doi：10.3782/j.issn.1006-0863.2014.02.03

　　基金项目：本文系四川省社科重点研究基地“地方社会治理发展报告”阶段性成果。

　　作者：姜晓萍，四川大学公共管理学院院长、教授、博导;四川省社科重点研究基地“社会发展与社会风险控制”研究中心主任成都610065

　　[摘要]解析社会治理体制创新与国家治理体系的内在逻辑，明确社会治理体制创新在国家治理现代化中的功能定位具有重要现实意义。本文提炼了国家治理视阈下社会治理体制的价值目标，诊断出目前我国社会治理中存在“维稳”诉求大于“维权”诉求，导致社会治理的价值理性迷失;党政包揽替代多元协同，导致社会治理新格局难以形成;风险控制重于社会建设，导致社会治理的路径依赖本末倒置;“即兴式”举措多于制度规范，导致社会治理体制的法治保障不足等误区。从完善社会政策体系、构建公民权利保障体系、优化基本公共服务体系、强化社会组织培育体系、建立社会行为规范体系、创新社区治理体系、巩固公共安全体系、健全社会风险预警与应对机制八个方面提出推进社会治理体系和治理能力现代化的实施策略。

　　[关键词]国家治理;社会治理;现代化

　　[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2014)02-0024-05

　　党的十八届三中全会决定把创新社会治理体制作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，提出了“加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序”的目标要求，这就要求我们深刻领会创新社会治理体制在推进国家治理体系和治理能力现代化中的功能定位，坚守新时期创新社会治理体制的价值目标，诊断目前创新社会治理体制面临的现实困境，探寻创新社会治理体制的战略的实施策略。

　　一、明确社会治理体制创新在推进国家治理现代化中的功能定位

　　习近平总书记指出：“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”。[1]这表明国家治理体系在形式上体现为一系列规范体制机制的国家制度，内容涉及经济、政治、文化、社会、生态文明和党建六个方面，重点在于政治体制、行政体制、经济体制、社会体制、文化体制的完善，实质是运用公共权力调整社会关系，协调社会利益，化解社会矛盾、维护社会秩序，实现政治、经济、社会协调发展。国家治理能力，就是运用上述国家制度管理社会各方面事务的水平和绩效，因为“治理能力反映的是国家治理行为的水平和质量，是对国家治理模式稳定性、有效性和合法性的直观度量”。[2]国家治理的现代化，既包括国家制度体系的现代化也包括制度执行能力的现代化，国家制度体系的现代化能够保障制度文明的先进性，坚定制度自信;制度执行能力的现代化能够保障制度文明的有效性，坚定道路自信。“二者是同一政治过程中相辅相成的两个方面，有了良好的国家治理体系，才能提高国家的治理能力;反之，只有提高国家治理能力，才能充分发挥国家治理体系的效能。”[3]

　　社会治理是以实现和维护群众权利为核心，发挥多元治理主体的作用，针对国家治理中的社会问题，完善社会福利，保障改善民生，化解社会矛盾，促进社会公平，推动社会有序和谐发展的过程。十八届三中全会决定中把社会治理体制创新概括为改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制、健全公共安全体系四个方面，具有很强的战略指导性和问题针对性，为我们深刻理解社会治理体制创新在国家治理现代化中的功能定位提供了导航作用。

　　首先，诊断社会问题是推进国家治理现代化的前提。习近平总书记指出：“相比我国经济社会发展要求，相比人民群众期待，相比当今世界日趋激烈的国际竞争，相比实现国家长治久安，我们在国家治理体系和治理能力方面还有许多不足，有许多亟待改进的地方”。[4]这些不足和亟待改进的地方，究其根源，部分在于我们在国家治理制度设计和制度执行中缺乏对现实社会问题的准确研判，尤其缺乏根据公共需求构建国家治理体系的问题意识。我国目前正处于传统计划经济向现代市场经济的转型，集权管制型政体向分权开放型政体转型，传统农业社会向现代工业社会的转型这一特殊时期，在加快推进经济发展方式转轨、社会发展方式转变、政府治理模式转型的进程中，必然面临经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，社会公平问题凸显，社会矛盾加剧、社会冲突高发等现实难题，能否正确处理经济发展与社会公平，工业化、城市化与环境保护，基本民生建设与公共安全，公共需求增长与公共服务供给不足，公共权力膨胀与公民权利萎缩等社会问题，既是构建国家治理体系的基础，也是提升国家治理能力的前提。

　　其次，加强社会建设是推进国家治理现代化的基础。党的十八大报告把社会治理创新的表述修改为“在改善民生和创新管理中加强社会建设”，十八届三中全会决定又提出“紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革”，高度强调社会建设在社会治理体制创新中的基础作用，从而改变了原有的以社会控制和社会稳定为主要诉求的社会管理体制。社会建设，既包括发展社会事业，即收入分配制度、就业与社会保障、公共教育、公共卫生、公共文化、公共安全等基本公共服务，也包括社会组织的培育、社会行为规范和社会责任的培育和养成。这些既是社会治理的核心内容，也是国家治理现代化的基础。

　　再次，促进社会协同是国家治理现代化的核心。从国家管理到国家治理，最大的区别就在于治理主体由单中心向多中心转变，治理手段由刚性管制向柔性服务转变，治理空间由平面化向网络化转变，治理目的由工具化向价值化转变。其基本特征：一是实现国家权力向社会的回归。公共权力运作流程不再总是单一的和自上而下的，而是互动式、多向度的。政府由凌驾于市民社会之上的管制者，又重新回到市民社会之中成为服务者。二是主体趋于多元化。政府必须与各种社会组织一起形成协作网络，在共同分担社会责任的基础上形成多元协同治理机制，共享公共资源，参与公共治理，并使各方共同受益。故“全球治理委员会”认为“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸种方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取行动的持续的过程。”[5]三是以合作与协商为治理方式。要实现社会治理，必须建立一个以相互依存为基础的、以协作为特征的、纵横协调的、多元统一的现代化社会治理结构。促进立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商等广泛多层制度化发展。由此可以看出，国家治理现代化的核心就是要实现政府与市场、政府与社会的协同共治，在加快经济转型中使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。在社会体制创新中构建党的领导、政府负责、社会协同、公民参与、法治保障的治理格局。

　　二、坚守社会治理体制创新的价值目标

　　社会治理体制既包括社会治理过程中的治理主体、治理范围、治理方式、治理绩效，也包括社会治理体制的本质内涵、价值诉求和基本原则，理应是兼顾工具理性与价值理性的制度系统。十八届三中全会决定不仅对创新社会治理体制的主要任务作了具体部署，也让我们领悟到在推进国家治理现代化进程中创新社会治理体制的核心价值诉求。

　　民主法治。民主是社会主义国家基本政治制度的根本内容，法治是实现民主治理的根本保障。“缺乏民主的法治，容易走向集权与专制，而没有法治的民主，则容易走向混乱和无序”。[6]在国家治理和社会治理中必须坚持人民主体地位和发展社会主义民主政治，十八大报告提出了构建党的领导、政府负责、社会协同、公民参与、法治保障的社会治理格局。十八届三中全会决定也把“加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主”作为实现国家治理和社会治理现代化的重要任务。主张树立公民权利本位、政府义务本位的治理理念，一切以维护人民的利益为根本，变“为民做主”为“让民做主”最终走向“由民自主”，依法维护公民的社会福利权，依法保障公民参与社会事务的权利，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。

　　公平正义。社会治理也是社会资源的调整和配置过程，必然面临各种利益集团的不同利益诉求，只有构建公平正义的社会利益分配机制和公共资源共享机制，才能有效协调各种社会关系，化解社会矛盾，让发展的成果更多更公平地惠及全体人民，保障普通公民平等参与现代化过程，构建起点公平、机会公平、结果公平的社会治理体制

　　包容活力。社会治理的目的绝非通过社会管控抑制人的创新性和创造力，限制人的自由选择和发展，恰恰是要通过制度设计激发社会活力，“让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流”。[7]尤其是在当前社会阶层分化、社会关系复杂、利益诉求多元的条件下，社会治理既要确保公共利益的最大化，坚守社会主主义核心价值体系，确保主流道德价值不受侵害，也要鼓励社会包容，尊重诉求差异、理解多样化和个性化需求。“特别是要保障宪法确认的个人自由，承认合法合理的个性化追求，让公民和社会组织充满生机活力，使社会保持动态平衡稳定状态”。[8]

　　安定有序。社会治理的宗旨是确保人民安居乐业、社会安定有序。但社会的稳定并不是完全没有社会矛盾和社会冲突，而是能在共同遵循社会秩序的前提下将社会冲突控制在有限范围内，社会矛盾在既有的矛盾纠纷解决机制下可以获得较快解决。这首先需要社会具备积极的公共精神，“公共精神是一种关心公共事务，并愿意致力于公共生活的改善和公共秩序的建设，以营造适宜人生存与发展条件的政治理念、伦理追求和人生哲学”。[9]其次需要政府依法行政、公民依法办事，共同遵守社会行为规范，维护社会秩序。再次需要建立健全社会信用体系，降低社会交易费用，形成诚信友爱、合作治理的良好社会文化环境。

　　三、诊断社会治理体制创新面临的现实误区

　　美国公共治理专家理德·C ·博克斯认为：“如果说19世纪至20世纪之交的改革家们倡导建立最大限度的中央控制和高效率的组织结构的话，那么21世纪的改革家们则将今天的创新视为是一个创建以公民为中心的社会治理结构的复兴实验过程。”[10]这表明人类进入21世纪以来，创新的重心已由追求政府管理的高绩效转向社会治理结构的变革，公共治理中的政府权力本位开始转向公民权利本位。我国从2004年党的十六届四中全会提出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”。2007年，党的十七大报告进一步明确了社会管理创新的基本内容。2011年中共中央国务院颁发了《关于加强社会创新管理的意见》，对社会管理创新的指导思想、基本原则、重点领域和重点任务等作了战略部署。各级地方政府积极响应中央号召开展地方社会管理创新实践，在构建社会管理新格局、社会组织培育规范、社会稳定风险评估、基层社区协同治理等领域进行了有益的探索，取得了显著的成效，但仍然存在一些认识上的误区和行动上的偏差，如果不能及时纠错，必将制约社会管理向社会治理的转变。

　　一是“维稳”诉求大于“维权”诉求，导致社会治理体制创新的价值理性迷失。社会治理体制创新的实质是以实现和维护群众权利为目标，通过赋予和实现群众表达利益的权利、维护利益的权利、实现利益的权利，推动个人发展和社会有序和谐发展。但目前一些地方政府把“维稳”作为社会治理体制创新的核心价值诉求，过度强调政府在“维稳”中的社会风险控制责任，推行“社会稳定一票否决制”，驱使各级官员把社会治理中的主要精力和资源都用于群体性冲突事件的管、控、防，对群众的各种维权行为高度敏感，严防死守，甚至出现以剥夺或限制公民权为代价维稳的现象，其结果反而是促使“民怨”演变为“民愤”，群众的抗争由意识转向行动，越维稳越不稳。

　　二是党政包揽替代多元参与，导致社会治理的协同格局难以形成。随着社会治理由单一中心向多中心的转变，社会治理的主体不仅是党和政府，还要依托各类社会力量的协同和公民参与。然而，理论上的共识在现实推进中遇到了“全能政府”惯性的障碍，目前一些地方政府仍然习惯于对社会组织和社会成员采取自上而下任务下达与政治动员的刚性工作方式，对社会事务大包大揽，忽略了各种社会组织和公众在社会治理中的主体地位和主力作用，甚至把社会治理片面理解为“对社会的管制”或“管理社会组织”，主张对社会组织的防控要横向到边纵向到底，将社会组织和社会成员视为社会治理的对象而不是合作的伙伴，漠视社会公众对社会治理体制创新的公共需求，习惯“爱你没商量”式的“为民作主”。其结果不仅会导致多元主体协同的社会治理新格局难以形成，同时也会因缺乏社会协同和公民参与而影响社会认同，演变成党政内部的卡拉OK自娱自乐，缺乏社会治理体制创新的社会基础。

　　三是风险控制重于民生建设，导致社会治理体制创新的路径依赖本末倒置。如果把社会风险控制的功能视为“灭火”的话，那么从保障和改善民生入手，完善社会建设，提升社会福利水平，增强群众的安全感和幸福感就是让老百姓“不上火”。很显然，“不上火”是本，属于积极的社会治理，“灭火”是“末”，属于消极的社会治理。但目前一些地方政府还是把社会治理的主要精力放在社会冲突与纠纷化解，流动人口和特殊人群管理，非公有制经济组织、社会组织管理，公共安全与社会秩序管理，信息网络安全管理等方面，仍然没有突破社会治安综合治理的狭隘范畴。其实，诱发社会风险的深层次原因是社会建设严重滞后和公共服务供给不足引发的收入分配结构不合理、贫富分化严重、社会不公平感等社会“负能量”。因此，只有把民生建设作为社会治理体制创新的基本，通过完善公共服务体系构筑保障国民生存和发展的基线，形成全体国民共建共享的利益分享机制，才有可能从源头上化解社会矛盾，促进社会和谐。

　　四是“即兴式”举措多于制度规范，导致社会治理体制的法治保障不足。目前全国各地的社会治理创新探索“即兴式”举措多，亮点不少，但由于多数属于“碎片化”的局部试验，缺乏从战略的高度进行系统制度设计，往往出现“人走政亡”，后劲不足，可持续性不够的情况。

　　法治是衡量社会治理体系和治理能力现代化的重要标准之一。社会关系的调整与社会利益的表达，都必须严格遵循法定依据、法定职权和法定程序。然而在“维稳就是讲政治”和“稳定压倒一切”的高压态势下，一方面部分社会组织和社会成员的依法维权的意识不强，当出现权利受损和利益表达受挫时，不是寻求制度化的行政救济或司法救济实现维权，而是通过违法上访、聚众闹事等非理性方式扩大社会影响，倒逼政府满足其要求。其结果不仅不能解决矛盾，反而会导致矛盾激化、秩序受损，出现纠纷解决中的社会失范。另一方面部分执法人员和干部运行法治思维和法治方式化解社会矛盾，应对社会冲突的能力不够。在协调社会关系、分配社会资源、化解社会矛盾时存在有法不依、有法难依、执法不严、违法不究的现象，甚至出现“以言代法、以权压法、徇私枉法”等严重违法行为，导致公民的合法权利受到侵害，社会不公平感和相对被剥夺感加剧，衍生出社会泄愤和社会抗争等“负能量”，加剧社会矛盾和社会风险。

　　四、推进社会治理体系和治理能力现代化

　　社会治理体制创新的关键，是构建新型社会治理体系，促进社会治理能力的现代化。实际上，所有创新活动都有赖于制度创新的积淀和持续激励，并以制度化的方式持续发挥着自己的作用。要避免我国社会治理创新的“运动式宿命”，保障可持续性，也取决于社会治理的制度激励与保障。

　　一是要完善社会政策体系。社会政策是公共权力机关在社会领域所颁布和施行的一系列法令、政策规章和规定，旨在保障社会成员的基本权利，协调社会群体之间的利益关系，解决社会问题，促进社会的安全和高效运行。社会政策是推进社会治理现代化的基本法治保障，也是影响社会质量的制度基础。首先，要建立社会政策的公共需求调查机制，重大社会政策出台前应开展广泛的公共需求调查、社会听证、专家决策咨询，让社会政策的利益相关者有充分表达利益诉求的机会，以确保社会政策的民主性和科学性。其次，要建立社会政策的信息公开与沟通机制，防止社会政策的突然实施对利益相关方带来的负面冲击，通过政策的解读和沟通争取民众的理解和支持，提升社会政策的公信力。再次，要建立社会政策的绩效评估机制，对社会政策的实施绩效进行评估，以便及时对政策实施中的问题进行修正，提升社会政策的针对性和有效性。

　　二是要构建公民权利保障体系。公民的权利保障体系主要是指实现公民权利的法定程序保障和权利受到侵害时的救济制度。公民的法定权利如果缺乏实现权利的正义程序和权利受损时的救济程序，就很难使应然权利变成实然权利。首先，要建立公民权利实现的程序保障制度，如在城市房屋拆迁、农村土地流转、企业改制、环境污染、工资标准、移民安置等涉及公民切实利益的领域，要明确公民究竟有哪些权利，实现这些权利的程序是什么。政府在执法中必须尊重这些权利，严格按程序执法，尤其要防止政府以公共利益的名义滥用自由裁量权，牺牲或侵害公民的合法权利。其次，要畅通公民的维权渠道，健全权利救济机制。通过出台行政程序法、修改行政诉讼法，严格执行国家赔偿法等，加强对行政执法的司法监督，畅通公民维权的司法救济渠道，引导和鼓励公民更多地选择法律维权。同时也要加快改革信访制度和行政复议制度，提升行政救济执法质量。再次，要提升公民的合法维权能力，变公民“无序化”的维权为“合法化”的维权。

　　三是要优化基本公共服务体系。基本公共服务体系是指以满足社会成员基本生存与发展需求为目标，向社会成员提供就业、社会保障、基础教育、公共卫生、公共文化、环境安全等基本公共品的一系列制度安排。旨在根据公共需求优化配置公共资源，最大限度地解决民生问题，化解社会矛盾、促进社会公平。享有基本公共服务，是公民权中社会权利的实现。首先，要提升基本公共服务体系的法治化水平，加快就业、社会保障、公共财政等方面的专项立法，规范政府公共服务供给过程，控制公共服务领域的自由裁量权，防止权力寻租。其次，创新基本公共服务供给方式，构建多元主体协同供给机制。打破公共服务领域的政府垄断，适度引进市场化和社会化的运作方式，逐步形成政府主导，多元主体协同互动的公共服务治理格局。再次，要大力推进城乡基本公共服务制度的有机衔接，实现基本公共服务均衡化。其四，加快公共财政体制改革，构建基本公共服务均等化的财政保障机制。其五，落实“基本公共服务国家标准”，建立质量控制与绩效评估体系。

　　四是要加强社会组织培育和监管。社会组织在提供公共服务、反映利益诉求、扩大公众参与、增强社会活力、促进社会发展等方面发挥着积极作用，是构建社会治理新格局的重要力量。首先要优化社会组织发展的制度环境。针对目前社会组织“双重负责制”导致入门难的问题，探索建立“备案登记、法人登记、公益法人登记”的三级登记注册制度，实施分类管理。其次构建社会组织的联动监管机制。政府负责探索对社会组织的审批与监管互动机制，制定社会组织评估办法和标准，委托专业机构进行独立评估。要引导社会力量参与对社会组织的监督责任，尝试引入社会组织的财务审计制度，建立社会组织的社会责任报告制度(ISO26000：社会责任国际标准，) 逐步建立起一个行政监管、财务审计和社会监督相互协调的监督管理体系。再次要创新社会组织发展的激励机制。制定激励社会资本支持社会组织发展的财税政策，建立社会组织发展基金，鼓励企业等加大对社会组织的资金支持。健全政府购买社会组织公共服务机制，使民间组织在帮助政府提供公共服务的过程中获得发展平台。建设社会组织孵化平台，增加社会组织的社会影响力。

　　五是要建立社会行为规范体系。社会行为规范是人类为了社会共同生活的需要而形成的一系列社会活动的准则，以调整人们各个方面的社会行为，维护一定的社会秩序。首先要提升政府依法行政水平，严防自由裁量权滥用对公民权的侵害。其次要培养公民的社会责任意识，弘扬崇尚法律、依法办事的法治精神，倡导积极向上、理性平和的社会心态，构建以社会主义核心价值观为引领、社会公平正义为核心、道德规范和诚信体系为基础、公民权利保障为重点的社会行为规范体系。

　　六是创新社区治理体系。社区作为社会治理的单元细胞，是社会治理现代化的基层综合服务管理平台。尤其是随着新型工业化、城镇化、农业现代化、信息化的推进，构建新型社区治理模式已成为刻不容缓的现实需求。首先要以社区公共需求为基本导向，创新社区公共服务，基本形成群众诉求表达——群众利益保障——群众权利实现——群众需要满足的良性循环，实现基层社会治理由行政工作向社会工作的转变，推进社区认同走向社会认同。其次要构建社区协同治理机制，保障在党的领导下，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动，通过多元主体的参与协同，共同缔造，开发社会潜力、激发居民动力、形成社区活力。再次要创新社区网格化治理机制。推动社区网格化由风险防控的单一功能走向多功能、立体化、联动式的社区综合服务载体，实现机构整合、人员整合、信息整合、流程整合，拓展了社区服务的内容，延伸了社区治理覆盖面，提升了社区治理的绩效。

　　七是巩固公共安全体系。公共安全体系指维护社会公众安全生产、生活的一系制度安排。主要包括食品安全、工程安全、交通安全和社会治安等。随着我国经济快速增长后基本温饱问题的解决和工业化城镇化的加速，公民的公共安全需求已日益增长，已成为排名靠前的公共服务需求之一。首先要改革公共安全监管体制。提升食品药品安全监管机构的统一性和权威性，建立食品原产地可追溯制度和质量标识制度，形成全过程追踪的食品药品安全监管制度。其次要深化安全生产管理体制改革，建立隐患排查治理体系和安全预防控制体系，遏制重特大安全事故。再次要健全灾害管理体制。加强社会治安综合治理，创新立体化社会治安防控体系，依法严密防范和惩治各类违法犯罪活动。

　　八是健全社会风险预警和应对体系。社会风险预警与应对体系是指防范和应对社会风险的一系列制度安排。转型期也是社会矛盾激化，社会冲突加剧、社会风险高发期。首先要构建多样化的社会矛盾化解调处机制，健全行政复议制度，改革信访制度，构建人民调解、行政调解、司法调解协同发力的“大调解”系统，加强源头治理。其次要健全社会风险的预警与评估机制。在总结地方重大政策和重点项目社会稳定风险评估的基础上，科学运用风险管理的工具和方法，采用数据挖掘技术和试验仿真技术等，研发中国社会风险评估指标体系，构建符合国情的社会风险评估体系，提升社会风险的识别能力和预警能力。再次，建立网络舆情和社会心态监测系统，把握舆情和社会心态演变机理，及时化解社会焦虑，变负能量为正能量。逐步形成关口前移，源头治理、预防为主、防控结合无缝隙社会风险预警和应对体系。

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Social Governance System Innovation in the Process of National Governance Modernization

Jiang Xiaoping

　　[Abstract]It has practical significance to analyze the internal logic between social governance system innovation and national governance and to clarify the functions of social governance system innovation in the process of national governance modernization. This article has generalized the value goals of social governance from the perspective of national governance, and has diagnosed many problems. For example, maintaining stability appeal is stronger than maintain legal rights appeal, which causes the value reasoning loss; party and government take care of everything and there lacks multiple cooperation, which causes the difficulty of social governance new situation; there is more risk control than social construction, which puts the cart before the horse in terms of social governance; some measures are like campaigns and there lacks legal guarantees, which influences the legality of social governance. This article has proposed the implementation strategies from eight aspects including perfecting social policy system, constructing citizen rights guarantee system, optimizing basic public service system, improving social organization incubation, setting up social behavior norm system, innovating community governance system and strengthening public security system.

　　[Key words]state governance， social governance， modernization

　　[Author]Jiang Xiaoping is Dean and Professor at School of Public Administration,Sichuan University.Chengdu 610065