*基金项目：国家社会科学基金重大项目“内涵式大部制改革视野下的政府职能根本转变研究”(编号：13&ZD034)

　　作者：石亚军，中国政法大学党委书记，教授、博士生导师，中国行政管理学会副会长;施正文，中国政法大学财税法研究中心主任，教授、博士生导师，中国财税法学研究会副会长，北京100088

　　doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2014.04.02

　　[摘要]财政是庶政之母，是政府治理的基本手段和重要支柱。推进财税领域突破性改革，加快建立现代财政制度，是推进政府治理现代化的必然选择和关键性举措。应当深化公共财政改革，推动政府职能转变，提高服务型政府的现代治理能力;建立现代预算管理制度，有效规范政府行为，提高责任政府的现代治理能力;建立现代税收制度，促进公平竞争和分配正义，提高调控政府的现代治理能力;深化分税制财政体制改革，构建合理规范的政府间关系，提高合力政府的现代治理能力;推进法治财政建设，加快财税立法步伐，提高法治政府的现代治理能力。

　　[关键词]现代财政制度;政府治理;行政体制改革;现代化

　　[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2014)04-0011-06

　　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标。“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求”，是“决定”赋予现代政府治理的重要课题。财政是庶政之母，是政府实行现代治理的工具、风标和试剂。推进财税领域突破性改革，加快建立现代财政制度，是提高服务型政府、责任政府、调控政府、合力政府、法治政府现代治理能力的必由通道。

　　一、深化公共财政改革，推动政府职能转变，提高服务型政府的现代治理能力

　　现代财政制度是公共财政，要求财政的职能主要是提供充足的公共产品，极大保障和改善民生。1998年我国确立了建设公共财政的目标，十八届三中全会提出建立现代财政制度，使我国财政改革的目标更加趋于完善。我国公共财政的改革，走的是一条告别自然经济体制下的家计财政和计划经济体制下的国家财政，迈向市场经济体制下的公共财政的转型之路，需要革除家计财政的私人性和国家财政的全能性双重困扰。强调协商、民主、合作，突显政府权力的公共权力和社会权力属性的平行性，强调政府权力的边界性和有限性，使政府活动从统治(管理)走向治理、从统治性治理(管理性治理)走向服务性治理(多中心治理)，是我国行政发展的必然趋势和行政变革的重要特征。

　　美国财政学家马斯格雷夫将财政的职能界定为“资源配置、收入分配和经济稳定”三项，其首要职能即是资源配置，即政府为满足社会需要而提供特定的产品和服务，并为这些支出融资而征税。财政的资源配置在宏观层次上表现为改变公共部门与私人部门之间的资源配置状况，在微观层次上表现为对市场提供过度的商品和服务数量进行调整，而对市场提供不足的产品和服务进行补充，以实现社会资源的有效配置。财政资源配置职能是由政府介入或干预所产生的，它的特点和作用是通过本身的收支活动为政府提供公共产品筹集与供给经费和资金，引导资源的流向，弥补市场的失灵和缺陷，最终实现全社会资源配置的最优效率状态。[1]

　　“公共性”作为现代财政制度中公共财政的核心特征，要求财政改革应着眼于满足社会公共需要，提供公共产品和公共服务，调节收入分配，促进经济稳定增长。强化财政的公共服务职能，提高财政资源在公共部门内部的配置效率，必须打破现行财力分配结构固化僵化的状况，进一步调整和优化财政支出结构。要围绕促进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系。凡属于社会公共领域的事务，市场不能解决或不能有效解决的，财政就必须到位，解决财政的“缺位”问题;凡属于可以通过市场机制解决的领域，财政不应介入，已经介入的要逐步退出，解决财政的“越位”问题;介于两者之间的，财政要发挥“四两拨千金”的杠杆作用，积极引导社会资金投入。我国“全口径”政府支出中的投资和建设性支出占比已经超过50%，这意味着对民生领域的投入不足，也意味着政府沿袭多年的通过扩大投资和上项目发展经济的思路亟待转变。因此，应当加大对农业、义务教育、医疗卫生、就业和社会保障、保障房建设、环境保护等领域的投入，摒弃以扩大投资和建设支出换取经济增长的传统思维定式。要结合政府机构改革，减少行政管理费支出和“三公”消费，让纳税人感觉到纳税后所享受的公共服务而带来的切身利益。政府要通过预算“硬约束”的制度安排，以预算收支来规范其活动的方向和范围，发挥财政制度对政府职能转变的“倒逼”作用。要以财税体制改革作为突破口，瞄准建立现代财政制度这一基本目标，通过完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率等一系列重大改革，为推进政府治理变革和实现国家治理现代化筑牢基础和支柱。[2]

　　政府治理能力现代化建设的重点是处理好政府、市场、社会的关系[3]，公共财政政策是政府宏观调控的重要工具，公共财政制度是规范国家与公众、立法机关与行政机关、中央与地方等基本社会关系的重要手段，两者均涉及公民财产权利、社会权利和政治权利等基本权利保障，关乎资源合理高效配置、分配公平正义，蕴含着权力制衡、人权保障、公平正义、民主参与等基本公共价值。政府要转变对资源配置干预过多和干预不当的职能，通过制定公共政策和健全公共财政制度，为市场主体在经济活动中遵循价值、竞争、供求规律，实现经济效率的最大化提供优质高效的行政服务，同时更好发挥政府在宏观调控、市场监管等方面的作用。要将政府财政活动的范围明确定位在公共领域，进一步简政放权，深化行政审批制度改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化;要加快实施政社分开，推动政府治理与社会自我调节、居民自治实现良性互动。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，要交由社会组织承担。即使需要由政府提供的公共服务，也可以采取向社会组织购买公共服务的方式，实现社会治理与政府治理的共荣共生;要面对国际经济环境和国内发展阶段的重大变化，加快我国经济转型升级，进一步增强发展的内生活力和创新动力;要健全宏观调控体系，在通过充分发挥市场和社会的作用来缓解政府治理压力的同时，保证政府在市场和社会失灵的领域发挥决定性作用。

　　二、建立现代预算管理制度，有效规范政府行为，提高责任政府的现代治理能力

　　现代财政制度是责任财政，要求政府通过加强预算管理，使财务和事务在政府有效履行职能中自始至终实现无缝隙对接，切实对公共资金的每一分效益负起“钱有所值”的行政责任。

　　预算以约束政府行政行为为目的，在形式上是政府的收支计划，是配置经济资源的工具，