基金项目：国家社会科学基金重大项目“中国特色社会主义社会管理体系研究”(编号：11&ZD070);江苏服务型政府建设研究基地(南京理工大学)开放基金项目

　　作者：张乾友，南京大学政府管理学院助理研究员，南京210023

　　doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2014.12.16　　

　　[摘要]顾客观念是一个严格从属于私人领域的观念，却在公共领域中得到了广泛的应用。顾客观念是以交换关系为前提。传统上，公共领域中不存在交换关系，而通过凭券制度改革，政府与社会间被强加进了一种交换关系，从而形成了类似于企业和顾客关系的特征。不过，凭券制度仍然是以公共领域的非交换性为前提的，它并没有改变公共领域的性质，也没有改变顾客观念在公共领域中的不适用性。顾客观念的流行反映了公共领域中“他在性”的匮乏，未来，公共行政的发展应当从顾客导向走向他在性。

　　[关键词]公共领域;公共行政;顾客观念;顾客导向;他在性

　　[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2014)12-0078-04

　　近些年来，新公共管理运动在公共领域中掀起了一轮以顾客为导向的改革运动，将顾客观念这种市场意识形态嫁接到了公共领域之中。今天，经历了20余年的喧嚣之后，新公共管理运动所编织的市场神话正在受到“祛魅”，而顾客观念仍在公共领域中野蛮生长，甚至已经不再仅仅满足于政府“服务顾客”，而是要求政府进一步去“创造顾客”了。[1]在本文看来，作为市场意识形态的核心，顾客观念是不适用于公共领域的，在公共领域中对这一观念的任何运用都是一种滥用，并且，正是这些滥用造成了今天公共领域中的许多困境和悖论。当然，顾客观念被滥用的事实本身表明了公共领域原有的缺陷，这种缺陷就是，作为公共领域核心构成的公共行政缺乏一种他在性(alterity)的维度，不能及时倾听到来自他者的声音，而顾客的观念则使他者获得了在公共行政的决策和行动过程中的在场，因而受到了顾客也就是他者的欢迎。在这个意义上，顾客观念的流行表明公共行政需要沿着他在性的维度得到重建，但另一方面，这种重建又需要抛弃和超越顾客导向，只有这样，才能维护和增强公共行政的公共性。

　　一、顾客导向的产生逻辑

　　在近代以来的很长一段时期里，学者们都恪守着公与私的分界，对公共领域和公共现象采用政治分析，对私人领域和私人现象则采用经济分析。虽然“经济人”假设在市场活动中得到了广泛的认同和实践的证明，但在公共领域，无论政治层面的“代表性”还是行政层面的“价值中立”都否认政治官员与行政官员具有独立利益主体的地位。唯此，才能保证政府在对公共性的供给中贯彻民主。然而，20世纪中期以来，随着资本征服进程的进一步扩张，公私领域间的分界与平衡受到了破坏。由于私人生产的无序竞争导致了严重的过剩与低效，越来越多的资本开始涌入公共生产领域，要求政府放开公共生产，允许私人资本进入。在资本的推动下，形形色色的经济分析开始进入公共领域，试图通过经济分析重新解释公共现象，进而为私人资本并入侵公共领域的提供理论依据。这些经济分析中最著名的就是唐斯对民主所做的颠覆性解释。

　　根据社会契约论的解释，国家是通过自然状态中每一个人对其天赋权利的让渡而建立起来的，这种让渡确立了“权力来源于权利”的现代政治观念，进而在国家与社会间建立起了一种不平等的权利义务关系，即社会是一个绝对的权利主体，而国家是一个绝对的义务主体。正是这种不平等的关系构成了民主的实质，如果社会不能无条件地向国家主张其权利，或国家可以逃避满足社会权利诉求的义务，那么民主就荡然无存了。而在唐斯这里，国家与社会共同构成了一个政策市场，其中，政府官员与选民都是理性的市场主体，前者在这个市场中用政策交换选票，后者则用手中的选票交换政策，他们之间所存在的是可以进行经济学解释的交换关系，他们在这种关系中所关注的则是自己的选择可能带来的效用和收益。在唐斯看来，“既然政府计划它的行动是为了讨好投票人，投票人则根据政府的行动决定其如何投票，由此便形成了一种相互依赖的循环关系，正是这种关系构成了民主制中政府发挥作用的基础。”[2]这就是所谓“民主的经济理论”，在这种理论中，政府官员与选民的关系被类比甚至等同为企业家与顾客的关系，而民主则被解释为以政策和选票为内容的交换过程和行为。

　　在社会契约论的解释中，国家与社会对于彼此的关系都是无法选择的。国家处于劣势地位因而不能选择社会，从而保证了它对社会的义务，另一方面，社会处于优势地位同样不能选择国家，从而保证了政治共同体的存续，否则，如果社会可以随意选择国家，那么政治共同体就不复存在了。而在唐斯的解释中，作为企业家和顾客，政府官员与选民之间显然是可以相互选择的。这种选择有两方面的内容。一方面，它意味着政府及其官员可以选择它的服务对象，显然，这是一个非常危险的推论，对于这一推论的后果，我们称之为“民主的没落”;[3]另一方面，它意味着选民可以选择公共政策与服务的提供者，而这就为公共生产向私人资本的开放提供了依据，因为选择权就意味着选民可以在政府机构与非政府机构之间进行选择。由此，通过与顾客关系的类比，私人资本对公共生产的入侵得到了理论证明，从而为此后公共领域中的私有化、市场化改革奠定了基础。

　　比较社会契约论与唐斯的分析，在社会契约论这里，民主是由国家与社会之间不平等的权利义务关系构成的，而在唐斯这里，民主则是由政府官员与选民间的交换关系构成的，唐斯对传统民主理论的改造就是通过引入交换关系这一经济范畴而得以实现的。交换关系是一切经济分析的前提，要对公共领域进行经济分析，首先需要证明这一领域中存在交换关系，进而才能从交换主体的选择自由出发推导出公共生产私人化的正当性。在这个问题上，唐斯做出了重要的贡献，但他的论证并不能完全令人信服，因为他并没有发现更没有在公共领域中建立起客观的交换关系，而只是将社会契约论视阈中的权利义务关系重新解释为了交换关系。所以，所谓民主的经济理论似乎并不构成对公共领域进行经济分析和在公共领域中开展全面市场化改革的充分理由。要想满足资本向公共领域扩张的欲望，资本的代言人们必须证明公共领域中存在实实在在的交换关系。

　　就在学者们为如何证明公共领域中存在实在的交换关系而绞尽脑汁时，实践中的一项制度创新轻而易举地解决了这一难题，这项创新就是“凭券”(voucher)制度，它通过将政府的服务提供行为转化为公众的服务购买行为而将交换关系强塞进了公共领域之中。以住房券为例，传统上，公共住房是由政府直接向公众提供的，这是政府的义务，而公众对公共住房的接受则是一项合法的权利。而在实施住房券改革之后，公众不再直接接受由政府提供的公共住房，而是利用手中的住房券去向政府或其他房屋服务机构购买住房服务，当他们向政府住房机构购买住房服务时，就与政府建立起了一种具有消费性质的交换关系，在这种关系中，政府变成了企业，公众则变成了顾客。由此，顾客不再是一种理论假设或者类比，而变成了公共领域中的一种现实存在，以顾客为导向的政府改革也就如火如荼地开展了起来。1992年，在畅销书《再造政府》所掀起的热烈的舆论氛围中，克林顿政府提出了“与美国人民建立一种新的顾客服务契约”的施政纲领，并要求政府机构采取四个步骤来建立顾客导向。第一，政府机构通过顾客调查来系统收集他们对政府服务的态度，他们在服务提供中的主要问题，以及改进的建议;第二，对垄断性政府机构进行结构调整，迫使它们与企业竞争;第三，如果垄断性政府机构本身无法进行重大调整，则建立一些企业机构，分发给他们一些公共事务，以发挥市场优势;第四，创造市场，把职业培训、工作安全等联邦职能市场化。[4]由于克林顿改革在经济上的巨大成功，在接下来的二十年里，“顾客导向”成为了全球政府改革的一句响亮口号，顾客观念也成了公共领域中人们习以为常的一种思维方式。

　　二、顾客观念的不适用性

　　顾客观念之所以能在公共领域中得到认同并扎下根来，是因为凭券制度等改革措施在公共领域中建立起了交换关系，反过来，如果这种交换关系被证明并不能成立，那么顾客观念的正当性也就需要接受质疑了。阿尔福德(John Alford)认为，对政府而言，它所面对的公众拥有两种不同的角色，一种是公民，一种是客户(client)。当公众向政府提出权利要求时，他们是以公民的角色出现的，而当公众接受政府提供的公共产品和服务时，他们则是以客户的角色出现的。作为客户，公众又被分成了三个类别，分别是付费的消费者(paying customers)、受益者(beneficiaries)和负有义务者(obligatees)。其中，付费的消费者需直接对其接受的公共产品与服务付费，受益者享有公共产品与服务却不付费，负有义务者间接地对政府提供的公共产品和服务付了费却可能并不享受这些产品与服务。三者中，只有付费的消费者可以被近似地视同为私人领域中的顾客，但即使这种角色，也并不是独立的，而总是与其他两种角色混在一起。比如，在直接付费购买某项政府产品或服务时，付费的消费者同时也是纳税人，因而也间接地为其他公共产品与服务付了费，但却没有享受这些产品与服务。因而，即使付费的行为表明政府机构与公众间存在某种交换的关系，这种交换关系也并未否定其他非交换性关系的存在，甚至是以后一种关系为前提的。

　　以住房券为例，住房券等付费制的公共服务改革将原来的受益者变为了付费的消费者，进而通过付费的行为而与政府机构之间建立起了交换的关系，但住房券本身仍然是无需付费的，住房券的接受者也还是作为受益者而接受这种付费工具的。所以，“即使凭券起作用了，它们也没有消除受益者的角色，它们所做的只是取代了他。当公共住房的承租者接受了凭券而不是直接提供的住房时，他们仍然是受益者，只不过不再是房屋提供者的受益者，而成了凭券发放机构的受益者。”[5]如果他不是因为与政府之间非交换性的关系获得了政府发放的凭券，凭券的接受者将不可能拥有进行交换的能力，也就不可能获得作为付费的消费者或者说顾客的角色。所以，即使我们能够把通过付费而购买到公共产品与服务的公众视为顾客，也不能得出我们可以从顾客观念出发来理解和重构公共领域的结论。相反，公众之所以能够作为顾客向政府机构购买公共产品与服务，首先是因为他是政府对其负有义务的公民，即使他在具体的交换关系中获得了顾客的角色，这种角色也只是其根源于与政府间非交换性关系的公民角色的一种衍生物。

　　公共领域是一个非交换的领域。如张康之所说，“一切可以交换的都是属于私人范畴的，而一切属于公共范畴的都是不可交换的。”[6]凭券制度似乎否定了这一论断，其实不然。在凭券制度改革前，公共住房是公共产品，这种产品是由专门的政府机构提供的，而在凭券制度改革后，住房券变成了公共产品，住房本身则不属于公共产品了。既然住房已经不再是公共产品，那它自然可以由私人资本来予以生产和提供，而凭券获得者与住房供应者间的经济性的交换也属于严格意义上的私人领域活动，而不属于公共领域的范畴。可见，凭券制度改变的是公共产品的内容，而不是公共产品的性质，更不是公共领域的性质。在某种意义上，凭券制度是将公共产品“货币化”了，它标志着公共产品的供给方式从实物供给发展到了“货币供给”的阶段，但凭券这种“公共货币”本身仍然是由政府提供的，且政府对它的提供并不是出于任何的交换关系，而是出于民主原则所规定的它与社会间的不平等的权利义务关系。所以，在与政府的关系中，公众从来都不是顾客，也不可能成为顾客，如果以经济学家自居的学者硬要把公众看成顾客，进而要求在交换关系的基础上重建政府与社会的关系，就扭曲了公共领域的本质，就将人类的公共生活引入了歧途。

　　如登哈特所说，“政府工作人员必须认识到公共服务不是一个经济思维的产物，而是一个政治思维的产物。”[7]根据顾客观念来思考公共服务问题就是典型的经济思维的表现，这种思维方式在新公共管理运动中获得了极大的流行，也对公共服务造成了极大的伤害。第一，顾客导向纵容并扩大了公共服务中的不平等。在市场中，企业根据顾客购买力的差异来划分不同服务等级的行为是被视为正当的，而在公共领域，差别定价则会剥夺弱势群体获得公共服务的权利。事实上，在顾客导向的改革中，“公共部门资源的分配和使用已经发生了重大的结构转型，使得处于弱势地位的公民可能被排除在政府的服务提供之外。”[8]第二，顾客导向使操纵民意的行为得到了合法化。“根据民主理论，政府回应其公民的偏好，同时领导者需要教育公民备选方案、潜在成本以及相关事项。企业的存在则只是为了卖东西和盈利。顾客满意是实现这一目的的手段，而不是目的本身。”[9]结果，与顾客导向的流行相伴的是政府公共关系和政策营销的兴起，政府不再关注如何更好地服务公众，而是把重心放在了如何通过舆论操纵来赢取政治资本上。第三，顾客导向导致了公共生活的短视化。“顾客模型关注的是对顾客当前口味的满足。尽管公共官僚机构中的顾客逻辑可能比对公民更具回应性，但从长期来看，它却可能造成严重的外部性。”[10]这种外部性就是牺牲了未来世代的利益，进而损害了公共生活的代际公平。

　　三、从顾客导向到“他在性”

　　如前所述，顾客观念在公共领域中的应用是一种误用，但这种误用能够得到流行，则表明公共领域传统上存在某些缺陷，这种缺陷就是：公共领域一直是政府本位的，公共领域中的活动一直都是由政府主导甚至垄断的，而缺乏一种“他在性”的维度。[11]所以，尽管所有政府都标榜为人民服务，但实际上，在政府的行动中，所谓人民总是被处理成了与政府这一自我对立的他者，他们的意见虽然也能进入公共领域，却经常性地出于专业性的理由而被排除在了政府行动之外。在这个意义上，顾客观念的兴起和流行反映了公共领域中如后现代主义者所说的“他者的复权”，当我们要求政府行动以顾客为导向时，实际上是要求政府从自我本位主义转向倾听他者的意见。就此而言，“顾客导向实质上向个体提供了一种表达偏好并让这些偏好得到回应的机制。”[12]它“呼唤一种从侧重内部向侧重外部的态度转变。”[13]

　　然而，如伯克斯(Richard C. Box)所说，“顾客是被劝说和售卖给了一种形象、产品或服务的人，而不是商议和决策的人。”[14]因此，虽然顾客导向要求政府倾听公众的意见，但当公众真的被视作顾客时，他们的真实意见和需求究竟为何反而不重要了，对顾客导向的政府及其官员来说，重要的是顾客的哪一部分意见和需求能够为它带来最大化的利润也就是政治资本，只有当政府官员为这一问题找到了明确的答案时，他们才能获得“公共服务的动机”。可见，近年来“公共服务动机”研究热潮的兴起乃是顾客观念盛行的一个逻辑结果，而这一结果又造成了公共领域中责任的失落。根据社会契约论的解释，为公众提供服务是民主政府的基本责任，而不能进行动机上的考量，甚至，任何萌生了出于特定动机才为公众服务的念头的人都应当被排除在政府之外。而从顾客观念出发，作为企业家的政府官员对作为顾客的公众并不负有什么规范性的责任，自然需要通过利益上的刺激来赋予其服务公众的动机。在这里，顾客观念造成了用动机取代责任的后果，在顾客导向的政府中，政府官员不再是一个责任主体，而变成了一个利益主体，他的一切行动都是从利益出发的，只有利益才能使他产生公共服务的动机。

　　政府官员从利益出发考虑行动选择可能出现两种情况。一种是政府官员的利益考量与公众需求正好吻合，在这种情况下，政府与公众间的关系属于博弈论所说的“正和博弈”，官员的行为虽然是出于自身利益，却表现出了服务公益的特征。如果这种情况能够成为常态，那么政府官员的行为究竟是出自动机还是责任似乎也不必深究了，因为服务的结果本身就具有正当性。但在现实中，更普遍存在着的是政府官员的利益考量与公众需求不一致的情况，而在这种情况下，如果政府官员从动机出发来思考顾客导向，结果很可能走向对公众的诱骗，甚至与公众的意见和需求背道而驰。现实中，几乎所有政府官员都有着强烈的政绩冲动，并因此倾向于不停地推动各种各样的公共项目，而这样的项目中难免就有一些是缺乏足够的公众需求支持的，或者说是缺乏顾客的。在市场中，缺乏顾客的产品和服务会自然地受到淘汰，而在公共领域，由于这些项目关系到官员的政绩，出于政绩动机，官员就很可能通过“创造顾客”来维系他所推动的公共项目，结果既不能满足公众的真实需求，也造成了公共资源的浪费。事实上，即使是在私人领域，“创造顾客”的观念也是不适用的，比如，对房地产企业而言，“创造顾客”的最佳办法就是偷工减料，这样，本来70年后才会产生的新顾客可能不到20年就提前出现了。如果所有企业都用这样一种方式来“创造顾客”，那市场经济还能存在下去吗?答案显然是否定的。私人领域尚且如此，公共领域自然更加不能接受这样一种“创造顾客”的观念。

　　顾客观念的流行反映了公共行政朝向他在性的发展趋势[15]，但顾客本身却不是公众这一他者在公共领域中的正确的在场形式。事实上，他在性要求的是在公共领域中建立起普遍的合作关系，也就是要求政府与社会组织及公众进行合作，而不是交换。他在性要求我们把公共领域重建为一个合作的空间，而不是交换的场所。交换要求政府把公众视为顾客，合作则要求政府把公众及其组织视为与自己平等的行动者，在这里，问题的关键不在于政府是否倾听和回应顾客的意见与需求，而在于政府与公众及其组织都拥有同等的行动权利，这就迫使政府不得不把公众的意见奉为圭臬，否则就可能被排除在合作治理的行动之外。顾客导向蕴含了某种“用脚投票”的市场思维，认为如果政府不能满足顾客的需求，那么顾客完全可以转向其他机构。“但在公共部门，不高兴的顾客根本没有这种选择。”[16]当然，在全球化的条件下，精英群体已经可以自由选择由不同国家来为其提供公共产品和服务了，但这样一种建立在不平等基础上的自由是不可能成为公共领域的基础的。对于普通公众而言，他们能做的就是把自己重建为行动者，主动参与到与政府的合作关系与治理行动之中，通过行动来弥补其购买能力的缺陷，通过行动来改变其在社会治理体系中的边缘处境。当然，行动也需要以相应的能力为基础，这就对政府提出了进一步开放公共领域的要求，只有当公共领域是充分开放的时候，公众及其组织才能自由地加入行动，在行动中培育能力。开放性是他在性的核心内容，而在顾客导向的模式中，顾客与企业间的关系仍然是一种封闭的循环。

　　总之，顾客观念的流行反映了公共行政从内向转向外向，从封闭走向开放的趋势，但顾客导向的公共行政并没有实现公共行政的开放性。以开放性为目的，公共行政需要树立起他在性的取向，通过对他者的开放来实现合作行政。

　　[参考文献]

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　　[5]John Alford. Defining the Client in the Public Sector: A Social-Exchange Perspective. Public Administration Review, 2002, 62 (3).

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　　[14]Richard C. Box. Running Government Like a Business: Implications for Public Administration Theory and Practice. The American Review of Public Administration, 1999, 29 (1).

　　[15]张乾友.朝向他在性:公共行政的建构逻辑[J].中国人民大学学报,2013(6).

　　[16]Joseph A. Pegnato. Is a Citizen a Customer? Public Productivity & Management Review, 1997, 20 (4).

A Critique of the Concept of Customer in Public Field

Zhang Qianyou

　　[Abstract]The concept of customer is preconditioned by exchange relations, which traditionally did not exist in public field, and was introduced into public field through the voucher system reform, making the relation between government and society similar to the relation between businesses and customers. However, the voucher system is still based upon the non-exchangeability of public field, neither did it change the nature of public field, nor did it change the inapplicability of the concept of customer in public field. The widespread of the concept of customer reflects the deficient of alterity in public field, and urges a transformation of public administration from customer orientation toward alterity.

　　[Key words]public field, Public Administration, concept of customer, customer orientation, alterity

　　[Author]Zhang Qianyou is Assistant Professor at School of Government, Nanjing University. Nanjing 210023