doi：10.3782/j.issn.1006-0863.2014.04.18
*基金项目：基金项目：国家社会科学基金重大项目“建立社会稳定风险评估机制研究”(项目编号：11&ZD034)
作者：朱正威，西安交通大学公共政策与管理学院执行院长、教授，西安 710049;刘泽照，西安交通大学公共政策与管理学院博士研究生，西安 710049;张小明，国家行政学院应急管理教研部教授，北京 100089
[摘要]在系统风险成为当代国家、社会发展常态的背景下，政府风险治理的重要性与紧迫感愈加凸显。本文认为，风险治理应成为现代政府公共职能框架中不可缺少的组成元件。基于政府面临的风险态势特征，本文提出政府风险治理基本程式涵盖风险识别与分析、风险评估、风险决策、风险行动四个构面。英、加、美等国家政府风险治理模态给予该领域诸多有价值的实践经验，显示出较好的应用前景。纵观国际发展路径，政府风险治理日益在系统构架、方法工具、风险文化、多元民主治理等层面呈现出稳健的改革演进趋势。
[关键词]风险治理;应急管理;风险评估
[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2014)04-0095-07
从席卷全球的金融风暴到日益严重的环境危机，从日本“3·11”大地震引发的福岛核危机到世界各地层出不穷的群体冲突，从全球恐怖袭击到频发的公共卫生事件，面对种种“天灾人祸”，当代人们越发感受到现实生存威胁以及对未来不确定性焦虑，人类步入“高风险社会”似成不争事实。现代风险所引致的灾难不仅可能导致民众生命和财产的重大损失，而且也可能给整个社会和政治环境带来剧烈动荡。在不确定性增强的现代世界，风险治理业已成为多国政府优化施政手段、控制决策失误、维护国家安全稳定的重要方式，推进政府风险治理渐成国际社会发展变革趋势。
一、风险态与风险治理公共职能
(一)全方位风险成为社会发展进程的基本态
我们正处在一个急速变革乃至颠覆的“多米诺骨牌”效应时代，对当代社会重大变迁的审视，一个突出表现是对国家、社会风险症状的关注，并深刻影响着全球政府治理。现实世界俨然呈现出愈发强烈的不确定性态势，使得各国政府不得不面对日益复杂交织的风险图景。一方面，国民安全生存环境业已上升为政府无法回避的国家性命题。非理性城市化、人口失序流动、现代科技的伦理困境、环境退化、民族宗教冲突、自然灾难、新型工业传染病、恐怖活动、公共安全危机等，正对各国政府治理应对能力提出严峻挑战。2010年联合国难民署(Office of the UN High Commissioner for Refugees，UNHCR)发布报告，称2009年年底全球超过4300万人为躲避战争和迫害被迫离开家园，难民总人数超过1500万人;2011年日本大地震引发的超级海啸影响到太平洋沿岸的大部分地区，约3万人死亡或失踪，整体损失额约1.36万亿人民币[1]，这一重大事件也对政府应急控制能力提出严峻挑战。另据联合国环境规划署(United Nations Environment Program，UNEP )的统计，包括生态系统丧失在内的各种环境退化问题正在加剧洪水、旱灾和山洪暴发等自然灾害的影响，每年波及2.7亿人口，并导致全球范围内约12.4万人口的死亡，其中85%的 死亡发生在亚洲，预计2050年，生态系统服务的丧失可能导致全世界粮食产量减产25% ，导致发生饥荒的风险大幅升高。[2]而以欧债危机为代表性的虚拟经济泡沫正不断侵蚀全球经济肌体，市场恐慌加剧，失业人数激增，消费者和企业信心降至历史低位。[3]另一方面，在变幻难测的不确定性面前，人类社会抵抗风险的意识和能力明显虚弱，尤其人为导致的政府管理失败不断鸣响警钟，引发社会公众质疑。当代世界一系列风险表征不仅是自然、经济问题，同时也不可避免地上升为成为国际安全、国家政治问题。
中国在全球变革中既获取了丰硕的经济成果，但同时也无法幸免社会转型中风险秩序的迭变，不确定性风险明显增大，国家安全、社会稳定形势尤为严峻。2010年，英国全球风险顾问公司Maplecroft以国家的经济、人口、基础设施、生态等6组指标对全球171个国家进行统计分析后公布该年度气候变化脆弱性指数(CCVI)，结果显示中国排名第49位，意味着中国抗气候变化能力达到史上最低，属于“高风险”国家。近年来，中国公共安全事故发生量不断上升，群体性事件每年达数万起，经济突进中衍生的风险危害同时也在不断抵消发展中取得的现实成果。另据统计，中国HIV/AIDS感染人口在总量上预计接近千万，并以20%—30%的年增长速度增加。[4]而根据联合国开发计划署(UNDP)统计数据，2011年中国的人类发展指数(Human Development Index, HDI)仅为0.687，排名世界第101位[5]，其中源于发展风险因子降低指数占据较大比重。国际经验表明，当代国家社会已无法回避各类内外生风险，单纯依靠经济力量亦不能实现消除可能的风险危害，政府风险治理必须建立系统多维的综合视角。
(二)风险治理是当代政府公共职能组成
本质而言，作为公共权力机构，政府具有社会公益维系的应然性[6]，尽管其具体职能在不同时空向度内存有差异，但最大程度维护社会公共利益，保卫社会正义、国民安全和发展权利，构成其合法存在的必然，公共利益决定政府职能的边界。现代风险除了海啸、洪水等自然灾害类风险外，多数根植于“经济-社会-科技”的人为决策，或间接性衍生。系统风险一旦生成，不仅会波及到公民切身利益，也会造成公共领域的失序和公共利益的侵犯。诸如地区恐怖活动、大规模工业污染事件、网络科技风险等均给社会公共安全秩序带来严重威胁。抵御现代社会风险的巨大危害已绝非个人或某一机构有能力单独实现，需要强大的国家系统背景，需要政府在风险治理中承担不可替代的职责。有研究者认为，风险治理超越公私部门界限，有效的风险治理是善治的组成部分。[7]我们认为，政府主导国家风险治理，构筑有力的风险防范体系，保障社会公众安全，不仅应是国家安全的重大战略目标，也应当归位其为政府公共行为的重要职能构面之一。Risk Governance，一些学者也将其称为“风险政务”，认为其是政府重要职能，参见唐钧，谢一帆：《“风险政务”：国际状况与我国的建设方略》，《中国行政管理》2008年第2期;或“风险治理”，参见薛澜，周玲，朱琴：《风险治理：完善与提升国家公共安全管理的基石》，《江苏社会科学》2008年第6期。早在上世纪八十年代，一些国外政府就认识到社会风险突变和管理风险的重要性，英国、加拿大、荷兰、美国、德国、日本等国家相继开展政府风险治理工作。1997年英国财政部发布《绿皮书：中央政府的评价与评估》，要求政府机构在评估公共项目与方案时，将风险因素纳入考虑;同年，加拿大政府将“风险治理”列为公共管理现代化的四个主要支柱之一。与此同时，一些国家大力开发风险治理技术工具，制定相应的风险治理计划或框架，促进政府风险治理逐步发展为一整套内容健全、保障有力的公共部门管理制度。当然，在这一进程中，也面临着多元治理，技术评价工具适用以及价值重建等新型问题，有待各国政府创新性探索。
二、理论脉序及程式
(一)理论基石
20世纪中期以来，随着风险问题在西方国家发展和社会变迁中的凸显，对于风险问题的争论迅速上升为西方公共话语，不断强化了人类风险意识和对社会发展、政府公共治理领域风险研究的理论自觉。在过去几十年中，风险语义从技术和经济层面向社会层面发生了重大转换，正是这一变化使得风险问题成为国家政治跃迁、政府公共治理的核心议题。
曾几何时，起于对核能开发、利用带来的潜在风险，工程师们开始专注于风险的技术评估和监测，而经济学家则将统计、精算等方法技术应用于市场经济活动中，他们把风险定义为事件造成破坏或灾害的可能性或概率[8]，风险分析实质上形成少数专业技术人士的内部争辩。自从1962年哈贝马斯追索公共领域的力作——《公共领域的结构转型》问世后，风险认知拓展到少数专家以外的公共论坛，风险因子获得越来越多普通组织及个人的价值认同，逐步上升为社会发展常态性判读和组织决策的前提性预设。伴随经济发展中生态失衡、群体性冲突问题的日益严峻，人们愈发感受到社会发展进程中紧迫的生存威胁，对潜在的各种危险、灾难的感知不同程度地增加了对风险的焦虑、恐慌，发展“合法性”[9]进入争论视野，国家公共部门亦对公共性决策中的系统风险展现出某种警醒反应。对于风险问题的极端复杂性，从单一视角或学科出发已难以获取全面解释与应对思路，亟待多元维度的综合探视，在反思祛惑的理性追索中，风险社会理论应时而立，创设出具有重大典型价值的理论研究与决策实践范式。以贝克、吉登斯、拉什为代表的风险社会倡导者将现代社会视为“失控的世界”，指出有别于传统社会局部性、个体性、自然性的外部风险，当代社会则表现出鲜明的全球性、社会性、人为性的结构风险。现代化的高度发展呈现与高度社会风险相依而存的显著特征。风险社会理论对现代社会内外生风险态势的深刻揭示无疑给政府公共治理提供了一个社会安全审视的全新视角和思路，拓展了公共部门回应社会转型、结构变革和发展趋向的理论视野，其政治管理制度设计及其对组织个体责任、伦理的强调，对政府风险治理机制的创设具有重大启示意义。
以艾瓦尔德(Ewald)为代表的西方学者倡导风险的“治理性”( governmentality)理论，一定程度上丰富了现代风险治理的基本思想库，拓展了风险治理的理论视野。该理论将风险视为现代政府运用其训诫权利的一种治理战略，“注意力集中在规避可计算和可预知的风险的知识形式、主导话语、专门技术和社会制度上”。[10]在全球化演进进程中，它坚持相信专家和知识的现实力量，认为现代性知识与政治权力的同构能够实现对风险的有效管理，既强调国家在风险治理和控制中扮演重要作用，也期望个人可以成为社会风险的理性调控者和计算者。[11]相对风险本质，统治性话语、专家、技术与制度构成该理论关键性内核。综合而言，我们把风险治理(Risk Government)界定为:政府识别、评估、判断风险，采取有效行动预测风险，减轻不利后果，以及监控、优化管理流程的全部过程，从广义上来看，也包括政府的理念、角色和责任以及组织文化等。
(二)政府风险治理基本程式
作为有效的治理工具，“风险治理”以不同形态出现于社会、经济、技术等不同管理领域，在国际社会形成了多种概念模态，如欧洲风险治理理事会(Federation of European Risk Management Association)的风险治理标准(RMS)、澳大利亚/新西兰的AS/NZS4360风险治理标准、英国标准协会(BSI)的风险治理指南、国际标准化组织的ISO31000风险治理框架等，整体而言基本上遵循了类似的逻辑单元和程式。我们认为，在国家公共领域，政府风险治理是一项系统工程，涵盖风险识别与分析、风险评估、风险决策、风险处置行动四项基本核心构面。
1.风险识别与分析。风险识别与分析是在综合评判内部、外部环境信息的前提下，确定既有的或与组织目标实现相关的风险参数，设定风险治理范围和准则的综合过程。从国际实践经验来看，普遍倾向依据定性定量方法设立风险等级、风险分析表等做法。通常组织以危机发生概率与可能危害程度为基本维度，创制风险分析矩阵(图1)，将风险划为不同等级。例如，英国国家风险评级中明确分为非常高(VE)、高(H)、中等(M)、低(L)四级风险;德国政府建立的风险分析表则包括人、经济、环境、基础设施、非物质等5个损害领域，各占20%权重，通过设定社会风险场景(重大事件发生时间、地点等)建立相应的风险矩阵。而风险分析的另一判定视角则侧重风险的可接受水平及其对识别前提或假设的敏感性，确立“风险容忍度”[12]，即“无法容忍”、“可容忍”、“可忽略”，从现实角度而言，政府风险治理的要义是集中优势资源应对不可容忍的高度风险(图2)。当然，在这一过程中，由于风险识别分析的标准化无法统一，各国政府风险认知及国民风险“抗逆力”(resilience )不同，故对社会实际风险尤其公共领域的风险评判存在较为显著的差异，工具性移植往往不可行。
图1风险矩阵
图2风险容忍度
2.风险评估。风险评估伴随人们对风险问题的关注即成为研究和实践的焦点，其本质可归于用系统化的思维和方法确定行动重点或降低风险、优化风险-收益的平衡过程。[13]依借私营部门的长期实践经验，风险评估在国际上已经形成了较为系统的运行模态，政府层面的公共风险评估亦借鉴吸收有益成分，出现了不少较为完整有效的分析框架并在国家安全领域得到广泛应用，其中包括美国联邦应急管理委员会(Federal Emergency Management Agency, FEMA)的持续性业务评价量表(Continuity of Operations Assessment Questionnaire, COOP)、英国政府的社会风险注册(Community Risk Register, CRR)、世界银行(World Bank, WB)的风险热区图(Hot Spots)、泛美开发银行(the Inter American Development Bank, IADB)与哥伦比亚大学联合开发的灾害风险与管理指标(Indicators of Disaster Risk and Risk Management, DRMI)等，而以上类属则进一步可合成为诸如脆弱性评估(vulnerability assessment)、能力评估(capability assessment)[14]等综合风险评估分析框架并获得了持久的理论实践探索。需强调的是，技术系统的形式风险评估建立于多项限制性假定和基础条件之上，不同的评估工具，不仅干预程序不同，结果也往往差异甚大。曼德尔和拉斯洛普曾对10组住在液化天然气站附近的人们进行风险评估比较实验，在德国、荷兰、英国和美国进行的研究发现，尽管技术设施、环境差异很小，结果却出现风险以超过1亿的平均系数变化[15]，最终分析源于研究者假设和定量评估时采用了不同的方法工具。
3.风险决策。现代政府决策进程更大范围上注入了风险因子，由公共决策直接或间接引发的风险在当代人为的社会风险中占据越来越高的比例。鉴于风险信息的不对称和现代群体多元利益，以及风险决策因素极端复杂的社会系统构面，政府决策诱发的风险危机日益广泛，决策往往难以形成有效的管理和政治支持。中国、美国、英国、加拿大等国家政府已经采取有力措施力图将风险因子纳入本国公共部门决策模式，在以往“科学性”的基础上更多融入“稳定性”的社会及政治考量。对当代政府而言，风险决策的一个典型趋势是打破传统的刚性、程序化模型结构，而代之以多向互动、“弹性”的方式，各风险攸关方的广泛参与和协商合作成为其最核心的现实改良。美国国家研究委员会(NRC)曾经提出了一个全新的风险决策框架(图3)，该框架将风险利益相关方的参与置于风险评价的核心地位，将传统专注于科学的、概率或数值定量化的风险结论环节演变成一个吸收与反馈并行的各方信息互通、协商的过程。而M. Power和L. McCarty在其系统研究中也指出，风险治理模型正趋向于较少的“技术统治论”，而强调风险攸关者在风险决策和管理手段上的角色，以实现多重社会目标。[16]在该实践领域，英国政府倡导建立的“化学品利益相关论坛”(Chemical Stakeholder Forum, UKCSF)，便是英国专业部门风险治理多元决策机制的典型代表。该论坛由政府专门设立，政府、化学品工商组织、科学团体、环保组织、商业组织、公众代表等35个利益相关方共同组成，定期聚集召开会议，就政府化学品环境风险决策、风险治理标准等重大问题进行集体协商探讨，以期对政府相关公共方案实现影响。事实表明，这一组织的建立最大限度上促进了社会共识和良好理解，在降低环境决策风险及可能的群体冲突领域发挥了十分积极的作用。[17]
图3美国国家研究委员会(NRC)风险治理决策模型
资料来源：Department of Environment. Food and Rural Affairs, The Governments Chemicals Strategy: Sustainable Production and Use of Chemicals—A Strategic Approach. Http://www.Defra.uk/environ ment/chemicals/strategy.
4.风险处置行动。风险处置行动是在风险既定确立情形下消除或降低危害的具体行为，包括风险置换，风险隔离，风险延缓等措施，具体实现与一般应急管理模式区别不大，学界已有较多阐述。
三、国际态势及经验
(一)渐进整体型风险治理——英国模式
自上世纪90年代以来，面临国内外社会变革冲击和综合性风险压力，英国政府相继出台了多个指导文件推进风险治理在公共部门的实践，以此建立风险共识，促进公共服务水平提升。2002年11月，内阁战略部门发布《提升政府风险治理能力的报告》[18]，该报告倡导政府部门“两年风险计划”，积极推动展开有效的风险治理举措，培育公共部门风险治理文化，将风险治理融入部门管理过程。在决策、计划、建议、执行等管理环节充分包纳风险意涵，实现风险治理职能的全覆盖。由此成为英国政府风险治理标志性纲领文件。值得一提的是，在政策制定层面，英国首相曾专门作出指示，要求内阁政策制定必须经过明确的风险评估，并鼓励吸收私营部门有益经验。2004年英国审计署(NAO)呈交《管理风险以改善公共服务》的评估报告，其中明确将风险定义为包含机遇和威胁的综合体，风险治理包括风险识别、风险评估、风险处置、检测与报告4个关键步骤[19]，最关键的问题在于改善与提高政府部门处置风险的能力，保障公众安全是政府的核心工作之一。报告通过对20个政府部门的追踪调查，表明有效风险治理能够通过帮助政府改善效率、做出更有效的决策和支持创新，提高公共服务质量。此后，英国政府形成了以内阁办公室(cabinet office)、财政部(HM Treasury)、 紧急事务秘书处、内阁办公室战略中心、内阁办公室执行中心、政府贸易办公室(Office of Government Commerce、风险支持小组为核心的组织体系，制定政府内部风险治理的相关政策，统一应对和管理政府可能面对的系统风险。
2010年，英国政府再次发布了《国家风险登记册》、《业务可持续性调查报告：中断与抗逆力》等文件，旨在强化全社会广泛参与的政府整体风险治理建设，增强全球战略风险认识，提高政府应对国内外复杂局面的综合能力。在该项国家战略中，英国政府赋予自身承担制定规章、服务照顾、实施管理三方面职责，在加强组织内部风险治理机构建设的同时，强调要通过建立风险战略框架、制定内部相关风险治理标准、加强与公众的风险沟通、培育政府内部风险治理文化等措施，促进公共政策优化，并提供更好的公共服务。在提升政府风险治理能力领域，特别关注公共决策的评估风险，要求风险治理应落实到政府核心决策过程中，包括政策制定、预算执行、部门计划、服务管理、项目管理等诸多方面。英国内阁国民紧急事务秘书处专门制定了“国家风险评估”(NRA)方案[20]，确定了5年期内风险并绘制约80个危害和威胁的风险矩阵，通过引入系统性风险分析工具，建构出极高(VE)、高(H)、中等(M)、低(L)等风险评判级别，确立风险识别、评估、应对等科学流程。
(二)综合型风险治理——加拿大模式
加拿大是较早意识到现代风险治理重大意义并实践探索的西方国家。加拿大政府将管理风险的能力视为政府有效公共服务能力，风险治理是公共部门重要工作职能之一，认为政府部门可以借助管理风险增加其实现既定目标的确定性，进而形成了体系较为完备的综合风险治理模式(也被称为“集成风险治理模式”[21])。2001年，加拿大政府财政委员会秘书处(Treasury Board of Canada Secretarial)签发公布“综合风险治理框架” (IRMF, Integrated Risk Management Framework)，推进政府公共行政的风险治理导向的战略变革。该框架认为应站在组织整体高度认知现实风险并加强系统性管理，将风险治理与常态管理相结合，并强调通过风险沟通，强化政府公共服务意识。[22] IRMF框架将政府风险治理实践扩展到组织结构、功能、过程和文化之中，把风险治理与组织目标设计、业务规划、决策制定、绩效评估以及其他组织管理活动相结合，力图实现组织行为的全面风险研判。具体而言，它包括了四项政府集成风险治理系统实施要素[23]：第一，确定组织风险态势。借助环境扫描等方法识别组织风险，评估即时风险状态;第二，建立综合风险治理功能。通过系统决策和信息传递，确保风险治理能得到组织内部最大沟通、理解和应用;第三，实践综合风险治理。在政府工作各个层面将风险评价结果集成到部门决策中，并应用各种适宜的风险治理工具与方法，保持与外部环境的风险沟通;第四，持续的风险治理学习。建立积极的风险治理经验学习氛围，制定风险治理学习计划并融入组织管理实践，从风险治理结果中寻求持续改进和突破。
与此同时，基于政府风险治理形势的系统复杂性，加拿大政府强化了现实风险识别的综合探视与资源整合，探索确立与风险匹配的评估及应对管理模式。值得一提的是，2006年，加拿大情报机构与联邦政府部门联合，建立“全部危险源风险评估”项目(All Hazards Risk Assessment， AHRA)，对国家面临的危险进行系统分类并推动综合性风险评估，为整合各类组织资源，拓展政府综合性风险治理奠定了基础(图4)。
图4加拿大全部危险源风险评估分类系统
资料来源:Treasury Board of Canada Secretarial. Integrated Risk Management Framework. April,2001.
(三)国家安全型风险治理——美国模式
根据美国联邦审计署(GAO)的定义，风险治理被视为评判对财产、个人造成威胁的可能性，以及采取行动降低侵袭、事件危害的系统分析过程。该过程包括威胁、脆弱性、临界评估(或重要性评估)三大评估要素，不同评估侧重不同方面。威胁评估侧重恐怖袭击;脆弱性评估比较综合，涵盖组织内安全，财务，运输等系统分支等;而临界评估则针对国家及组织内重要资产和基础设施。[24]GAO 根据工业企业及私营部门实践建立了公共部门风险治理框架，包括五个主要阶段： (1) 确立组织战略目标，决定限制性因素;(2) 风险评估;(3) 评估风险应对备择项;(4) 选择恰当备择项;(5) 启动执行处置程序，监控运行进程及获得结果。[25]
作为发达国家中的超级力量，美国政府极为重视国家层面的风险治理，将其提升至国家战略、社会稳定与民众发展福祉高度，政府风险治理已成为国家安全的核心构件。“9·11恐怖袭击事件”后，美国政府风险治理重点投向国土安全风险预防上，快速组建国土安全部(DHS)，从边境到内陆均建立了严密的风险防范体系。2002年通过的《国土安全法案》(Homeland Security Act)赋予国土安全部保护国家“关键基础设施与核心资源”(Critical Infrastructure and Key Resources, CI/KR)的重大职责。2006年发布的《国家基础设施保护计划》(NIPP)则进一步强调整合资源，创造出一种全面、系统、理性的用以评估国家及部门特定风险的工作流程(图5)。在资源保障领域，国土安全部注重依据风险原则确定优先安排领域，采用风险分数(Risk score)[26]等量化测评方式确定预算支出与投向，最大程度优化风险治理资源支持。此外，2008年，美国国土安全部成立风险管理与分析办公室(RMA)，以强化联邦政府国土安全风险管理，支援国土安全的相关任务。2008年成立的风险治理与分析办公室(RMA)，特别强化联邦政府国土安全风险治理。该部门下设两个处：一是风险治理和支援处，其
