，可通过政府网上办公、网上审批、并联审批等方式，实现信息传递扁平化，优化信息服务，更加方便企业和公众办事。

　　五是细化流程，推进业务流程电子信息化。细化流程不是增加工作环节，而是对必要工作环节的进一步细化，包括对各环节的职责权力、工作任务、行为标准、行动时限、法纪责任和投诉渠道等具体事项的进一步明确，以便行政相对人知晓和监督。应尽快完善数据库系统、信息系统和支持系统，加快推进电子政务，加大政务公开，在严格界定保密事项的基础上，尽量以可视化形式在电子政务服务平台上充分公开行政业务流程，逐步实现所有行政业务流程电子信息化。

　　三、健全行政运行机制

　　一是责任确认机制。明确责任是行政运行的起点，当务之急是完善岗位责任制，既要按照部门职能→机构职责→岗位责任的逻辑顺序展开，又要依据各个岗位在业务流程环节中承担的责任加以规定，以避免出现责任真空;“网状”流程下的岗位责任制，应包括业务台账、首办责任、一次告知、痕迹留存等具体制度。

　　二是协调配合机制。这是克服职责交叉、权责脱节等弊端的重要手段。在行政运行中，上级领导自然是行政协调的主体，但上级领导主要承担决策职能，可能无暇及时处理随时随地发生的行政矛盾，所以行政首长的综合办事机构应成为行政协调的中心。当然，从协调便利角度看，应鼓励部门之间直接面对面协调，如果协调无效，才由上级领导或综合办事机构出面进行协调。同时，应加强行政协调制度建设，如工作例会制度、联席会议制度、信息共享和通报制度等。

　　三是跟踪督查机制。目前各级政府都设有督查室，以督促重大决策的贯彻落实。但是，政府各部门尚未普遍设立专门的督查机构，督查职责和督查公众由各业务部门承担，影响了督查落实的力度。因此，建议各部委可成立督查室，负责对部委重大决策贯彻落实情况的督促检查，落实国务院督查室下达的督查任务，确保政令畅通。

　　四是绩效管理机制。主要是构建管理主体、考评主体和监审主体既相对分离又相互协调的机制。中央政府可考虑在相关部门设立绩效管理办公室(不一定增加机构设置)，不论设在哪个部门，都需要把对省级政府和各部委的考核统一在一个部门，并且与组织部开展的干部政绩考核衔接好，防止多头考核和重复考核。在实施考评时，政府绩效管理办公室可通过招标或委托方式，向社会购买公共服务，请第三方作为考评主体进行绩效考评工作。

　　五是及时反馈机制。首先，建立双向反馈制度。包括建立行政系统与公众间的双向反馈制度，实现良性互动;建立决策机关、执行机关和监督机关间的双向反馈制度，实现既相互分离又相互协调;建立各决策主体之间、执行主体之间、各监督主体之间的双向反馈制度，以提高执行力。其次，健全事前、事中和事后反馈制度，实现行政运行全过程反馈。在事前，要健全下级机关的重大决策方案向上级机关报告制度，执行机关的实施方案报决策机关和监督机关备案制;在事中，要健全执行情况、督查结果、平时考评结果向决策机关及时反馈制度;在事后，要健全绩效考评结果向决策机关和监督机关通报制度。再次，完善正反馈与负反馈制度。目前，行政运行中的正反馈较多，而负反馈较少，因此应重点完善负反馈制度，多提改进建议，少唱赞扬颂歌，以保证信息反馈的全面客观。

　　六是监督问责机制。首先，创新公开制度。可探索实施权力清单制度，规范和明确权力运行的程序、环节、责任，并向社会公开，行使不在清单上的权力属违法违规行政并追究相应责任。其次，建立体制内外监督衔接互通机制。要充分发挥群众、舆论、网络等体制外监督的普遍、直接、便捷和超时空优势，搭建与人大、政协、党委、司法、监察、审计等体制内监督的互通互联接口和平台，使权力真正置于人民监督之下，让滥、庸、懒政者无处遁形。再次，改进行政问责制。应抓紧制定《行政问责条例》，进一步细化决策失误责任追究制、执行失误责任追究制、监督失察责任追究制度和问责不济责任追究制。

　　课题负责人：沈荣华、孙庆国

　　课题成员：赵鹏、解亚红、赵志龙、商弘、张明磊

　　主要执笔人：孙庆国