doi：10.3782/j.issn.1006-0863.2014.03.02

　　*基金项目：国家自然科学基金项目“公共服务质量持续改进机制的研究”(编号：71273218);厦门大学985工程-公共管理重点学科建设项目

　　作者：陈振明，厦门大学公共事务学院教授;耿旭，厦门大学公共事务学院行政管理专业博士研究生，厦门361005

　　[摘要]近年来，公共服务和行政服务标准化成为各地深化服务型政府建设的一项新内容。文章选取的漳州市作为中国地方政府效能建设的发祥地之一以及福建省最早建立行政服务中心的城市，从2011年开始进行较为系统的政务服务标准化实践探索，已经取得了成效，积累了经验，为公共服务质量管理提供了一个鲜活的本土案例。可以说，行政服务标准化的实质是促进行政服务质量的持续改进，不断满足民众对高质量行政服务的需求，并为行政服务质量改进提供了新机制、新途径及新方式。

　　[关键词]行政服务;公共服务;质量管理;标准化

　　[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2014)03-0015-06

　　近年来，我国不少地方政府在深化服务型政府建设中大胆探索，以不断满足公民的公共服务质量需求，增强政府公共服务回应性。其中的引人注目的举措之一就是行政服务的标准化建设，这是一个在行政服务领域引进质量管理和标准化管理的创新性尝试，旨在通过对行政服务做出质和量的规定来改进行政服务质量。作为中国地方政府效能建设的发祥地以及福建省内率先建立行政服务中心的城市，漳州市于2011年开始试水行政服务标准化。经过反复论证，编制了一套通俗易懂、便于操作、高效管理的行政服务标准体系，并付诸于实践应用，取得了明显的成效，在省内外引起了广泛关注。

　　如何看待这种行政服务标准化的实践探索?纵观漳州市行政服务标准化的历程，从早期的行政审批到行政服务中心的建设，从行政服务的制度化管理到行政服务的标准化管理，其中无不体现公共服务质量管理的理念。事实上，行政服务标准化作为公共服务标准化的一种形式，属于公共服务质量持续改进的范畴。公共服务标准化被看作是改进公共服务质量的一项重要的技术和方法[1]，它能够为公共服务质量改进提供新机制、新程序与新方式。公共服务质量持续改进的理念与框架可以为行政服务标准化实践的深化提供理论上的指导。本文基于公共服务质量管理理论，尤其是从公共服务质量持续改进的视角，对漳州行政服务标准化建设实践进行分析，评价其成效得失，并提出推进这项建设的几点思考。

　　一、公共服务质量持续改进的理论框架

　　现代化政府的一个价值规范维度是回应性，即及时有效地满足公众公共服务偏好与需求，而当代公共行政改革的一项持久的任务便是提升公共服务的质量。自20世纪80年代开始，世界各国尤其是西方国家结合公共服务实践与企业中的质量管理实践，掀起了一场公共服务质量改进和质量管理的实践浪潮，学界也密切关注公共服务质量改进与管理研究，促使其成为公共管理研究领域的一个新焦点。

　　(一)公共服务质量持续改进的过程与内容

　　公共服务质量改进是一个系统工程。质量持续改进有特定的程序，可分为不同的阶段，并通过各个阶段不间断的运行实现质量持续改进和全方位的质量管理。从当前国内外的实践来看，公共服务质量持续改进是一个“推动-反馈”式的运行过程，如下图所示：

　　图1公共服务质量持续改进的实践过程

　　首先，制定公共服务标准是各个国家进行质量持续改进的基础。20世纪80年代以来，世界各国尤其是西方发达国家通过“服务宪章”(“市民宪章”)以及质量管理的各种形式大规模引入了公共服务标准，这些服务标准构成了公共服务质量改进的前提与依据。美国政府于1995年制定了《顾客至上：服务美国民众的标准》;英国公共服务实行承诺制，在1997年确定了公共服务的9条原则;2000年加拿大政府颁布了《政府公共服务2000》。此外，意大利《服务宪章》、爱尔兰《优质顾客服务行动》、希腊《公民宪章》、比利时《公共部门顾客宪章》、葡萄牙《质量宪章》、西班牙《“公民第一”的服务改革运动》以及芬兰《优质服务、优良治理与负责任的市民社会动议》也相继颁布，通过对相关的标准重新结构化梳理和本国公共服务项目的设计，为公共服务供给提供基准。不少国家在政府部门中还引入国际标准化组织(ISO)制定发布的国际质量保证标准，如ISO9000质量管理体系等，依此制定公共服务的标准，规范公共服务的流程。目前，全球已有149个国家和地区的50多万个各类组织导入ISO9000 并获得第三方认证，如美国白宫、英国唐宁街均实施了ISO9000。[2]

　　其次，公共服务质量评价是世界各国进行质量持续改进的依据。西方国家的实践表明，开展公共服务质量评价，对于公共服务质量、公共服务绩效和公民满意度都产生了积极的影响。在实际运用中，依照评价服务的着眼点不同，评价公共服务质量的方法主要有两类：公众评价模式(公民满意度调查)和专业评价模式。[3]其中，公众(民)评价模式受到的关注度不断提高。20世纪70至80年代，针对公民与服务对象态度的测量就已经为学者所关注。[4]进入90年代，随着顾客满意度测量技术的开发，通过公民参与提升绩效评估价值的研究与实践开始为学者所关注。一些公共服务绩效评价模型与方法的研究成果面世并投入实际运用，对一些具体公共服务领域进行绩效评价，以公共服务绩效评价为基础，测量和改进公共服务质量。这些常见的模型和方法包括公共服务与治理的分析框架(World Bank)、顾客满意度指数(CSI, Fornell)、数据包络分析(data envelopment analysis, DEA)、平衡计分卡(Balanced Score Card, Robert Kaplan, David Norton)、公共服务改进框架(Public Service Improvement Framework)等。

　　第三，设置公共服务质量奖是各个国家进行质量持续改进的一个重要激励机制。从某种意义上说，公共服务质量证书与质量奖项都属于第三方评估，是在公共服务质量评估的基础上所做出的质量保证，是整个公共服务质量改进过程的一个重要阶段及手段。虽然质量的概念与质量管理的方法在不断变化，但奖励作为公共服务宪章的质量保证方法之一，对公共服务质量的促进具有重要作用。[5]含有多重关键属性和技术的质量奖励模型能够为提高机构绩效、开发优异标准、提高客户满意度等质量改进手段提供宝贵的经验。[6]不少国家、地区以及国际组织通过公共服务质量奖来激励各个部门进行公共服务的改进与创新。如“联合国公共服务奖”、“欧洲公共部门服务奖”、“美国政府创新奖”、“澳洲地方政府品质奖”、“加拿大卓越公共服务奖”、“台湾政府服务品质奖”等。

　　通过制定公共服务标准、按照标准提供服务、对服务质量进行公民评价、对评价结果进行奖励等过程，不断规范公共服务质量，推动公共服务质量的不断改进。同时，公民对公共服务的需求以及公共服务质量的改进要求公共服务质量标准的修改、完善，并促进新一轮服务质量的改进，从而形成一个良性的持续性的循环。

　　(二)公共服务质量持续改进的方式与手段

　　公共服务质量持续改进是一项巨大的工程，既涉及到政府的机构重组、职能转变、流程再造等宏观内容，也涉及到具体方法、供给手段、供给方式等微观内容。从公共服务质量持续改进的整体方式与机制上看，主要有标杆管理、市场化管理、全面质量管理、ISO9000质量管理、使用者介入质量管理(质量圈)、业务流程重塑质量管理等。[7]学者们从不同的视角对公共服务质量持续改进机制、方式与手段进行探讨。新公共管理学者、公共价值理论的倡导者、协商治理理论的研究者各有侧重。

　　新公共管理学者对西方各国在改善公共服务质量等方面所采用的步骤、措施进行了归纳总结。例如，奥斯本等人概括出12种可用于提升公共服务质量的“管理工具”，即绩效预算、灵活的绩效框架、竞标、公司化运作、企业基金、内部的企业化管理、竞争性公共选择制度、凭单和补偿计划、全面质量管理、组织流程再造、特许制度以及社区治理结构。萨瓦斯则基于服务提供和生产之间的区别，确定了公共服务的不同制度安排，并归纳出有利于公共服务供给的公私部门伙伴关系的10种形式，即政府服务、政府出售、政府间协议、