doi：10.3782/j.issn.1006-0863.2014.05.06
*基金项目：本研究受国家优秀青年科学基金(71322302)和国家青年拔尖人才支持计划资助。感谢韩万渠和贾杨在本文写作过程中的协助。
作者：朱旭峰，清华大学公共管理学院教授,北京100084
[摘要]全球化背景下中国公共治理的复杂性和全面深化改革的艰巨性，使得决策者对智库的决策咨询需求日益增加，中国智库研究也进入蓬勃发展的新阶段。中国特色新型智库研究应坚持国际比较和本土研究并重，从宏观体制、中观模式和微观行动三个方面开展理论研究，重点关注中国智库、决策咨询制度和中国政策决策体系的内在关联，比较不同区域和不同类型智库在发展模式上的异同，明确中国特色新型智库的组织定位，通过研究完善内部治理结构并提升研究方法和政策分析能力。
[关键词]中国特色;新型智库;决策咨询;政策过程
[中图分类号]D035,C932[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2014)05-0029-05
一、引言
智库作为相对稳定且独立运作的政策研究和咨询机构，是实现决策科学化民主化的一种制度和组织安排，发挥着抢占思想高地、提高决策质量、提升国家软实力的重要功能。智库研究本质上隶属于知识政治学的范畴，其理论渊源可以追溯到古希腊亚里士多德关于“知识与权力”[1]的论述，也出现在马克思“任何人和知识都无法存活于政治真空”[2]的论断和韦伯关于“学术志业”与“政治志业”[3]思想之中。国外学者对智库的研究始于1971年，美国学者Paul Dickson首先将智库界定为：一种稳定的相对独立的政策研究机构,其研究人员运用科学的研究方法对广泛的政策问题进行跨学科的研究，在与政府、企业及大众密切相关的政策问题上提出咨询。[4]西方智库研究围绕政治学研究路径、政策过程研究路径、知识运用研究路径。[5]智库作为一种知识精英组织，它们凭借专业性和独立性的思想观点和政策提案，倡导公共议程并为决策者提供方案选择。[6]英国著名智库专家Diane Stone近年来致力于全球“知识—政策”网络和政策转移及智库的角色研究[7]，拓展了“知识—政策”关系研究的广度和深度。
国外学者对中国智库的研究，往往遵循西方智库研究的政治学和政策过程研究路径，按照西方学者对智库的价值标准审视中国智库，使得中国智库因其多为官办背景而倍受质疑。改革开放以来，中国智库在中国经济体制改革、外交政策、能源与气候变化等政策制定过程中的参与及成效[8]，全球智库评价项目[9]中，中国智库参评数量的增多、评价排名的进步，薛澜、朱旭峰等在国际期刊上发表的有关中国智库研究的论文和出版的英文专著[10][11][12]，使得国外学界对中国智库发展的认知发生了巨大转变。
国内学者对中国智库的研究起始于上世纪90年代中后期，薛澜、丁煌、任晓、朱旭峰、王莉丽等学者对美国智库发展的研究，并逐步引向国内智库研究，集中于以下领域：专家决策咨询;公共政策议程设置;中国思想库的内涵、社会职能、影响力;智库的旋转门机制等。近年来，中国国际经济交流中心等民间智库的成立、高校下设智库探索以协同创新中心为载体的新型智库建设等中国智库发展的最新状况引起了学界的重视[13]，一些学术期刊设置“智库建设研究”专栏，中国社科院、国务院发展研究中心、上海社科院等机构专门组建了智库研究团队。尽管这些研究奠定了中国智库研究的理论基础，并初步显现出探索中国情景下智库发展模式的学术自觉，提出“中国思想库要坚持走自己的发展道路”[14]，但也不难发现这些研究并未全面解释中国智库在中国情境下存在、发展的复杂性和特殊性。
中国智库的迅猛发展和国家对“加强中国特色新型智库建设”的重视，给中国智库研究提出了新的命题。但是，对于“中国智库的特色、新型智库的内涵、如何建设中国特色新型智库”的研究刚刚兴起亟待探索。首先，现有研究对西方智库研究的“路径依赖”，忽视中国政治经济和历史文化的差异性对智库发展的影响，导致中国智库时常陷入“身份迷失”的困境而自信不足，由此以西方智库为标杆，提出的一些中国智库发展的对策建议经常面临水土不服的局面。其次，中国智库研究往往局限于围绕智库谈智库，而忽视了中国智库发展伴随中国政策决策体制和决策咨询制度的相关性，导致中国智库研究拘泥于智库自身或某一政策领域，缺乏宏观视野。第三，中国智库研究在强调中国特色智库时，又极易陷入固步自封式的“特例论”，将中国智库的特色视为中国特色社会主义道路的理所当然，忽视了中国智库发展特色研究的国际视野，反而容易使中国智库的特色不易为国际所接受和认同，自然也会减损中国智库的国际影响力及对国家软实力的提升作用。
基于此，本文站在“国家的决策咨询体系主要受制于该国政治体制和经济体制的双重影响，而该国的决策咨询体系又决定着该国智库发展模式”理论假设的基础上，将智库视为决策咨询体系中的行动者，并参与决策咨询以影响政策过程。因此，决策咨询制度构成智库行动的制度环境，智库在决策咨询体系中的结构关系和定位决定了智库的参与模式，智库的内部治理结构和自身能力建设影响着智库社会功能的实现。如此就形成了中国特色新型智库研究的理论框架：从“宏观—体制”理论维度，研究中国智库和中国政治经济体制、政策决策体系和中国传统文化的内在关联;从“中观—模式”理论维度，比较不同区域和不同类型智库在发展模式上的异同;从“微观—结构”理论层面，明确中国特色新型智库的组织定位，通过研究完善内部治理结构并提升研究方法和政策分析能力。围绕此框架对中国特色新型智库研究进行理论构建，并提出一些重要研究议题，希望引起理论界和实践界的重视。
二、宏观——体制维度：中国智库发展的体制和文化环境
(一)中国智库发展与中国政治、经济体制关系研究
一个国家的智库发展离不开它的政治和经济土壤。智库研究的“宏观—体制”维度，发轫于智库研究的国际比较视野，尤其是比较政治经济学的发展及对智库的研究，使得理论界对智库的认识更为广泛而多元。2007年以来，美国宾夕法尼亚大学麦甘教授全球智库评价排名项目的持续推进并在全球广受欢迎。尽管其评价方法争议不断，但在此过程形成的智库研究的国际比较视野，关注到全球智库发展模式和影响力实现机理存在的差异。基于此的分析，使得全球智库研究逐渐形成一个共识：“智库发展受政治体制、经济体制影响和历史文化影响”。比较有代表性的是坎贝尔和佩尔森分析了不同政治、经济体制背景下，一国知识体系和智库发展差异因果关联[15]，这一观点在斯通的著作中同样得到体现[16]，Hartwig Pautz、Barbara A. Misztal、Karthik Nachiappan三位学者在此领域的探索延展了智库研究的广度和深度。[17][18][19]自改革开放以来，中国的政治和经济体制发生的巨大变化，党政关系、央地关系、政府与市场关系、政府与社会关系、不同所有制结构之间的关系以及国际经贸关系已经并正在进行着深刻调整。在这样的时代大背景下，中国智库迎来了发展的春天也就不足为奇。因此，如何运用比较政治经济学理论，从国际比较的视野分析中国政治、经济体制下中国智库发展的复杂性和特殊性，成为中国特色新型智库研究的重要研究议题。
(二)中国智库发展与中国政策决策体系关系研究
中国智库发展孕育自中国特色的政策决策体系和政策过程。自新中国成立以来，对中国特色的政策决策体系和政策过程的研究，就引起了西方中国问题研究专家的长期关注，逐步发展出派系模型、分离集权的官僚模型和精英政治等模型，国内学者朱光磊、胡伟、盛华宇、徐湘林等从不同的视角分析了中国特色政策过程和政策决策体系的独特性。[20]过去，国内外学者在分析政策过程时，过多地关注中国政策决策体系中的“分”;近年来，陈玲[21]、王绍光和樊鹏[22]等学者针对这种研究倾向进行了反思，提出“合”即共识为特征的中国政策过程分析框架，将制度作为环境因素，研究动态、多层次、多角色的共识形成过程。基于此，中国决策的民主集中制、协商民主制、跨部门协调机制(如领导小组、部际联席会议等)以及地方政府政策试验与“以点带面”的政策学习等模式，都是中国智库研究的基础。因此，将智库置于转型期中国政策决策体系和政策过程变迁的宏观体制背景，理论界需要加强探索“中国特色政策决策体系和政策影响中国智库发展和参与模式的机理和路径”。
(三)中国智库发展与中国传统文化关系研究
中国智库发展还带有中国几千年来决策体制下“幕僚文化”的历史痕迹。既有的研究往往将之视为导致中国智库独立性不强的文化遗产予以批判。但事实上，中国古代决策咨询制度强调的君王(核心决策者)“礼贤下士”、“广开言路”、“虚心纳谏”，和贤士、幕僚(决策咨询参与者)倡导的“诤言进谏”、“独立人格”之间，形成了中国古代“幕僚文化”的内在张力。这一文化层面的内在张力也影响着以内生型和嵌入型为主的中国智库发展。就此开展的研究在国内外学术界还很少见，傅广宛等[23]论述了中国古代决策咨询制度的特征，为学界开启了一个值得挖掘的学术空间。以此为研究议题，更为细致的挖掘传统幕僚文化对中国智库发展的影响机理，可以拓展至“中国知识分子的社会使命感和独立人格等构成的传统幕僚文化因素对当下智库发展的影响”这一理论议题，希望中国政治思想史、社会思想史和中国行政史研究的学者和公共政策、智库研究领域的学者共同开拓。
二、中观——模式维度：中国智库政策参与模式差异性研究
(一)组织类型的中国智库政策参与模式研究
中国智库发展已经形成了不同类型智库并存互补的总体格局。当前，中国的智库已呈现出组织背景多元化的发展趋势。除了事业单位、高校和纯民间等几个主要的智库类型外[24]，进入21世纪以后，中国出现了一些混合所有制和转制类的智库。如2009年成立的中国国际经济交流中心虽然注册为社会团体，但它拥有深厚的官方背景。一些过去事业单位型的研究机构通过改革转制为企业所有制机构。组织背景多元化的出现是政府决策者和智库领导者为了适应中国社会的深刻转型而进行的有益探索，而组织背景的多元化又提供了不同智库发挥各自能力优势的舞台。在这个政策思想的舞台上，不同智库不仅是政策观点的竞争者，而且还是取长补短的合作者。它们共同承担着向政府提供专家智力支持的任务。不同组织类型智库的政策参与模式是不同的，其组织发展模式和内在机制又存在差异。但当前，组织类型和智库发展模式的研究当前还比较欠缺，中国特色新型智库研究需要解决以下研究议题：不同组织类型智库的政策参与模式差异的内在机制是什么?如何引导引导不同组织类型智库有效参与政策咨询?如何对数量日益增多的不同类型智库进行组织管理?
(二)地方差异与中国智库参与模式研究
中国不同地区间经济发展水平的不均衡、知识资源分布的不均衡、各地智库数量、结构类型差异，是中国智库发展总体环境的一个基本特征，如此必然引致不同地区智库政策参与模式的差异性。[25]既有的中国智库研究大多的关注国家层面智库的发展。中国地方政府承担着重要的政策再规划和政策执行功能，同样需要智库的决策咨询参与提升地方政府治理。因此对中国特色新型智库的研究，有必要拓展至“区域比较”的空间范畴，发现中国不同地区智库的发展分布格局及其参与模式差异特征。更为重要的是，我们还可以把智库影响力研究和地区比较公共政策研究结合起来，探讨解释地区因素对地方智库发展模式的影响以及智库参与对地区政策决策产出的影响。并且，这些研究还有助于不同地区智库的均衡发展，推动中国不同地区政策决策的均衡发展，促进地方政府创新和互相学习，以保证从中央到地方政策过程的顺畅性。因此，探究不同地区智库政策参与模式差异和地区属性间的内在关联，业已成为中国特色新型智库研究的重要议题。
(三)基于智库专家个体特质的政策参与模式研究
国内学界对影响专家决策参与模式的研究主要集中于组织因素和政策属性因素。比如朱旭峰探讨了政策属性差异与专家参与模式之间的关系[26],并分析政策建议的“技术可能性”问题对中国政策专家发挥影响力的成败。[27]张云昊从体制内外学术研究者的区分和政策影响力高低的维度对专家参与模式的分类。[28]但是，聚焦于专家个体特质层面的智库专家研究相对较少。最近比较重要的关于专家个体特制层面的研究，包括朱旭峰关于智库专家的网络资源和社会资本差异。又如，朱旭峰还探讨了由于专家的内在动机(Intrinsic Motivation)的差异，智库专家在决策参与中表现出来的四种角色：技术传播者(technology communicators)、理论验证者(theory demonstrators)、思想倡导者(idea entrepreneurs)和知识中间人(knowledge brokers)。[29]以此为基础，对中国智库政策参与模式研究，可以继续挖掘更广泛的基于专家个体的知识背景、行为动机、价值观倾向、个人资源等内在因素对其政策参与模式的影响。进而，我们还可以将这些个人特质拓展到决策者，并且探讨决策者与专家之间的个人特质耦合是否会促进智库实现影响力。因此，针对不同个体特质的政策参与者(包括智库专家、决策者乃至其他政策参与者)如何影响决策咨询模式和各自的参与行为策略的问题，学术界将发展出大批重要的理论研究成果。
三、微观——行动维度：中国智库的组织定位、内部治理和能力建设
(一)中国特色新型智库的组织定位研究
对中国特色新型智库的“组织定位”研究，可以概括为“智库发展环境变化对中国智库发展的影响及目标定位”问题。目前对新型智库发展目标定位问题的研究和解读，很多学者提供了不同的版本。本文希望通过全球视野、国家治理、行业产业、智库个体的从宏观到微观对新型智库进行更为全面系统的阐释，以引起理论界的重视。首先，坚持中国智库研究的国际视野，提出全球知识网络和全球智库网络语境下，中国新型智库在国际智库发展中的位置?其次，在国家治理体系和治理能力现代化的发展脉络下，中国智库如何嵌入国家治理体系，体现中国决策咨询体系中的中坚力量。第三，从智库产业发展的维度进行考察，中国新型智库如何在“政策分析市场”中立足，并实现对传媒、出版、信息开发等相关产业的带动和集聚?第四，从智库组织个体的视野，如何积极探讨智库组织形式和管理方式，实现智库自身持续、有序、高效、创新发展?
(二)中国智库内部治理结构研究
智库作为参与决策咨询影响政策过程的行动者，其自身内部的治理结构，影响着智库是否可以更有效率的整合不同的资源实现应有的社会功能。智库内部治理结构并非一个静态的智库组织架构图，而是关涉到智库人才资源、经费资源、信息资源等的优化配置过程。另外，智库在决策咨询体系中和政府、大学、基金会、媒体等组织存在着结构化的网络关系，这些网络关系和智库内部治理的连接点对智库的良性运转至关重要。从理论和实证研究上认识中国智库组织结构中与决策咨询体系中其他组织发生联系的连接点的作用，对智库的建设和发展有重要价值。因此，无论是对于智库的内部组织管理，还是智库与外界网络连接点的设置，都有助于中国智库提高工作效率、优化内部管理、调动内外资源，从而最终推动智库实现其组织目标——发挥影响力。由此，中国特色新型智库建设面临的微观行动层面的问题在于：智库如何通过治理结构优化提高智库思想产品的独立性和质量，满足政府决策复杂性的要求，同时满足政策倡导家、政策分析专家、媒体、基金会等多元主体的利益和价值诉求?
(三)中国智库政策分析方法和信息支持研究
中国智库实现社会功能的核心工作在于为日益复杂的政策问题找到新的观点、思路予以解释并找到合适的方法研究解决方案。我们可以将此问题概括为智库自身能力建设的范畴，既有的研究围绕于此提出了大量的对策大多考虑政府如何创设有利于智库决策参与的环境，而缺乏对智库自身研究能力的关注。其原因在于智库大多拥有自身的研究专长，隶属于不同的学科，不易过细的和上述对策整合在一起。但是，智库新的观点和思路的提出，除却源自问题意识和现实需求的外部激发，更重要的智库政策研究方法的创新。国外知名智库对政策分析方法的重视程度和开创性的工作，是其之所以成为国际知名的重要原因。中国智库的多元化的组织类型格局，可以为智库的研究成果的多样性及其对智库整体思想产品的独立性提供较好的土壤，但是这种格局本身受其隶属系统的局限，使得中国智库在跨学科方面政策分析方法的融合方面缺少应有的发展。同时，由于缺乏政策分析的“大数据”的时代意识，智库研究方法的应用主要依赖于各类外部统计数据，缺少对专题数据的长期积累和开发。政策分析方法和信息支持的制约将限制中国智库的整体水平提高，降低中国智库政策思想观点的质量和影响力，也使得中国智库在国际话语权的竞争中缺乏对话基础。基于此，如何加强中国智库的政策分析方法和信息支持建设，为中国智库发展提供方法论层面的支撑，是中国特色新型智库能力建设研究中亟待加强的议题。
四、结束语
“加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度”作为中国智库发展的战略指向，有其深刻的社会经济背景。我国已经由“战略机遇期”逐渐转向“深化改革期”，国家治理体系和治理能力现代化已经被提上战略议程。智库作为政策决策过程中的一种组织和制度安排，是提升国家治理能力的重要抓手，也是提升国家软实力的有力武器。随着政府和社会都已经充分认识到智库政府帮助提高决策质量，解决经济社会实际问题的重要作用，中国特色新型智库研究也迎来了蓬勃发展期。本文在前期研究基础以及近年来参与政府决策咨询的思考，提出了能够较全面概括中国特色新型智库研究的“制度—模式—行动”理论框架，并指明了相关研究议题。本文旨在强调中国智库研究理论和方法层面的创新，希望中国智库研究能将国际视野和本土化研究相融合，同时将之拓展至中国特色或中国问题研究的这两个更为宏大的理论空间。中国特色社会主义道路的归纳总结源自于实践，而将实践经验提升至理论层面予以阐释，并希冀获得国际社会的认同，需要理论界和实践者的共同努力。
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A Theoretical Framework for the Study on New-Style Think Tanks with Chinese Characteristics
Zhu Xufeng
[Abstract]The complexity of China’s public governance and the difficulty of deepening reform under the globalization lead to increasingly more demand for think tank consultation of decision makers. Research on China’s think tanks has entered a new booming phase. Study of new style think tanks with Chinese characteristic should be based on both international comparison and knowledge localization, and carries out theoretical framework from three aspects: macro-system, meso-pattern and micro-behavior. This article focuses on the relationship among Chinese think tanks, decision consultation, and policy making system, and compares the variations of think tanks in different regions and different organizational types. This article hopes the future research clarify the new identity of new type think tanks with Chinese characteristics, improve the internal governance structure, and promote the capability of research and policy analysis.
[Key words]Chinese Characteristics, New Think-tanks, Decision-making Consultancy, Policy Process
[Author]Zhu Xufeng is the professor of Public Policy and Management School ,Tsinghua University. Beijing 100084
