本文为中国政法大学法治政府研究院“全国法治政府评估”课题成果。课题组由应松年教授、马怀德教授负责，参加人员包括王敬波、张莉、郝倩、王青斌、林鸿潮、赵鹏、詹承豫、曹鎏、王翔等。
作者：马怀德，中国政法大学副校长，法治政府研究院院长，北京100088
doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2014.06.03
[摘要]本研究根据开发的评估指标对全国53个较大市的情况展开法制政府建设评估，评估指标涵盖机构职能和组织领导、制度建设和行政决策、行政执法、政府信息公开、监督和问责、社会矛盾化解和行政争议解决等方面，调查方式包括实地调查、问卷调查、网络调查和体验式调查等。根据评估结果，被评估的城市平均得分188.87分，占总分300分的63%。总体看，各地建设法治政府的基本制度框架已经形成，法治观念和意识有所提高，但是整体尚处于较低水平，尤其是公众满意度较低。规范性文件制定不规范，重大决策民主程度偏低，信息公开需要更好地回应公众需求，群体性事件频发说明政府化解社会矛盾的能力有待提高。政府需要更认真地对待行政诉讼。
[关键词]法治政府;政府评估;依法行政
[中图分类号]D912[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2014)06-0018-05
2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出全面推进依法行政，建设法治政府的目标至今已经十年，法治政府取得哪些成就需要我们总结。2013年党的十八大明确提出“法治政府基本建成”是实现2020年全面建成小康社会目标的新任务，未来法治政府建设面临哪些挑战，需要我们有清醒的认识。法治作为世界上普遍认同的理念和价值，出于国际经济投资和人道援助的绩效考量的目标，国际社会存在对一国法治发展水平和推进状况进行评价的需要。马克斯·韦伯、富勒等关于法治内涵和要素的分析为法治评估提供了学理资源。定量分析方法在社会科学领域的广泛应用为法治评估成为科学研究过程和实现指数化提供了现实路径。国际层面上世界银行全球治理指数中的法治指数和世界正义工程的法治指数已经成为分析、评价一国投资水平和制度状况的具有重要影响力的国际评价标准，并引发持续的法治指数化的运动。国内近年来开展的立法评估、司法评估是法治指数化的中国实践。自2004年以来，法治政府建设指标体系研究成为理论和实践的热点问题，研究成果覆盖了一般性的理论研究、设计指标的应用研究和直接开展评估的实验研究等诸多层面。北京、上海、四川、甘肃、南京、深圳等省市实际开展了法治政府评估。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”。
为全面衡量法治政府建设的进度，推进依法行政的进程，中国政法大学法治政府研究院设立“全国法治政府评估项目”，研发了一套可以适用全国、覆盖全面、力求科学、注重操作、兼顾定性与定量评价的法治政府评估指标体系，并于2013年首次应用于较大的市一级政府开展评估。
一、评估指标体系
法治政府评估指标体系是开展评估的基础。国务院《全面推进依法行政实施纲要》中提出法治政府建设目标，国务院发布的《关于加强市县政府依法行政的决定》、《关于加强法治政府建设的意见》指明法治政府建设的具体路径。上述文件基本可以全面涵盖法治政府内涵，是国务院推进依法行政和建设法治政府的纲领性文件，是地方建设法治政府的指南和依据，因此，从上述文件中凝练评估指标体系，可以增强评估的客观性、公平性和全面性。为此，中国政法大学法治政府研究院以上述文件为指引，研发了一套兼顾全面性、客观性，可操作性的评估指标体系，在指标体系中，机构职能及组织领导、制度建设和行政决策、行政执法、政府信息公开、监督与问责、社会矛盾化解与行政争议解决、公众满意度调查等七个方面重要内容作为一级指标，基本涵盖法治政府建设的主要方面和重点领域。在每个一级指标之下，选择可以充分反映该一级指标要旨的内容作为二级指标，并兼顾评估可操作性等因素设置三级指标作为具体观察点，从而形成相对完整、全面、普遍适用于不同城市的法治政府评估指标体系。
本次评估指标尽量以客观评价为主，尤以考察“是否”、“有无”、“多寡”、“频率”等客观事实为主。为了突出城市之间的可比性，课题组对于部分指标采取将评估城市的平均分作为参照的评分方式。为充分反映公众意见，本指标体系中单独设置公众满意度评价指标，根据课题组设计的公众满意度调查问卷，就公众关注度高的问题，通过发放问卷的形式征求公众意见，并作为独立的一级指标。确定各指标权重的方法很多，不同指标间重要性的大小既需要考虑该指标在法治政府建设中实际发挥作用大小的问题，也受指标多寡的影响。指标被划分得越精细，数量越多，则其观察点权重数越小。相反，指标划分得越少，每个观察点被赋予较大权重的几率越大。本评估指标体系的指标权重和计算方法强调通用性，即以观察点为基础，根据各个一级指标的重要性和不同指标间的均衡度综合确定。基于上述分析，课题组构建了一套包括7个一级指标、30个二级指标、60个三级指标(观察点)，总计300分的法治政府评估指标体系。
二、评估对象
本次评估是首次针对全国法治政府建设水平的整体评价，并希望实现对不同的地方政府进行比较。因此在评估对象的选择上以直辖市和较大的市为评估对象。这一选择主要出于以下两点考虑：一方面，较大的市人民政府的法治政府建设情况基本上能够代表或反映其所在省份法治政府建设的较高水平，将其作为样本加以评估对于进行全国性的排序相对公正;另一方面，直辖市和较大的市人民政府具有地方立法权，可以完整地应用整套指标体系开展较全面的评估。本次评估的53个城市见表1：
表1评估城市名单
直辖市(4个)：北京、上海、天津、重庆
省府所在地的市(27个)：长春、长沙、成都、福州、贵阳、广州、哈尔滨、海口、呼和浩特、杭州、合肥、昆明、济南、拉萨、兰州、南昌、南京、石家庄、沈阳、太原、武汉、乌鲁木齐、西安、西宁、南宁、银川、郑州
其他较大的市(22个)：鞍山、包头、本溪、大连、大同、抚顺、邯郸、淮南、吉林、洛阳、宁波、齐齐哈尔、青岛、汕头、深圳、苏州、唐山、无锡、厦门、徐州、珠海、淄博
三、评估过程
在评估方式的选择上，评估团队注重多样性。除了对已公开的数据、资料、报道进行收集、筛选、加工利用之外，还通过申请信息公开等形式获得评估所涉及的信息，并于2013年7月至8月期间，专门组织研究生到评估城市开展实地调研。同时，通过发放问卷等形式进行公众满意度调查，定向了解公民、律师、摊贩等当地公众对政府依法行政状况的评价，通过实际举报违法行为、实地考察政务服务中心等形式，以亲身体验方式了解政府运作实际情况。
四、评估结论
近十年来，我国依法行政已经迈出了重要步伐，法治政府建设也取得了一些重要成就，尤其是社会主义法律体系的建立为依法治国基本方略的落实奠定了重要基础。然而，有法律不等于有法治，有制度不等于已落实。从本次评估结果可以看到，法治政府建设的现状距离“2020年基本建成法治政府”的目标还有相当的差距，我们面临的任务还很艰巨，时间也极其紧迫，必须采取更加有力措施推进依法行政，加快建设法治政府。
(一)总体状况
1.我国法治政府建设的总体水平有待提高
此次评估结果显示，按照总分300分计算，即便总分排名第一的广州得分234.43分，得分率只有78.14%;53个城市的平均分为188.87分，平均得分率仅为62.95%;53个被测评城市中有28个城市在平均分之上，25个城市在平均分下(见图1)。
图1被测评城市的总体得分情况
2.法治政府建设水平的区域差异比较明显
通过分析测评数据，得知东中西三大区域课题组参照了1986年第六届全国人民代表大会第四次会议批准通过的经济和社会发展第七个五年计划中对东、中、西部的划分，其中，东部沿海地区包括：辽宁、河北、北京、天津、山东、江苏、上海、浙江、福建、广东(后分出了海南)、广西;西部地区包括：陕西、甘肃、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区、青海、西藏自治区、贵州、云南、四川(后分出重庆);中部地区包括：黑龙江、吉林、内蒙古自治区、河南、山西、安徽、江西、湖南、湖北。但是，《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》(国发[2000]33号)又明确指出：“西部开发的政策适用范围，包括重庆市、四川省、贵州省、云南省、西藏自治区、陕西省、甘肃省、宁夏回族自治区、青海省、新疆维吾尔自治区和内蒙古自治区、广西壮族自治区”，因此广西壮族自治区和内蒙古自治区可纳入西部地区城市范围。据此，东部共包括27个较大市，中部、西部各包括13个较大市。法治政府建设水平差异明显。东部城市的平均得分是19373分，中部城市的平均得分是18846分，西部城市的平均得分是17918分。西部城市跨越的分数区间较大，最高分22114分，而最低分仅为12576分，极差为9538。采用标准差除以均值得到的离散度定量的数据为东部1147%、中部1085%、西部1578%。比较而言，西部各个城市之间法治政府建设水平差别较大，而东中部则相对比较均衡，这说明法治政府建设状况与经济发展水平有一定的相关性(见图2)。
图2东中西部城市法治政府建设水平差异
3法治政府建设在各领域的发展水平不均衡
本次评估中的7个一级指标各自的得分率差异较大。例如，得分率最高的一级指标“监督与问责情况”达到7124%，得分最低的一级指标“制度建设和行政决策”只有5390%，这表明被评估城市政府对法治政府建设的各个方面的重视和着力程度不同，工作尚欠均衡、全面。(见图3)
图3法治政府在各领域的发展情况
4法治政府建设的某些领域城际差异很大
例如，在“制度建设和行政决策工作”方面，各城市得分的离散度超过了30%，在“行政执法”和“政府信息公开”方面也超过了20%。表明被评估城市的法治政府建设工作的着力点不同，所取得的成效各异。
5公众对法治政府建设的满意度偏低
考察公众对当地法治政府建设情况评价的公众满意度调查的平均得分为1780分，平均得分率仅为5934%，以高于“制度建设和行政决策”544个百分点位列7项一级指标的倒数第二位。可见，公众对法治政府建设的满意度偏低。
(二)各级指标的评估结论
具体而言，7个一级指标的评估中发现的主要问题如下：
1机构职能及组织领导
该项指标的总分为65分，被评估的53个城市的平均得分为4227分，平均得分率为6504%。共有26个城市在平均分之上，占被评估城市总数的49%;27个城市在平均分下，占被评估城市的51%。排名前五城市分别是上海(56分)、南宁(54分)、广州(535分)、沈阳(53分)、杭州(53分)。
经考评，课题组发现一些城市设置政府机构职能和提供行政服务时着眼点依然局限在政府的管理便利之上，尚未做到以公民的需求和公共服务为中心;有的城市推进依法行政工作时制度建设不全，未形成常态化、体系化的运作模式，致使具体工作执行难度大;大部分城市的依法行政推进工作依然呈现模式化、套路化的情况，亟需依据城市特点加强创新等等。
2制度建设和行政决策
该指标总分为60分，被评估的53个城市的平均得分为3234分，平均得分率为5390%，为七项指标中平均得分率最低的指标。共有26个城市在平均分之上，占到被评估城市总数的49%;27个城市在平均分下，占到被评估城市的51%。本项评估中，排名前五的城市分别是广州(53分)、贵阳(53分)、南京(50分)、哈尔滨(47分)、汕头(44分)。
评估结果显示，制度建设方面，一些市对政府立法制度建设未足够重视，甚至没有建立起专门的政府法制机构官方网站，这些都导致了对规章和规范性文件监督体系的缺失;也有个别城市在行政立法过程中，依法接受监督意识不强;有的市在规章和规范性文件制定之后“不管不问”，缺乏及时更新清理，以致出现规章和规范性文件不能适应新的社会形势变化或出现与新上位法冲突的情况。在行政决策方面，有的省市在行政决策程序规定中的相关制度方面从上至下都是空白;部分城市即便出台了相关规定，也是照抄照搬国务院关于加强法治政府建设的意见等，未结合自身实际情况制定，可操作性不强，难以发挥应有的作用。
3行政执法
该指标总分为40分，具体的观测点中设置有总计4分的奖励分，但各城市得分不超过40分。各观测对象的平均得分为2624分，平均得分率为6559%。得分在平均分以上的城市为27个，占总数的5094%，得分在平均分以下的城市为26个，占总数的4906%。该项指标排名前五位的分别是南昌市(365分)、苏州市(365分)、厦门市(35分)、成都市(34分)和广州市(335分)。
在行政执法队伍建设方面，本次测评的53个城市在执法人员组织培训方面均开展了工作，但只培训未考试现象普遍存在，对培训的效果难以衡量;在行政执法主体清理方面，大部分城市工作较好，少部分城市没有及时开展执法主体清理或者只对部分执法主体进行清理;在行政执法程序建设方面，大部分城市状况较好，少部分城市没有公布相关的执法流程;在行政执法权力梳理方面，部分城市仅公布了本部门的职能或者机构设置，与行政执法职权梳理相关度不大，有的城市虽然公布的相关信息不够全面;在从土地部门开展案卷评查活动方面，53个城市的整体情况并不十分乐观，只有不到一半的城市全面开展了案卷评查工作;在对违法行为举报体验报告方面，大多数城市在接到对违法行为的投诉后不能及时安排执法人员赶赴现场，即使查处也存在大量“治标不治本”的情况。
4政府信息公开
本指标总分为40分，53个较大市的平均得分为2420分，平均得分率为6050%，25个城市的得分高于平均分，占总数的4717%，28个城市的得分低于平均分，占总数的5213%。
该指标的测评结果显示，政府内部对政府信息公开重要性的认识不足，将政府信息公开看作是额外增加给政府的负担;政府信息主动公开工作没有做到“常规化”和“长效化”;政府信息公开场所(包括实体场所及网络公开平台等)均缺乏日常维护，政府信息更新不及时;依申请公开信息方面，多地政府缺乏负责协调、统筹、监督的统一申请机构，导致申请无门的情况发生;受理申请的单位也大多没有回执或通知，申请人难以对自己的申请处理进程进行查询。
5监督与问责
指标总分为45分，在53个测评对象中，平均分为3206，平均得分率为7124%。在平均分之上的城市有20个，占城市总数的3774%，得分在平均分之下的城市为33个，占城市总数的6226%。排名在前五名的城市是南昌(4300分)、南京(4000分)、吉林(3900分)、郑州(3900分)以及并列第五名的重庆市、大连、哈尔滨、合肥(38分)。
评估结果显示，大部分政府对政协监督的重视程度不够，政协未能充分发挥其监督角色的作用;政府的监督与问责相关制度(如重大决策责任追究制度)未得到普遍建设，已建设相关制度的城市其制度也不完备;政府内部监督工作不到位，几乎70%的测评对象未能及时、充分地或者未能定期听取、审查本级政府工作部门和下级政府的执法情况报告，未能公布重点领域的执法情况报告;政府对相关监督问责的措施的更新、维护不及时，比如群众举报投诉渠道方面，有些城市的“咨询投诉”栏目无法打开，信息公开栏目现实域名错误无法打开;还有些在线投诉信息太过陈旧。
6社会矛盾化解与行政争议解决
本指标总分20分，从评估结果来看， 53个城市平均得分为1396分，得分率为70%。在平均分之上的城市有31个，占城市总数的5849%，得分在平均分之下的城市为22个，占城市总数的4151%。排名在前五名的城市是北京(19分)，沈阳、本溪(各18分并列第二)，哈尔滨、吉林、上海、长春、齐齐哈尔(各17分并列第三)，南昌、大连、青岛、淮南等10个城市(各得分16分并列第四)。
评估结果显示，群体性事件无论在数量还是在规模、性质上看形势都比较严峻，社会稳定压力仍然较大。尽管造成这一现象的原因是多样且复杂的，但也在一定程度上反映了信访制度对缓解社会稳定压力并没有显著的效果。行政复议制度的贯彻落实方面，很多城市出台的全面贯彻落实行政复议制度的法规、规章并不多，仅制定了有关行政复议某项制度的规范性文件。行政复议委员会方面，截至2012年，大部分城市还没有在全市范围内设立，该制度尚处于市本级试点或个别区县试点的阶段。
7公众满意度调查
该指标总分为30分，53个城市最后得分的平均分为1780分，得分率为5933%。有26个城市高于平均分，占城市总数的4906%;有27个城市低于平均分，占城市总数的5094%。排名前五的城市依次是北京(2568分)、苏州(2286分)、青岛(2104分)、拉萨(2076分)、大连(2064分)。
评估结果显示，政府工作人员素质在很大程度上影响执法效果，执法人员素质偏低与暴力执法现象具有很大的关联性;政府信息公开工作有待进一步贯彻落实;政府的便民服务措施实效欠佳;公众参与和维权意识有待提高。
五、发展趋势
(一)机构职能及组织领导方面。政府应及时更新管理理念，转变以政府及政府部门为中心的服务模式，建立以公民的需求为中心的服务思路;进一步完善制度建设，在充分尊重上位法、上级政府意志的情况下，结合自身特点不断完善、细化具体规定，建立起常态化、系统化的工作推进制度;提高创新意识，更加重视创新在制度建设中的作用。改变为了完成工作而完成工作的思维，主动在现实困境中寻求最优解，充分发挥主观能动性，积极推进法治政府建设。
(二)制度建设和行政决策方面。制度建设上，各级政府及其职能部门应切实贯彻落实国务院关于依法行政的文件的基本要求，专门对规范性文件制定程序的基础性制度予以完善，特别是要及时引入成本—效益分析制度和社会风险评估制度，以确保规范性文件的合法性，并尽量提升其质量;各级政府应在其专门网站上开辟规章征求意见专栏，接受报备的上级机关也应当制定专门的报备规章目录并予以公开;公开公布应成为规范性文件得以生效的前提和基础;各级政府应将规章和规范性文件的清理活动予以制度化、规范化。行政决策方面，各级政府应更新管理理念，重视对行政决策程序的规范;完善行政决策体制，加强制度建设，建立科学、民主、公开的行政决策程序;建议将重大决策的执行和完成情况纳入相关部门年度绩效考核内容作为评比和奖惩的重要依据;部分经济发展水平较高的城市以及在全国范围内较有影响力的城市，应当积极完善、更新相关法律制度，在行政决策法制化的进程中发挥带头作用。
(三)行政执法方面。建议加强行政执法队伍建设，尤其是加强执法人员培训的效果考核;执法主体资格清理后应该及时公布结果，以便民众更好地维护自身权益、监督政府依法行政;行政执法程序建设及职权梳理方面应更加细致、全面;应定期对执法案卷进行评查，找出行政执法过程中存在的问题，及时总结经验，并定期对外公布评查结果;执法人员接到针对违法行为的投诉后应及时赶赴现场，并采取有效方式制止违法行为。
(四)政府信息公开方面。建议加强培训政府工作人员(不仅限于直接负责政府信息公开工作的人员)，强化工作人员对政府信息公开工作的认识;各级政府应出台政府信息公开工作的促进机制，如将政府信息公开工作纳入部门绩效考核，作为评比和奖惩的重要依据;政府及各部门均应当由专人对日常产生的政府信息进行归类，凡属应当主动公开的信息，应当及时汇总并进行公开;各级政府应当成立常设的政府信息公开办公室(而非仅仅是如领导小组那样的协调机构)，由专人进行网站的维护、资料更新(包括公开场所的资料)以及协调依申请公开等工作，该常设办公室的级别应当略高于一般政府职能部门，统筹、监督及协调各部门的信息公开工作;在依申请公开的技术层面，接到申请后，工作人员应当及时对申请进行编号，并就受理等事项告知申请人。该编号伴随申请始终，申请人可以依据编号对申请受理的进程予以了解。
(五)监督与问责方面。政府应重视政协的监督，建立并细化相关的制度以便政协充分发挥其监督的作用，可以考虑把及时办理政协的建议案、提案以及办理情况报告纳入政府的年度政绩考核体系中;建立、健全相关制度，可以出台相应的实施细则来完善其实施情况，拓宽实施的领域、地区和使用范围，规范其制定依据来提高其制度化的程度;加强对政府的内部监督，完善相关的监察制度以督促政府定期听取、审查本级政府工作部门和下级政府的执法情况报告，防止“官官相拥”、“官官相护”现象发生;定期维护政府官网、及时更新相关的工作信息，以保证各种信息公开渠道畅通，增强政府透明度，维护政府权威。
(六)社会矛盾化解与行政争议解决方面。各省市通过出台地方性规范对行政复议相关制度(如复议听证制度、复议附带审查制度等)加以细化、补充十分重要;应当加大推进行政复议委员会制度的力度;信访作为当前解决社会矛盾的一个重要机制，其价值到底如何，是否仍应加以完善，或者应当促使其改革转型，值得思考。
(七)公众满意度方面。建议从高度重视提高行政执法人员素质、切实做好政府信息公开工作、贯彻落实便民服务措施、提高公众参与意识和维权意识等方面形成政府积极作为、公众积极参与的良好形势。
六、余论
由于此次评估是全国范围内首次开展的全面评估，而设计法治政府评估指标本身是一项极具挑战性的复杂工程，受制于政府公开的数据不足和向政府获取信息的困难，加上课题组的研究水平和研究力量的限制，本次评估难免存在不足之处，尚有法治政府建设中的诸多问题需要发掘。未来需进一步完善法治政府评估指标体系，通过评估发现存在的问题，发挥法治政府评估在促进我国法治政府建设方面的评价作用、指引作用、推动作用。
(注：文中图请见杂志。)
Observation on the Status Quo of Lawful Government Construction in China: Achievement and Challenge
Ma Huaide
[Abstract]This paper commenced an assessment for 53 larger cities nationwide based on the assessment standards The assessment standards include: mechanism functions and administrative organization leadership, system construction and administrative decision making, administrative enforcement, open government information, supervision and accountability, social conflicts resolution and administrative dispute settlement Methods of investigation include: field investigation, questionnaires investigation, web investigation and experiential investigation According to the assessment results, the average score of the assessed cities is 18887, accounting for 63% of 300 points. Overall, the basic institutional framework of the lawful government has been formed; the awareness of lawful government has increased, but is still at a low level, especially in low public satisfaction. The procedure of formulating normative documents has not been standardized. The level of democracy during the major administrative decisions making is low. The open government information needs to better respond to the public demands. The frequent group events illustrate that the government's ability to solve social conflicts needs to be improved. Governments need more serious attitude to the administrative proceedings.
[Key words]a lawful government, government assessment, administration according to law
[Author]Ma Huaide is Vice-president of China University of Political Science and Law, Dean of Research Center for Government by Law. Beijing 100088
