作者：李国强，国务院发展研究中心研究员，公共管理与人力资源研究所副所长，北京100010
doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2014.05.03
[摘要]党的十八届三中全会《决定》提出“加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度”。中央的高度重视和国家治理体系和能力现代化，政府的决策咨询需求必将持续增加，这些都显示出中国智库发展进入了一个新的阶段。中国智库显著区别于西方智库和中国古代智库，形成了官方智库和民间智库多元主体共存共发展的特色。新形势下积极探索中国特色新型智库的组织形式和管理方式，需要处理好官办性与民间性、政治性与独立性、单一性与多元性等多方面关系，采取有效措施引导各类智库有序高效参与决策咨询，为提升国家软实力和国家治理能力提供智力支持。
[关键词]中国特色新型智库;决策咨询;国家治理能力
[中图分类号]C932[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2014)05-0016-04
党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中提出，“加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度”。中国特色新型智库将在全面深化改革的过程中扮演越来越重要的角色，将直接推动国家治理体系和治理能力的现代化进程。本文结合《决定》关于智库建设的精神，力求探讨和理解中国特色新型智库建设的内涵和要求，努力建设好中国特色新型智库。
一、 中国智库发展进入了一个新阶段
中国智库发展进入新阶段的主要标志，一是新一届中央领导高度重视智库建设，二是我国经济社会深刻转型发展，面对更加纷繁复杂的国内外形势，公共政策决策更加需要和更加依赖智库。
党的十八大以来，新一届中央领导集体高度重视智库建设，对智库建设提出了新要求、新定位、新方向。在2012年中央经济工作会议上，习近平总书记指出，要健全决策咨询机制，按照服务决策、适度超前的原则，建设高质量智库。2013年4月15日，习近平总书记对我国智库建设作出重要批示(下文简称“4.15批示”)，十八届三中全会《决定》进一步明确提出“加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度”。习近平总书记对智库建设的重要批示，是中央领导同志专门就智库建设所作出的最为明确、内涵最丰富的一次批示。一是把智库作为国家软实力的重要组成部分，随着形势的发展，智库的作用会越来越大，把智库建设上升到了国家战略高度;二是指出我国智库还相对滞后，应发挥更大的作用;三是明确提出了建设“中国特色新型智库”这个新目标;四是要积极探索中国特色新型智库的组织形式和管理方式，采取有效措施引导各类智库加强自身建设;五是要求智库积极为中央科学决策提供高质量智力支持。
“4.15重要批示”和三中全会《决定》关于中国特色新型智库建设的要求，核心是建设中国特色新型智库。这表明新一届中央领导集体对智库高度重视和充满期望，中国特色新型智库将在全面深化改革的过程中，在推动国家治理体系和治理能力的现代化进程中，扮演越来越重要的角色。这是中央全面审视国家发展大势和未来决策环境做出的重要决策，意义十分重大而深远，是当前和今后一个时期我国智库改革发展的总方向和总要求。
“4.15重要批示”和三中全会《决定》关于中国特色新型智库建设的意见，这是中国智库发展的新里程碑和重要标志，标志着中国智库发展进入了一个新阶段，表明加强中国特色新型智库建设成为推进国家治理体系和治理能力现代化的组成部分和重要力量;标志着智库建设列入了中国全面深化改革的议程，进入了顶层设计的框架，切实提上党政决策的议事日程，是全面深化改革的一个重大战略举措;标志着中国智库建设有了明确的目标和方向。2014年4月，习近平总书记访问德国又讲到智库，在中德两国成为全面战略合作伙伴关系中，加大政府、政党、议会、智库交往，其中包括了智库在其内。智库提上国家外交的地位，智库国际化的步伐将得以加快，可见给予的重视实实在在，在我国，“智库外交”也会成为国家之间交流与合作的“第二轨道”。
中国特色新型智库建设既有重视更有需求，决策面临的形势更加纷繁复杂更加需要智库，是决策的科学化、民主化的客观需要。随着我国综合国力的提升和发展阶段的转变，中央决策所面临的国内外环境正在发生深刻变化，所面临的矛盾和挑战日益复杂，对科学决策、民主决策的要求越来越高。特别是在国内经济发展爬坡过坎处于结构调整阵痛期、增长速度换挡期，全面深化改革处于攻坚闯关克难期，社会建设处于深层次矛盾凸显期，决策需要考虑的因素越来越多，对决策的全局性、前瞻性、战略性、综合性和长期性问题提出了更高的要求。具体要求，一是随着改革的全面深入、利益格局的调整和社会结构的变化，影响经济社会稳定的新旧矛盾并存叠加，突发事件频繁、风险点日益增多，对决策的前瞻性、预见性、及时性提出了更高的要求。二是随着利益主体的多元化，统筹兼顾各方利益的难度越来越大，决策面临的各种利益冲突问题越来越多，对决策的针对性也提出了更高的要求。三是随着互联网时代迅猛发展，社会舆论环境更加复杂多变，舆论影响决策逐步显现，对决策的透明性、公开性提出了更高的要求。四是随着经济全球化趋势加强，世界格局博弈重组，当今世界正处在大变革大调整大发展时期，国际经济政治格局和力量对比发生深刻变化，世界多极化趋势显现，出于国家战略利益、意识形态等因素采取各种手段遏制中国，我国面临的外部环境严峻复杂，大国崛起、强国纵横始终都有智库的角色，智库国际化的步伐也在不断加快。
在我国深刻社会转型发展进程中，决策者需要更多的智力支持和管用的政策建议，不论是中央政府还是地方政府，决策模式更加依赖智库。面对上述如此错综复杂多变的形势,需要加强我国特色新型智库建设，我国智库发展由此也将进入一个新阶段，进入一个快速发展时期，中国特色新型智库是中国智库发展的基本方向。
二、 什么是中国特色新型智库
中国智库的发展正逢一个令人欣喜的契机。那么，“中国特色新型智库”是什么?“中国特色”特在哪里?“新型”又新在何处?本文主要从一般智库、西方智库、古代智库以及我国现状诸多方面，探讨中国特色新型智库特在何处、新在哪里。
智库也称为思想库、智囊团、智囊机构等。世界上的智库千差万别，学者对其有不同定义。智库按照不同的属性有不同的分类，在组织属性、隶属关系、规模大小、资金来源、研究专长方面有很大差异。按组织属性划分为官办智库、半官方智库、私立智库或者民间智库，以及国家级与地方级之分;从智库专业性划分，有综合性智库和专业型智库之分;按机构职能划分，有全职的和在本职之外衍生出部分智库职能之分;按研究主题和功能划分，可分为政府决策的咨询机构、兼有投资功能的咨询机构，以技术转让为主的咨询机构，为企业服务的纯盈利性咨询机构。本文所讨论的智库是指为公共政策决策咨询服务的智库，是公共政策研究机构，是决策体制的外脑，是现代公共决策的重要环节和组成部分，为公共决策提供思想和行动方案，是国家软实力的重要组成部分，影响政府政策的制定，评估政府运作效率，传播社会知识，引导公众舆论和社会走向，在现代国家决策中发挥着强大作用。
从国家治理角度讲，智库拓展了社会多元力量参政议政的渠道，提高了决策的科学化、民主化水平，在国外被称为继立法、行政、司法、媒体后的“第五种权力”。从社会发展角度讲，智库的发展水平在某种程度上反映了一个社会的开放水平、知识精英的活跃程度和一国的文化软实力。在社会效用和功能上，智库的作用是多方位的，既能提高国家决策的科学化、民主化、法治化水平;又能扩大人民群众政治参与的渠道，实现协商民主的多样化;还能为国家发展和社会进步储备人才、创新思想、提供信息等，也正是由于此，智库成为国家软实力的重要组成部分。
智库建设既有共性，又有特殊性，智库的结构及发展模式均是和所在国的政治、经济、社会状况息息相关的,并无一定模式。现代意义上的智库于20世纪初诞生在美国，20世纪70、80年代迎来发展的高峰期，如今已遍布全球，智库数量庞大、类型多样，研究范围广泛，从传统的内政、外交、军事扩展到经济、科技、生态环境、文化教育、人口等方面。美国智库强调“非营利性、独立性和非党派性”，既依托政府又独立于政府，美国政府一般采取招标方式向智库提出立项委托，依托是从政府获取财政资助和政策支持，但又不隶属于政府部门。美国智库无论是保守派还是自由派，影响美国公共政策的途径和方法，主要是通过研究和发表研究成果来直接或间接地影响公共决策。法国智库特点是私立智库影响力大于官办智库，重视退休官员和学者作用的发挥。韩国智库体系最大的特点是政府智库为主导，政府智库全部统筹协调管理政府研究资源和研究力量。巴西智库是通过出版物影响目标受众，并最终通过影响立法来实现相关公共政策诉求。印度智库一般规模都比较小，很多缺乏资金支持，对政府决策者的影响力有限。
建设中国特色新型智库，需要有世界眼光、理论根基和学术自觉，需要了解世界主要发达国家及新兴经济体国家智库发展概况、运行机制和管理方式，借鉴国外优秀智库建设的有益经验，既要遵循智库建设的一般规律，但也要从我国实际出发，符合我国政治制度特点，遵循我国决策咨询工作规律。
中国特色新型智库建设，立足于中国国情，其发展路径、功能定位和体系建设，与西方智库相比有着明显不同，也与我国古代智囊不同。古代智囊是指足智多谋、专门为别人出谋划策的人，“以智辅政”。中国两千年前就有智囊，如养士、谋士、师爷、幕僚、幕宾、谏议大夫以及翰林院等，战国四君子之一的“孟尝君三千门客”，这可说是我国智库的初级形式。刘邦、曹操、李世民、朱元璋智库为中国古代比较知名的四大智囊。刘邦智库依靠“初汉三杰”取得江山，刘邦评价自己“运筹帷幄，决胜千里，不如张良;治国安邦，理财筹粮，不如萧何;引军打仗，克敌制胜，不如韩信”。智库区别于幕僚、师爷等，在于是规范化、制度化和科学化的咨询机构，是智力集中地，是以服务社会为宗旨，以服务决策为实现宗旨的手段。
中国特色新型智库建设，这是当前和今后一个时期我国智库发展的基本方向。中国特色新型智库就是在党的领导下，坚持中国特色社会主义，官方智库和民间智库多元主体共存共发展，为党、政府和社会提供政策研究和公共决策咨询、政策解读、决策方案评估等服务，它涵盖的范围极其广泛，它是国家的软实力，是国家治理体系和治理能力的组成部分。
中国特色新型智库基本特征在于：一是必须立足中国特色社会主义制度，符合我国政治制度和决策咨询工作规律，坚持中国共产党领导下的中国特色社会主义发展道路。二是必须以服务决策为导向，坚持求真务实，“不唯书、不唯上、只唯实”，将经济社会发展和改革开放中的全局性、前瞻性、战略性、综合性、长期性问题研究以及当前热点、难点问题研究有机结合，力争为党中央国务院决策提供管用的政策建议，为全面深化改革提供高质量的智力支持，为提升国家软实力做贡献。三是官方智库贴近决策层，有明显的体制优势，官方智库是新形势下，党和政府探索执政规律、完善执政方略、提高执政科学化水平的重要智力支持和主力。四是积极发挥民间智库的积极性，引导各类智库有序发展，培育客观、理性的智库群体，让真正服务群众利益的智库机构发展壮大。
中国特色新型智库建设,还在于要突破我国智库发展当前相对滞后状况，需要从体制上机制上创新。改革开放30多年以来，在党中央国务院的重视和推动下，我国智库在决策的科学化、民主化进程中，决策咨询作用和地位不断加强，为改革开放、为经济社会发展做出了重要贡献，也出现了一批专业研究与决策咨询能力较强的智库机构。美国宾夕法尼亚大学发布的《2013年全球智库报告》显示，中国智库数量已位居全球第二。但我们也应该清醒地看到，中国智库发展尚处于初期阶段，我国智库的水平和发挥的决策咨询作用远未达到决策者的需要和期望。与世界发达国家相比，我国智库的数量多，但在影响力、创新能力和全球视野等方面，与国际一流智库仍有较大差距。突出表现在：机构数量众多但实力不强;研究资源分散、低水平重复现象严重;研究内容碎片化、针对性不强、“管用”性不够;对外交流不足、国际影响力和话语权欠缺。
从深层次看，主要是四个问题：一是宏观制度环境不完善，智库在公共政策决策中定位不明确，法律上制度上缺乏明确定位。二是智库建设缺乏统筹规划，我国智库机构体系多元，管理体制属地化、部门化，各为其主，各自作战，相互交流、合作与竞争的程度十分有限，工作职能和定位各不相同，不可避免地造成我国各类智库机构小而多，整体实力不强。三是管理体制和运行机制上不适应智库发展需要。一些智库机构官本位现象严重，体制内智库的人才引进、激励机制以行政职务为导向，高素质智库从业人员不便于引进;财务制度上，经费来源和使用与智库活动需要脱节，智库投入相对不足。四是长期以来，数量众多的官方智库服务对象单一，目前还存在公共性不足的问题。
三、如何建设中国特色新型智库
习近平总书记重要批示，要求积极探索中国特色新型智库的组织形式和管理方式，采取有效措施引导各类智库加强自身建设，是从宏观上而言之，绝非仅是智库微观组织形式改进问题。怎么建设中国特色新型智库，需要处理好多方面关系，包括官办性与民间性、政治性与独立性、单一性与多元性等关系。
(1)把公共政策咨询作为必要一环，纳入公共决策体制之中。公共决策是一门科学，随着现代决策的科学性、专业性、系统性的增强，需要将“谋”与“断”分离开来，在法律上、制度上正式将智库引入公共决策过程之中，把智库作为公共决策体系必不可少的一环纳入其中，建立起科学的制度化的公共决策体制。
(2)重视和强调官方智库平台功能建设。一方面，从人员编制上来看，官方智库不可能把天下各领域专家全都吸纳在编制之内，另一方面，从官方智库担负的使命和职能来看，承担着无比纷繁的政策咨询、解读、评估任务。官方智库面对的需求和供给这一对矛盾，再多的编制也无法完成当代这些需求。因此，官方智库在组织形式上，必须办成“小实体、大网络”，既做好自身的研究，更要做好组织社会力量研究，办成集聚各种政策研究力量的平台，吸收社会各界有关政策研究成果，集中天下智慧为党和政府决策服务。为此，一是要把组织协调社会力量参与政策研究列为官方智库一项重要职能和职责。吸纳社会智慧于决策，官方智库发挥组织协调功能具有现实意义和不可替代的作用。组织形式上，官方智库可与各部门各地区各行业各领域合作，主导共建合作研究，此举属合作共赢，以此解决各自所不足，一是“通天渠道”问题，一是人力资源不足问题。二是需要处理好开放与保密的关系，过度保密就会限于封闭，外部不知晓研究议题、研究观点，便无从参与和评判。要努力去掉官方智库“神秘光环”，多一些透明性，此举有益无害，还可在此过程广泛动员群众、消弭冲突。三是搞好组织协调平台，必须建立长效机制，实现制度化规范化，包括建立动态简报制度，建立评优激励奖励荣誉制度，建立必要的经费赞助和购买服务制度，建立政策研究咨询竞争制度等。
(3)强化党委政府政策研究室、社科院和高校政策咨询功能，扩大中国特色新型智库队伍。一是目前党委政府大都建立了政策研究室性质的机构，在机构职能配置和机构分工上，大多是承担文件、文稿起草工作，主要居于参谋助手的地位和作用，不具有智库功能。当前，在建设中国特色新型智库新形势下，有必要加强、改进和完善提高，强化其政策研究和决策咨询功能，甚至有必要从组织机构建设上对其予以保障。二是在智库发展新阶段，全国高校(包括党校在内)以协同创新为抓手，加强高校新型智库建设，要从体制上机制上搞好高校教学科研与智库建设的关系，发挥其智库功能。三是社科院机构以繁荣社会科学为己任，以学术研究、基础研究为主，虽然智库研究与一般社会科学学术研究有别，但通过加强调查研究，从实际出发研究问题，以影响决策为目标，一定能探索出社科院机构智库建设的路径。
(4)大力鼓励和支持民间智库健康发展。我国民间智库发展还处于起步阶段，它的发展将使公共政策决策在更大程度上获得更广泛的智慧。要采取措施引导各类智库加强自身建设的批示意见，其中应该包括打造一批有公信力和影响力的民间智库在内。为此，要为民间智库发展提供相关环境，提倡与官办智库形成竞争，进而在竞争中提高我国智库的整体水平。要努力建立民间智库成果向决策者提交和交流的畅通渠道，建立他们参与政府决策和研究成果采纳的常规机制;打造民间智库获得政府信息、数据和研究课题的公平机会，政府研究项目可让民间智库参与竞争，靠项目竞争获得经费;对于民间智库要明确其按非营利性组织定位，不按以营利为目的的企业注册，在财税政策上给予支持。
(5)建立全国性的中国特色新型智库协会或者联盟等平台组织。赋予该平台组织如下主要功能，一是作为沟通智库与决策者的渠道和平台，尤其是民间智库机构与党和政府决策者的桥梁，汇集各类智库的研究成果和政策建议，及时畅通地提交到公共政策决策者手中，不断加大对公共政策研究成果的传播力度，促使公共政策决策者必须制度化地为向其提交决策咨询成果提供渠道;二是成为所有智库开展国内外交流和合作的平台，为国内外智库交流提供服务，积极参与国际智库对话，扩大中国智库在世界上的影响力和话语权;三是建立全国性智库评估体制，制定科学的评估标准和完善的评估程序，对智库运行开展评估，建立智库的公共竞争机制，尤其资金来源于国家的智库机构，必须接受评估和监督，促进国内智库发展，推动和增强智库间的竞争性，提升智库的公信力和影响力。
(6)创新智库管理体制机制，促进和提高智库现代化水平和能力。一是借鉴现代专业智库的经验，建立智库与决策、行政部门之间交流机制。二是建立科学的选题机制、科研组织和管理制度,形成适应决策需求的专业能力,探索解决国内智库资源分散、低水平重复研究等问题的组织形式和管理模式。三是建立智库人员流动制度，要推动和加强官方智库人员的流动性，不断把有思想活力、有实践经验、有政策研究能力的专业人士，根据需要吸纳到智库队伍中来，重视跨学科或复合型人才，改变专家一元导向为多元结构导向。四是建立国际交流合作体系，加强智库国际交往，解决当前智库单一于国内问题研究状况，要参与到重大国际问题研究中去。五是建立有利于保持智库独立性的资助政策。智库是一个资金密集型产业，智库独立性与经费关系密切。智库经费来源不同，对于独立性具有较大影响，往往拿了谁的钱就会替谁说话。因此，要支持智库发展和保持研究的独立性，需要发展国内相关的智库发展基金，包括各种支持智库研究的私营基金和信托基金，以对智库研究项目和计划给予支持，在财税政策上，对捐赠智库的资金给予税收减免优惠支持。
(7)重视推动智库研究成果的公共传播。随着互联网时代和公民社会的快速发展，民意能极大地影响以至于决定和改变政府决策的内容和方式。智库的贡献不仅限于对政府的直接出谋划策，重要的还在于向社会和政府贡献思想，从思想上对社会产生广泛影响。这不是一种直接的政策干预，但是对于提升政策讨论质量具有深远意义。因此，智库要加强与公众沟通，要有能力影响和教育公众，随着我国智库的快速发展，这在我国也应会是智库参与决策的一种形式，这也是智库竞争的重要内容。
(8)注重培育和建设综合性智库和世界一流智库。我国智库发展进入新阶段，必须培育具有国内外影响力的大型综合性职业性智库，这类智库的研究领域绝不仅限于单一领域。伴随着中国特色社会主义道路的发展，随着我国在世界上的崛起，必将对智库产生更大需求，我国必须着力于培育和建设若干世界一流智库。
Enhancing the Constructionof New-StyleThinkTanks with Chinese Characteristics：Understanding and Exploration
Li Guoqiang
[Abstract]The 3rd Plenary Session of the 18th CPC Central Committee approved a Decision on "Major Issues Concerning Comprehensively Deepening Reforms"，which proposed "enhancing the construction of new-style thinktanks with Chinese characteristics and promoting a consultative policy system".The central government attaches great importance of think tanks’ construction.The government will call for more decision-making consultation which needs to improve the modernization of national governance system and the capacity of governance. All of above show that Chinese think tanks entered a new stage. The features of Chinese think tanks are significantly different from those of western or ancient Chinese ones, forming a pluralistic coexistent and complementary development pattern of both governmental-sponsored think tanks and civilian think tanks.It is necessary to explore new-style thinktank organizational forms and management modes with Chinese characteristics in the new era, and to deal well with the relationship between official and civil, political and independent, and single and multiple aspects. Based on those, we shall take effective measures to guide various think tanks participating in decision-making consultation orderly and efficiently, which provides intelligence support for improving the national soft power and national governance capability.
[Key word]new think tanks with Chinese characteristics; decision advisory; national governance capability
[Author]Li Guoqiang is Deputy Director at the Institute for Public Management and Human Resourcs of the Development Research Center of the State Council.Beijing 100010
