作者：薄贵利，国家行政学院公共管理教研部主任、教授，北京 100089

　　doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2014.05.11

　　[摘要]政府治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分。推进国家治理现代化，要求同步推进政府治理现代化，这是政府科学有效地履行职能的必然要求。推进政府治理现代化，必须适应现代化建设的基本趋势和基本要求，切实提高政府科学行政、民主行政、依法行政水平，并实现科学行政、民主行政、依法行政的制度化、规范化、程序化。从本质上来说，这就是政府治理的现代化，其前提是分权化。本文从分权化、民主化、科学化、法治化等方面，阐述了政府治理现代化的本质特征和亟待解决的主要问题。

　　[关键词]政府;治理;现代化

　　[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2014)05-0052-06

　　推进国家治理体系和治理能力现代化是党的十八届三中全会确定的全面深化改革的一项重要目标。政府治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分。推进国家治理现代化，要求同步推进政府治理现代化。推进政府治理现代化，对推进国家治理现代化具有十分重要的意义。

　　一、现代政府的角色与职能

　　在不同的历史时期，政府曾扮演过不同的角色，发挥过不同的作用。在计划经济时代，政府像一个管家婆，无所不包、无所不揽，是典型的全能型政府。在市场经济条件下，政府不再是全能的，而是有限的。完善社会主义市场经济体制、推进社会主义现代化建设，要求政府扮演良好发展环境创造者、优质公共服务提供者、社会公平正义维护者的角色，切实履行好创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的职能，充分激发经济社会的内生动力，充分发挥经济主体和社会主体的作用，为社会主义现代化建设铺路搭桥、提供保障。

　　创造良好发展环境包括：创造和维护和平、安全、稳定的国际环境;构建完善的法制环境、和谐的社会环境、健康的文化环境;创造良好的公共安全、环境安全和消费安全等生产生活环境;保持宏观经济稳定，创造良好的宏观经济环境;加强市场监管，维护市场秩序，创造公平竞争的市场环境;加强发展战略、规划、政策、标准的制定和实施，推动可持续发展;缩小收入分配差距，促进共同富裕;构建良好的社会信用体系，等等。

　　提供优质公共服务包括：提供良好的交通、通讯、公用设施等基础设施;提供良好的公共教育、劳动就业服务、社会保障、基本社会服务、医疗卫生、人口计生、住房保障、公共文化等领域的基本公共服务，不断提高服务质量和水平，逐步做到覆盖城乡和基本均等。

　　维护社会公平正义包括：建立健全对保障社会公平正义具有重大作用的各项制度和以权利公平、机会公平和规则公平为主要内容的社会公平保障体系，建立和完善利益表达、诉求反映、矛盾调处和应急处置机制，切实消除垄断和特权现象，保证人民平等参与、平等发展的权利。

　　显然，政府要扮演好自己的角色、履行好上述职能，只靠政府一家唱独角戏是远远不够的，必须吸纳经济主体、社会主体和公民广泛参与、协商共治，实现政府治理的现代化。

　　二、政府治理现代化：内涵与特征

　　现代化是18世纪以来人类文明的一种深刻变化，它既包括政治、经济、社会、文化各个领域从传统向现代的巨大转变，也包括人的全面发展和自然环境的合理保护。[1]在现代化进程中，政府不论从性质上、体制上，还是从管理方式上，都发生了重大变化。主要表现在：

　　传统政府是全能政府，现代政府是有限政府;传统政府是高度集权政府，现代政府是合理分权政府;传统政府是专断政府，现代政府是民主政府;传统政府是人治政府，现代政府是法治政府;传统政府是管制型政府，现代政府是服务型政府;传统政府是暗箱操作的政府，现代政府是公开透明的政府;传统政府实行职务终身制，现代政府实行法定任期制;传统政府实行世袭制或任命制，现代政府实行选举制;传统政府只对上负责，现代政府既对上也对下负责;传统政府必然导致官僚主义和特权现象，现代政府要求公平公正。

　　政府治理现代化虽然表现在方方面面，但更具本质性的则是分权化、民主化、科学化和法治化，其他特征或者是某一本质特征的具体化，或者具有从属性质。

　　政府治理现代化是现代化总进程的重要组成部分，在现代化建设中具有不可替代的作用。中外现代化的历史充分证明，没有科学有效的政府治理，经济和社会的可持续发展都无法推进。因此，推进政府治理现代化，必须适应现代化建设的基本趋势和基本要求，切实提高政府科学行政、民主行政、依法行政水平，并实现科学行政、民主行政、依法行政的制度化、规范化、程序化。从本质上来说，这就是政府治理的现代化，其前提是分权化。

　　三、推进政府治理的分权化

　　在现代化进程中，面对错综复杂的经济、政治、文化、社会和环境问题，要充分发挥政府组织、经济组织、社会组织和居民自治组织广泛参与、协商共治的优势和作用，就必须推进分权化改革，构建合理分权体制。只有这种分权体制，才能为多主体的民主参与搭建宽广的平台，才能为政府治理的科学化和法治化创造条件。历史已经充分证明，没有分权化，政府治理的民主化、科学化和法治化都将难以推进。

　　在世界现代化进程中，权力结构调整显现出这样几个基本规律：第一，在现代化起步阶段，为了建立统一的民族国家和维护国家的独立统一与领土完整，各国普遍趋于中央集权，因为“集权是国家的本质、国家的生命基础，而集权之不无道理正在于此。每个国家必然要力求实现集权，每个国家，从专制君主政体起到共和政体止，都是集权的。美国是这样，俄国也是这样。没有一个国家可以不要集权，联邦制国家需要集权，丝毫也不亚于已经发达的集权国家”。[2]第二，在现代化严重危机时期，许多国家出现了中央高度集权化，如1929年的经济大危机及随后的第二次世界大战。在这一时期，就连美国也出现了中央高度集权化——美国总统集中的权力远胜于任何时期。第三，在现代化和平发展时期，权力下放成为世界多数国家的普遍趋势。例如，20世纪70年代以来，除澳大利亚、法国、西班牙和美国仍在继续下放中央政府的某些职权外，大多数发展中国家也开始下放权力。[3]

　　20世纪70年代末，为克服中央高度集权体制的各种弊端，推进社会主义现代化建设，伴随着改革开放的春风，中国敲响了权力下放的锣鼓。与以往不同，这次权力结构调整不仅仅是中央向地方下放权力，同时还包括横向权力结构调整。改革的新思路和新举措，得益于邓小平的深刻分析：“我们历史上多次过分强调党的集中统一，过分强调反对分散主义、闹独立性，很少强调必要的分权和自主权，很少反对个人过分集权。过去在中央和地方之间，分过几次权，但每次都没有涉及到党同政府、经济组织、群众团体等等之间如何划分职权范围的问题。”[4]过去，由于没有将权力下放与横向合理分权有机结合，所以陷入了“一统就死，一放就乱”的历史怪圈。历史经验告诫我们，横向合理分权是纵向合理分权的前提和基础。没有横向合理分权，纵向的权力下放不可能取得预期效果。要跳出“一统就死，一放就乱”的历史怪圈，就必须根据市场经济发展和现代社会建设的需要，通过分权化改革，实现横向合理分权与纵向合理分权的有机结合，构建合理分权的权力结构。

　　35年来，我国分权化改革虽然取得了重要进展和成效，但改革仍然不到位，仍然需要继续加大力度，处理好以下几方面关系。

　　1.政府与市场关系。完善社会主义市场经济体制，就必须发挥市场在资源配置中的决定性作用，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。为推进市场化改革，正确处理政府与市场关系，就必须遵循市场机制能有效调节的经济活动，政府一律不得干预的原则。按照这一原则，政府必须向市场放权。市场的主体是企业。所谓向市场放权，实际上就是向企业放权，实行政企分开，将企业应有的管理自主权归还给企业。但市场不是万能的。诚如世界银行《1997年世界发展报告 变革世界中的政府》所指出的那样：“政府主导的发展已经失败了，但是没有政府的发展也将是失败的。”“没有一个有效的政府，不论是经济的还是社会的可持续发展都是不可能实现的。”[5]因为，市场本身既不能解决宏观经济稳定、不能创造良好发展环境和维护社会公平正义，又不能普惠式地提供基本公共服务;市场主体的自利性，容易破坏资源和环境，不利于经济和社会的可持续发展。正因为深刻地认识到这一点，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求，从广度和深度上积极稳妥地推进市场化改革，既要发挥市场在资源配置中的决定性作用，又要更好发挥政府作用。“政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。”[6]

　　2.政府与社会关系。在现代化进程中，社会结构的转型、社会的分层与分化、社会组织的大量涌现、利益主体的多元化、社会诉求的多样化等，使社会问题比以往任何时候都更加复杂。为了维护最广大人民的根本利益，最大限度地促进社会和谐，增强社会发展活力，确保人民安居乐业和社会安定有序，一方面，在不危害国家利益和社会公共利益、不侵犯公民、经济主体和社会主体合法权益的前提下，向社会下放权力，给予社会最大的自由空间，鼓励、扶持社会组织的发展，充分发挥社会组织扩大群众参与、反映群众诉求、提供社会服务等方面的积极作用，增强社会自治功能。另一方面，政府又必须担负起提供基本公共服务、维护公平正义、保障公共安全和社会秩序等职责，建立和完善政府与社会组织的伙伴关系，实现社会治理的现代化。

　　3.中央政府与地方政府以及地方政府上下级关系。在理顺政府与市场、政府与社会、党委与政府关系的前提下，需要调整和理顺中央政府与地方政府以及地方政府上下级关系。否则的话，权力过分集中于中央政府，基层和地方有职无权或责大权小，那么，也必然导致官僚主义和工作效率低下。调整政府上下级之间关系，总的来说，要遵循以下原则，即：能由基层或下级政府管理的事务和提供的服务，尽量将权力下放给基层或下级政府，以便缩短政府与社会的权力距离，扩大公民有序参与，增强公共服务的有效性和多样化;当基层或下级政府管理的事务和提供的服务没有规模效益或产生严重的外部效应时，相关职权需要上移，以便提高规模效益或将外部效应内部化;当地方最高一级政府管理的事务和提供的服务也没有规模效益或产生严重的外部效应时，相关权力才必须由中央政府行使。遵循这一原则，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责”，“直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放到地方和基层管理。”[7]

　　4.同级政府内部的上下级关系。《宪法》规定，我国各级政府实行行政首长负责制。在这一领导体制下，行政首长集中必要的权力，有利于提高行政效能。但权力过分集中于领导者个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，以至事无大小，层层请示报告，既浪费了时间降低了效率，又使少数领导负担过重，还容易产生官僚主义。为防止和克服这一现象，必须按照权责一致原则，通过制定和完善行政法规，依法明确每个岗位、每个人的职责权限，将应由下级行使的职权下放给下级，实行严格的责任制，使每个人都能独立地处理其职责范围内的事务。只有这样，才能够充分发挥政府的整体功效。

　　四、推进政府治理的民主化

　　传统政府管理是主体一元化的，现代政府治理是主体多元化的;在传统政府体制下，往往是自上而下的管制和领导者的专断，而在现代政府治理中，则要求尽可能的平等参与和协商沟通。这实际上是政府治理的民主化，是政府治理现代化的最本质特征。

　　政府治理的民主化，是现代化发展的必然要求：第一，市场经济发展和社会结构变化产生多元化的利益主体，这些主体为了维护和增进自身利益，强烈要求参与政府治理。第二，民主文化的广泛传播使民主思想深入人心，从而激发了公民的主体意识和参与意识。第三，公民文化水平的普遍提高(2012年我国15岁以上人口平均受教育年限达9年以上)以及村民自治、居民自治等多年民主实践，增强了公民参政议政能力。第四，政府治理的有效性要求推进政府治理的民主化。实践表明，当政府倾听经济主体、社会主体和公民的呼声，并在制定和实施公共政策时与这些主体保持合作，政府治理的有效性就会明显提高。“如果政府缺乏倾听人民呼声的机制，那么它们就不会对人民的利益，尤其是少数民族和穷人的利益作出有利的反应”， “一个在制订和实施政策时忽视广大民众需要的政府不是一个有能力的政府。政府即便怀有世间最美好的愿望，但如果它对于大量的群体需要一无所知，也就不会有效地满足这些需求。”[8]第五，现代社会的交通技术和通讯技术的飞速发展，特别是大数据时代所带来的信息扁平化为政府治理的民主化提供了极大的方便。

　　政府治理民主化，既包括政府协商民主的制度化、规范化和程序化，也包括政府选举民主的制度化、规范化和程序化。

　　推进政府协商民主的制度化、规范化和程序化，需重点解决以下几个问题：

　　1.依法明确民主协商的事项。在政府治理过程中，不需要事事协商，需要协商的主要是经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题。由于各地经济、政治、文化、社会等存在较大差异，各地政府所面临的经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题也必然存在相应的差别。因此，地方政府应根据本地实际，依法明确需要协商的经济社会发展重大问题有哪些、涉及群众切身利益的实际问题是什么。

　　2.实行政务公开。公开化是政府治理民主化的基本前提。为推进政府治理民主化，各级政府必须认真贯彻落实《中华人民共和国政府信息公开条例》和2013年7月1日国务院办公厅印发的《当前政府信息公开重点工作安排》，遵循公开是原则，不公开是例外的要求，将不涉及国家机密、商业秘密和公民个人隐私的信息一律向社会公开，特别是要大力推进行政审批、财政预算决算和“三公”经费、保障性住房、食品药品安全、环境保护、安全生产、价格和收费、征地拆迁、公共企事业单位等重点领域的信息公开，细化公开任务，加强公开平台和渠道建设，消除电子政务中信息不共享、资源不共用等信息孤岛现象，确保人民群众及时知晓和有效获取政府信息。

　　3.依法规范民主协商程序。实行协商前的预告制度、协商代表的民主推荐制度、协商过程中的陈述和讨论规则、再次协商的间隔时间、协商结果的公示制度，等等。通过规范民主协商程序，促进民主协商有序进行，切实提高民主协商的质量和效能。

　　4.推进人民代表大会制度的改革和创新。人民代表大会制度是我国根本政治制度。各级人民代表大会是各级国家权力机关，各级人民政府是同级国家权力机关的执行机关，是各级国家行政机关。为充分发挥人民代表大会代表人民利益、反映人民诉求、决定重大问题、产生和监督政府等作用，必须克服人大代表的官僚化倾向，切实提高基层人大代表特别是一线工人、农民、知识分子代表的比例，降低党政领导干部代表比例，健全政府由人大产生、对人大负责、受人大监督制度，健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前必须向本级人大报告，充分听取人大代表的意见，以便进一步提高政府治理民主化的层次和质量。

　　实现政府治理民主化，仅仅局限于协商民主是不够的。在现代社会，公民参与政府治理、表达自己意志、反映自身诉求的更重要渠道是选举。选举是现代民主最重要的表现形式，是政府治理民主化的根本体现，更是现代世界发展的大趋势、大潮流。例如，20世纪70年代以来，民主选举的政府数量激增，使许多公民获得了通过选票发表意见的新机会。“1974年，只有39个国家——全球每4个国家中有1个——是民主国家，如今，177个国家——将近每3个国家中就有2个——通过公开选举来选择国家领导人，发展中国家2/3的成年人都有资格参加全国的选举。”[9]到2010年，实行民主体制国家的数量占全世界国家的比例仍保持在60%～63左右。[10]与此相对应，实行专制统治国家的数量从1977年的89个减少到2011年的22个。[11]

　　党的十一届三中全会以后，为防止和克服“一言堂”、个人决定重大问题、个人崇拜、个人凌驾于组织之上一等家长制现象，切实推进社会主义民主，邓小平作出一系列重要论断和指示，明确指出：“我们进行社会主义现代化建设，是要在经济上赶上发达的资本主义国家，在政治上创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主”。[12]1987年4月16日，邓小平在《会见香港特别行政区基本法起草委员会委员时的讲话》中明确提出：“搞普选，也要有一个逐步的过渡，要一步一步来。我向一位外国客人讲过，大陆在下个世纪，经过半个世纪以后可以实行普选。”[13]到2020年，当全面建成小康社会目标实现以后，为在新中国成立一百年时把我国建设成为富强民主文明和谐的社会主义现代化国家，真正实现中华民族振兴的梦想，就需要按照现代化发展规律和邓小平提出的战略构想，改革和完善选举制度，深入推进政府治理民主化。

　　1.顶层设计，科学规划。依据社会主义现代化发展规律，借鉴国外的有益经验和做法，研究制定国家治理和政府治理民主化的长远战略，明确长远目标和阶段性目标，科学规划每一阶段的改革任务，使各阶段的改革任务前后相联，循序递进，通过连续性、累积性的改革和推进，最终实现邓小平提出的战略构想。

　　2.改革体制，完善法治。建设高度民主的社会主义现代化国家，必须深入改革与发展社会主义民主政治不相适应的体制机制，构建和不断完善社会主义民主政治体制，实现社会主义民主的制度化、规范化、程序化。在这一过程中，必须本着法治先行的原则，通过立、改、废，健全社会主义民主运行的法律体系，并在实践中不折不扣地严格贯彻执行。

　　3.变革文化，重塑人格。中国传统政治文化源远流长。“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少。”[14]在新民主主义革命时期，我们成功地推翻了封建主义的反动统治，但新中国成立后，由于重视不够，却没能完成肃清思想政治方面的封建主义残余影响的任务[15]，以至于封建主义残余渗透到许多领域，至今对人们的思想和行为仍然产生着潜移默化的影响，宗法观念、等级观念、特权思想、家长制作风、公民权利义务观念淡薄等随处可见。因此，必须把批判和肃清封建主义残余影响的任务提到重要议事日程，否则，社会主义民主很难顺利向前推进。肃清封建主义残余影响的重点，一是“切实改革并完善党和国家的制度，从制度上保证党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化、整个社会生活的民主化”。[16]二是变革政治文化，大力宣传和弘扬富强、民主、文明、和谐、自由、平等、公正、法治、爱国、敬业、诚信、友善等社会主义核心价值观，用社会主义核心价值观抵制封建主义残余的影响，塑造中华民族的现代人格，实现人的现代化。因为，“在整个国家的现代化进程中，人是一个基本的因素。一个国家，只有当它的人民是现代人，它的国民从心理和行为上都转变为现代的人格，它的现代政治、经济和文化管理机构中的工作人员都获得了某种与现代化发展相适应的现代性，这样的国家才可真正称之为现代化的国家。”[17]

　　4.先行试点，逐步扩大。在我国，通过普选实现国家治理和政府治理的民主化，是一项前无古人的伟大事业和庞大的系统工程，涉及思想观念的革新、利益结构的调整、体制机制的变革和行为方式的规范等方方面面，既不能拖延不动，又不能操之过急，必须先行试点，总结经验，在改革体制、完善机制、加强法治的基础上，依法逐步推进。

　　5.基层启动，逐级上移。在我国，为防止社会动荡和民主崩溃，选举式民主必须基层启动，自下而上，逐级上移，循序推进。对此，时任全国人大常委会委员长的彭真1987年在审议《村民委员会组织法草案》时已经进行了深刻的阐述，指出：“我国几千年封建社会，说不上民主，新中国成立以后，我们又曾经走过一段弯路，就是长期以来，我们自上而下的很多，自下而上的东西很少。……我看村委会是个最大的民主训练班。老百姓现在如果通过这种直接民主形式管理好一个村，将来就可能管好一个乡，管好一个乡以后，将来就可以管好一个县、一个省，真正地体现出我们的国家是人民当家作主。”[18]

　　五、推进政府治理的科学化

　　在现代化进程中，政府所面对的问题既错综复杂，又瞬息万变。在这种情况下，掌握着巨大资源的政府，如果其治理违背科学，就会给国家和社会造成难以挽回的巨大损失。因此，推进政府治理现代化，就包括政府治理的科学化。所谓政府治理科学化，即在科学理论指导下，通过科学的体制和机制，使政府治理符合历史发展趋势，符合客观规律，包括世界一般规律、经济社会发展规律和专业领域的规律。政府治理只有科学化，才能真正实现社会公共利益的最大化。

　　推进政府治理科学化涉及的问题很多，这里重点讨论如何充分发挥智库的作用。

　　在现代社会，智库在政府治理科学化中具有举足轻重的作用。它能够对政府治理的重大问题超前性地进行深入系统的研究，提出多项备选方案，供政府治理时参考。事实充分证明，政府高度重视智库作用，就能够提高政府治理的科学化水平，减少失误或将失误降到最低。相反，如果政府不重视智库作用，那么，就必然会降低政府治理的科学化水平，增加失误的比重。在这方面，发达国家特别是美国的经验和做法值得借鉴。2012年《全球智库报告》显示，在全球6000多个智库中，美国占了1/3，其中最著名的如兰德公司、布鲁金斯学会、外交关系协会等，在美国重大决策中发挥了不可替代的作用。

　　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度。”[19]为贯彻落实十八届三中全会的这一精神，充分发挥智库在政府治理科学化中的作用，应重点解决以下几个问题：

　　1.创造宽松自由的研究环境，促使中国学术研究特别是社会科学和管理科学研究不断提高质量和水平。智库在政府治理科学化中能否发挥应有作用，首先取决于智库的研究水平、研究质量及与政府治理迫切需要解决的重大问题的契合程度。要提高智库的研究水平和研究质量，就必须创造宽松自由的研究环境。如果在学术研究上禁区太多、设限太多，这个不能讲，那个不能说，否则，就要挨批受处，甚至坐牢判刑，那么，就很少有人去冒这样的风险。要创造宽松自由的学术环境，就必须加强法治，依法保障人们的言论自由，做到凡是法律没有禁止的，人们都可以说、可以做。

　　2.智库去行政化，提高智库的独立性。目前，我国智库以官方为主。官方智库几乎无一例外都有行政级别，其行政色彩非常之浓厚。智库行政化的弊端显而易见，一是官僚化倾向严重。多数研究人员不仅追求学术职称和学术头衔，而且还追求官位。一个学者，如果没有官衔，在社会上就受不到应有的重视，甚至一些重要的政府咨询都难有机会参加。二是按照官职官位分配资源，比如，在研究课题的立项中，官职官位的作用不可忽视，有的还起到非常重要的作用。三是官话、套话、大话、空话较多。在行政化智库中，受长官意志和官僚化的影响，学术研究应有的实事求是、追求真理的精神受到影响，独立精神和批判精神黯然失色，坚持真理、修正错误的学者风骨更是难以立足。可见，官方智库如果不去行政化，尽管占有大量资源，其研究质量和作用发挥难尽人意。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求：“推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化”，创造条件，逐步取消学校、科研院所等单位的行政级别。[20]认真贯彻落实中央的这一精神，对于加强中国特色新型智库建设具有十分重要的意义。在智库去行政化的同时，应积极鼓励和扶持民间智库的发展。

　　3.畅通决策外脑与决策主脑的渠道。中国特色新型智库建设加强了，研究质量提高了，如果决策外脑与决策主脑的沟通渠道不畅，仍然发挥不了智库在政府治理科学化中的应有作用。目前，我国智库与决策部门的沟通渠道总体上是比较畅通的，有公开渠道和内部渠道、直接渠道和间接渠道，等等。但在“最后一公里”上却出现了“堰塞湖”，即有关部门或领导身边的工作人员往往根据自己的经验和判断，去选择领导关心和感兴趣的研究报告，而将他们认为领导不关心或不感兴趣的东西弃之如敝履。因此，要畅通决策外脑与决策主脑的沟通渠道，必须解决“最后一公里”的“堰塞湖”问题。建议有关部门依法建立健全决策咨询信息的筛选机制，明确分类标准，规范筛选行为，实行重要信息及时向决策者汇报制度和信息反馈制度，使智库的研究成果在政府治理科学化中发挥出应有的效用。

　　4. 建立健全决策问责制度。政府决策是政府治理的首要环节。只有决策科学，才可能实现政府治理的科学化。古人云：“君子慎始，差若毫厘，缪以千里。”为了实现政府决策的科学化，增强决策者的事业心、责任心和慎重态度，减少和克服决策的主观随意性，必须建立健全决策问责制度。因官僚主义或主观随意性而导致重要决策失误的，要依法对有关决策者进行行政问责，给国家或社会造成重大损失的，要依法追究决策者的责任。将决策问责制这把达摩克利斯之剑悬挂于决策者的头上，就会使决策者谨慎从事，真正重视决策咨询，重视智库的研究。

　　六、推进政府治理的法治化

　　在传统社会，法律是体现统治阶级意志、维护统治阶级利益的工具，在现代社会，法治的本质是限制和规范政府权力(公权)，维护和保障公民(自然人和法人)的权利。推进政府治理的法治化，就必须牢固树立法治精神，严格遵守宪法和法律至上及法律面前人人平等的原则，在公共事务治理中做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。

　　当前，推进政府治理法治化亟待解决以下几个问题：

　　1. 通过立、改、废，尽快完善行政法律体系。有法可依，是政府治理法治化的基本前提。改革开放以来，我国行政立法虽然取得了很大进展，但仍然不够完善，主要表现在：(1)某些领域存在着立法上的空白点，《机构编制法》、《行政程序法》等一些重要的行政法律至今尚未出台;(2)某些行政法规已经时过境迁，由于没有及时废止，造成不执行违法，执行又不合时宜的尴尬;(3)政府组织法等有关重要的行政法律，条款比较笼统，可操作性不强。因此，急需通过立、改、废，完善行政法律体系。一是加快行政立法步伐，尽快填补行政法律上的空白。二是修改、完善《国务院组织法》，依法进一步明确国务院的职责权限、机构设置、人员编制和运行机制。三是修改和完善《地方政府组织法》。建议将《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》拆分开来，分别制定《地方各级人民代表大会组织法》和《地方各级人民政府组织法》，依法明确规定地方各级政府的职责权限、机构设置、人员编制和运行机制。四是由全国人大和国务院组成专门力量，全面审核已经颁布的行政法律法规，对不合时宜的，该修改的修改，该废除的废除，使行政法律法规更加适应政府治理法治化的需要。

　　2. 健全违宪违法监督审查机制。为确保宪法和法律得到切实遵守，防止和克服法律与宪法、法律与法律、法规与法律、法规与法规、规章与法规、规章与规章、规范性文件与规章、规范性文件之间的不协调和矛盾现象，必须“进一步健全宪法实施监督机制和程序”，“健全法规、规章、规范性文件备案审查制度”，“完善规范性文件、重大决策合法性审查制度”[21]，从制度、体制、机制上健全违宪违法监督审查体系，对于任何组织、任何个人违反宪法法律的的行为，坚决依宪依法予以追究。

　　3.深化行政执法体制改革。落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，“整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。”规范行政执法行为，创新行政执法方式，提高行政执法成效，树立良好的行政执法形象。减少行政执法层级，解决多层重复执法。“加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等重点领域基层执法力量。理顺城管执法体制，提高执法和服务水平。完善行政执法程序，规范执法自由裁量权，加强对行政执法的监督，全面落实行政执法责任制和执法经费由财政保障制度，做到严格规范公正文明执法。完善行政执法与刑事司法衔接机制。”[22]

　　4. 提高行政机关及其公务员依法行政能力。按照党的十八大和十八届三中全会的要求，提高公务员运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，建立科学的法治建设指标体系和考核标准，将依法行政考核纳入政府考核指标体系，发挥依法行政考核激励、引导和督促作用。

　　5.按照法治国家、法治政府和法治社会一体建设的要求，将法治政府建设与法治社会建设一同推进。采取有效措施做好法治宣传教育，提高公民的法治素质，认真听取公众对政府治理法治化的评价和意见，建立健全政府治理法治化的评价体系和评价制度。

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Promoting the Modernization of Government Governance

Bo Guili

　　[Abstract]The modernization of government governance is an important part of national governance modernization, and promoting the modernization of national governance requires the proceeding with the modernization of government governance, which is a necessary requirement for government to perform its functions scientifically and efficiently. Promoting the modernization of government-governance must adapt to the underlying trend and basic requirements of modernization, which includes not only effectively improving the levels of scientific administration,democratic administration and lawful administration, but also achieving its institutionalization, standardization and proceduralization. In essence, such modernization of government governance should make decentralization as its premise. From aspects of decentralization, democratization, scientification and legalization, this paper thoroughly analyzes the essential characteristics of government governance modernization and its key problems to be solved.

　　[Key Words] government, governance,modernization

　　[Author] Bo Guili is Professor and Director General at Department of Public Management of the Chinese Academy of Governance. Beijing 100089