作者：张晓，山东省人民政府法制办公室研究中心、山东省民意调查中心主任，研究员;岳盈盈，山东省人民政府法制办公室研究中心助理研究员，济南250014
doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2014.10.02
[摘要]为客观了解行政审批制度改革的实际效果，本研究引入第三方专业调查机构作为调查评价主体，以行政相对人作为调查评价对象，围绕“效能”这一主题，对山东省某市政府各职能部门的行政审批行为进行调查评价。研究发现，简政放权过程中存在行政审批事项“打包”现象严重、重审批轻监管、中介机构管理不规范、政府信息公开有失片面、监督力度不够等问题。本研究对这些问题进行了深入的探讨和分析，并在此基础上提出了针对性的对策建议。
[关键词]简政放权;行政审批;效能评价
[中图分类号]D035.5[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2014)10-0010-04
一、引言
简政放权、推进行政审批制度改革是转变政府职能的突破口和深化行政体制改革的“当头炮”，是激发市场活力、从源头上遏制腐败的重要举措。新一届中央政府高度重视简政放权，出台了一系列政策，包括大规模取消和下放行政审批事项;向社会公开国务院各部门目前保留的行政审批事项清单，锁定各部门行政审批项目“底数”，接受社会监督;加大非行政许可事项的改革力度等。山东省认真贯彻落实中央部署，积极推动政府职能转变，大力减少行政审批，力争成为全国行政审批事项最少、办事效率最高、服务质量最优的省份之一。
“一打纲领不如一个实际行动”，好的政策贵在落实。然而，任何一项改革都不可能一蹴而就，必然遭遇一些困难和阻力。尤其是简政放权，作为政府的一场“自我革命”，一旦真正触及各部门利益，“壮士断腕”的难度可想而知。此次简政放权虽然取得一定成效，但从总体上看，在落实过程中“明减暗不减”、“边减边增”、“避重就轻”或“最后一公里不通畅”等现象依然存在，从而导致审批事项过多，程序繁琐、效率不高等问题仍然比较突出。因此，简政放权要实现预期的改革目标，真正惠及百姓，抓落实极其关键。
为客观了解本轮简政放权的实际效果，发现政策落实过程中所面临的困难和障碍，为下一步改革提供科学的决策依据，本研究引入第三方专业调查机构——山东省民意调查中心，在山东选取某市作为样本，由行政审批当事人，即行政相对人，对政府各职能部门的行政审批效能进行调查评价。
二、研究特点
行政审批属于政府行政行为，对其进行调查评价是政府绩效评估的重要组成部分。本研究对国内有关政府绩效评估的做法进行广泛研究，深入分析其短长，并在此基础上，确定以下研究模式：由第三方专业调查机构作为调查评价主体，以行政相对人作为调查评价对象，运用专业的调查方法，制定科学的调查评价指标体系，围绕“效能”这一主题，对政府各职能部门的行政审批行为进行全面的、具体的、实时的、科学的调查评价。具体来讲，本研究有如下特点：
一是调查评价主体(“谁来调查”)——目前的政府绩效评估基本是行政机关内部层级监督考核，由体制内相关部门完成，这种内部自我评价的客观性、公正性容易引起质疑。本研究由第三方专业调查机构开展调查评价，可以从根本上克服政府“既当运动员，又当裁判员”的矛盾，确保调查评价结果的公信力。
二是调查评价对象(“调查谁”)。与现行政府绩效评估模式不同，本研究既不是上级对下级的评价，也不是普通公众对政府部门的评价，而是由对行政机关工作最具发言权的服务对象，即行政相对人，直接对政府行政审批行为进行评价，确保调查结果的客观性和真实性。
三是调查内容(“调查什么”)。目前的政府绩效考核多是对政府阶段性工作结果的考核，涉及内容宽泛、宏观、抽象，针对性不强。本研究则是针对行政审批这一具体行政行为，紧紧围绕其核心因素“效能”开展调查，确保调查评价的针对性和实效性。
本研究所指的效能包含两方面内涵，一是指“效益”，即行政审批是否达到预期的管理目标，符合社会主义市场经济发展的要求，有利于政府实施有效管理;二是指“效率”，即行政机关的行政效率，是否给行政相对人提供优质高效的服务。
为确保调查评价客观公正，本研究专门制定设计了《行政审批效能调查评价指标体系》。评价指标体系坚持合法性、可操作性、可比性和客观性的原则，紧扣“效益”和“效率”，以行政审批事项的办理流程为主线，以与行政审批效能影响度和关联度最强的关键因素为核心，包括信息公开、程序执行力和工作作风三大维度。
四是调查方法(“如何调查”)。目前的政府绩效评估通常是上级对下级的年终考核。而本研究是采用专业的社会调查方法，对各级各类行政审批规范建框、科学抽样，开展实时的调查评价，并进行定量定性分析，确保调查结果的科学性、真实性。
综上，本研究从调查评价主体、调查评价对象、调查内容、调查方法等各个环节入手，力求保证调查评价结果的客观性、真实性。
三、调查实施
由于行政审批事项面广量大，种类繁多，在山东全省范围内一次性全面展开调查，难度很大。基于现实性和可行性的考虑，本研究采取先行试点的方法，在全省选取了代表性较强的A市作为试点城市开展调查评价。试点范围包括市本级和县区级。市本级的调查范围包括市公共行政审批服务中心以及其他与民生密切相关的7个办事大厅。县区级选取B县为试点，调查范围主要是B县公共行政服务中心。
按照调查范围，根据调查需要，需选取一定时间段的行政审批事项开展调查。本研究以A市政府2013年12月12日最新公布行政许可目录为重要时间节点，选取2014年1月1日至4月15日这一特定时间段，对A市及B县按照新的目录清单所办理的所有行政审批事项进行调查，有较强的代表性。调查对象是所有办理审批业务的申请人。
本研究采用问卷调查法、深度访谈、统计资料分析等多种方式获取资料。问卷调查法以电话调查为主，邮寄式调查为辅。电话调查共完成有效样本16558个，邮寄式调查共回收调查问卷536份，经复核，有效问卷326份;合计总样本量16884个。调查涉及46个政府部门，其中市级部门29个，县级部门19个，基本涵盖进驻A市行政审批服务中心、各办事大厅以及B县行政审批服务中心办理业务的所有部门，代表性较强。
四、主要问题
调查研究发现，A市的简政放权、行政审批制度改革工作取得积极成效，行政审批效能总体状况较好，受到多数申请人的好评。但是，A市在简政放权过程中也确实面临若干问题和困难，这并非该市独有的现象，而是各地普遍存在的共性问题，主要有以下几个方面：
(一)市级政府精简行政审批事项陷于困境，“减不了”、“减不动”成为难以突破的瓶颈，“打包”(即大项包含多个子项)现象严重
1.问题表现
目前，各地简政放权积极性高涨，为创造一流的营商环境，纷纷清理行政审批事项。然而，本研究发现，行政审批事项的数量从表面上看似乎减少了，但合并打包现象非常严重，实际数量并未减少那么多，从而演变成新一轮的“数字游戏”，给老百姓带来的实惠大打折扣。
根据A市政府对外公布的最新行政审批目录，该市现行有效的市级行政许可项目有91项，分布在35个部门。但据不完全统计，该市至少有17个部门存在“打包”(即某一大项下包含多个子项)现象。比如，在行政审批目录中，市公安局的行政审批项目有12项，而实际上，“出入境管理许可”包括8个子项，“机动车管理许可”包括4个子项，“爆破作业许可”包括2个子项，“消防安全许可”包括2个子项，拆分后的实际行政许可数量为24项。再比如，市住建局公布的行政审批项目有7项，而实际上，“市政公用设施经营及综合配套许可”包括14个子项，“建筑业、房地产开发企业及物业服务企业资质许可”包括3个子项，拆分后的实际行政许可数量为23项。
本研究将该市各部门“打包”的行政审批事项进行拆分后实际数量为144项，加上未打包的33项，该市现行有效的行政审批项目实际数量为177项，超出A市政府公布的行政审批数量近一倍。
2.归因分析
对于行政审批事项“打包”严重的现象，究其原因，本研究认为有以下两点：
其一，行政审批机构是简政放权最大的阻力所在。
改革行政管理体制、简政放权，既是重大改革，也是现有利益格局的深刻调整，不同阶层对此有着不同的利益诉求和政治诉求。作为从中央到省市县各级党政领导，为经济发展计，为社会治理计，为激发社会经济活力计，有着迫切的政治动力和高涨的积极性;作为公民、法人及社会组织，更是简政放权的直接受益者，是最广大、最积极的拥护者。
然而，行政审批机构则不然。相当数量的行政审批，是公权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化的结果。从某种意义上讲，各行政审批机构是设立行政审批事项的最大推动者和既得利益者，有着追求权力最大化的天然冲动和强劲动力，是改革政策难以落实的“中梗阻”、难以打通的“最后一公里”。他们更多关心的是自己权力的大小，对简政放权、减少行政审批消极应付乃至抵制即成必然。吃到嘴里的肉谁也不愿吐出来，指望他们自己“壮士断腕”、削权让利，是大家的一厢情愿，难毕全功。
其二，市级并不具备行政审批的精简权。
根据《行政许可法》，行政许可的设定权在中央和省级，除个别有立法权的市以外，其他市没有行政许可的设定权。没有设定权也就没有精简权。市级政府虽然简政放权热情高涨，但在精简行政审批事项上却难有作为，陷入“减不了”、“减不动”的困境。因此，在“力争成为全省行政审批事项最少城市”这一目标的指导下，将行政审批事项合并打包便不足为奇。
(二)重审批、轻监管，不法行为干扰市场秩序;中介机构管理不规范，搞垄断、乱收费，是企业反映较为强烈的两大突出问题
调查中，企业对行政机关“重审批、轻监管”问题反映强烈。一方面，企业对行政审批过多过滥颇有怨言，高达75.5%的被访者认为，“审批、收费项目过多”是行政机关在管理和服务中存在的最大问题。另一方面，企业对行政机关的监管力度较为不满。一是政府对市场监管不到位。调查中不少企业反映，他们对无证经营、垄断经营、欺行霸市、弄虚作假、假冒伪劣等不法行为深恶痛绝，迫切希望政府加大监管力度，规范市场秩序，营造公平竞争的市场环境;二是行政机关内部监督力度不够。有的部门办事人员自由裁量权太大，一个办事员就可威胁企业的经营，企业对此敢怒不敢言。
同时，不少企业对中介机构的服务感到不满，反映的主要问题有：一是垄断经营。如涉及行政审批前置的“环评、安评、能评、雷评、震评、水评、图审”等中介服务机构，在全市往往仅有一家，企业没有选择的余地;而且多以行政区划为边界，画地为牢，市场竞争不充分。二是性质模糊。有些中介机构与政府职能部门仍未彻底脱钩，存在千丝万缕的利益关系，导致行政机关指定或变相指定中介机构。由此，这些中介机构充当“二政府”角色，凭借手中掌握的“隐形审批权”，处处设卡，步步收钱，服务差、效率低，严重影响简政放权的成效，蚕食改革红利。
(三)行政审批机关政务信息公开内容有失片面，要求申请人“应办必办”的内容公布多，要求审批机关“应办必办”的内容公布少;对申请人的责任义务公布多，权利公布少;对审批机关的权力公布多，责任义务公布少
1.问题表现
政府信息公开不仅是提高行政审批效能的重要因素，而且是对行政机关及其工作人员的权力进行外部制约和监督的前提，是公众监督政府行为的重要途径。
目前，政府公开行政审批相关信息的两大主渠道是办公场所和政府网站。通过实地考察各办事大厅及查询各行政审批部门的政府网站，本研究发现，行政审批机关所公开的信息多是申请人办理审批事项“应办必办”的内容，比如受理条件、需提交的申请材料、审批流程等，是行政机关出于自身行政管理的需要，对申请人应当履行的义务和承担的责任提出的要求。而对于审批机关“应办必办”的内容，比如约束审批机关行政行为的程序规定、违反相关规定应当承担的责任，则较少披露。
调查发现，申请人对审批机构应尽的责任义务知之甚少，对行政审批的程序规定知之甚少。数据表明，被访者对“当申请材料存在可当场更正的错误时，应当允许申请人当场更正”等规定，表示不清楚的比例达到77.7%;对“需要由上级机关决定的审批，上级行政机关不得要求申请人重复提供申请材料”等规定，表示不清楚的比例为64.3%;对“申请材料不齐全或者不符合法定形式时，应当当场或者在五日内一次性告知申请人需要补正的全部内容”等规定，表示不清楚的比例达64.7%。申请人对投诉举报渠道的知晓度较低，超过六成(66.1%)表示不知如何投诉。
2.归因分析
行政审批机关是行政审批的实施者，同时也是政府信息发布主体，具有天然的信息优势。在信息发布上出现选择性和倾向性偏差的原因在于，政府部门的思想认识不到位，作风转变滞后，为民服务意识不强，自觉接受社会监督意识淡薄。
行政相对人本身便处于信息弱势地位，而政府信息公开的选择性进一步加剧了这种信息不对称，使本来就处于分散、个体状态下的公众不可避免地陷入“茫然无知”的境地，参与、监督政府管理更是无从谈起。
五、对策建议
根据调查结果，结合当前简政放权、行政审批制度的改革现状，本研究提出以下对策建议：
(一)简政放权必须在法治轨道上进行，加强顶层设计，依法改革、依效改革
清理行政许可，国家是重点，省级是关键，市县级政府应把工作重点放在“提速增效”、转变作风上来，力求在行政审批程序环节实现大的突破。“凡是重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用”(习近平)。这是新一届中央领导的改革宣示，也是新一轮改革深化的重要特征。清理行政许可是深化政府改革的当头炮、重头戏，更应当依法进行。
现行行政许可均是依照相关法律、法规设立的。遵循立法和法律的一般原理，根据《立法法》、《行政许可法》，应按照“谁立谁废”的原则，由制定机关或有同等权利的机构废止。有权取消行政审批项目的主体是：全国人大及常委会、国务院、省级人大和省级政府。其中，全国人大及常委会负责取消依据法律设定的项目，国务院负责取消依据行政法规、国务院决定和国务院规范性文件设定的项目，省级人大负责取消依据地方条例设定的项目，省级政府负责取消依据省级政府规章设定的项目。同时，完善并落实行政许可评价制度，对行政审批事项的必要性及有效性进行评估，以决定其是否予以保留、取消或修改。
如前所述，市县级政府虽然无权决定审批事项的立废和增减，但市县级政府既是本级行政审批项目的审批者，更是上一级行政审批项目的承接者、上报者。应在现有法治框架下，抓住“审批程序”这一关键环节，解放思想，大胆创新，在自己的权限范围内，以提高行政审批效能为宗旨，合理合法变革变通。或“串联改并联”，或“集中受理一站式”，或“倒计时制”，或“容缺受理”……八仙过海，各显神通，改善服务质量，提高服务效率，降低行政成本，最大限度地实现快捷高效、利民便民。同时，应提高思想认识，切实转变工作作风，完善信息公开工作，充分保障公众的知情权，为公众更加有效地参与、监督政府行为提供条件。
(二)简政放权必须与转变政府职能相结合，建立健全监督问责机制，落实“谁审批谁监管”制度，放管结合、管放平衡，变事前审批为事中、事后监管，在维护公平公正秩序上下功夫。同时，规范中介机构等社会组织有序发展
简政放权不是一放了之，不是放弃政府管理，做无为政府，更不是无政府主义。放，是着眼于“活力”，最大限度地释放社会和市场的活力;管，是着眼于“秩序”，营造和维护公正公平的社会、经济秩序。没有强有力的监管，行政审批的放权就难以持久。政府各部门具有“追权逐利轻责任”的惯性，之所以形成重审批轻监管的乱象，是因为权责不对等所致——重事前审批，权大责小，容易乱作为;重事中事后监管，责大于权，容易怠政、懒政、不作为。
目前，不少地方都很重视“放”，在积极地按计划大力削减行政审批事项，但在加强事中事后监管方面尚未看到实质性的动作。怎么放才算“放到位”?怎么管才算“不缺位”?怎么才算“管放平衡”?由重审批到重监管，是政府管理的职能、方式、重心的重大变革和转移，责任更为重大。
“谁审批谁监管”，是《行政许可法》的明文规定，现在问题的关键是，“重审批轻监管”、“一批了之”已成普遍现象，如果行政机关不去履行或不去认真履行自己的监管责任怎么办?谁来监督?谁来问责?建立健全强有力的监督问责机制已成当务之急，需引起决策部门的高度重视。
另外，建议加大对中介机构等社会组织的清理和监管力度，规范其有序发展。中介机构问题的核心有二，一是与政府机构存在利益关联，由此产生第二个问题，即垄断。因此，在全面清理中介服务事项的基础上，下决心斩断中介机构与部门的利益关联是杀手锏。
(三)在加强行政内部监督的同时，充分发挥民主评议、民主监督的作用，积极推动第三方评估和社会评价，对行政审批事项的效能进行科学、公正评估
历史经验无数次证明，不受制约和监督的权力，必然导致腐败和滥用。加强对行政机关及其工作人员的行政行为进行监督是实现依法行政的重要保障。目前，对包括行政审批在内的政府行政行为进行行政执法监督，尚处于薄弱疲软状态。要确保简政放权落实到位，应下定改革决心，健全监督体制，明确政府内部层级监督主体及职责、监督措施、监督内容及监督程序等，同时加大监督督察力度，下大力气突破行政审批机构这个“堡垒”，切实打通“中梗阻”，打通“最后一公里”，让获利者“伤筋动骨”，“吐出肉来”。
此外，政府作为最大的公共部门，除了行政机关内部监督之外，更应接受社会监督和评估。社会公众作为国家的主人，参与政府管理、监督政府行为是宪法赋予的权利，也是提升公共管理、推进民主进程的必要条件。而本研究发现，公众的公民意识尚不成熟，参与、评价、监督政府管理的能力有待提高。申请人是行政审批事项的直接参与者，对于行政审批事项的有效性和必要性，理应有自己的认识和判断，但实际情况不然。一方面，他们对行政审批事项过多过滥、审批程序感到不满;另一方面，受传统思想文化的影响，他们对政府有着天然的信任、依赖和服从心理，从而自然而然地认为“既然政府设定了该项行政审批，就应该有存在的必要”。这显然与客观事实不符。
因此，在目前这种公众的公民意识尚不成熟的状况下，更应充分发挥第三方专业调查评价机构的作用，运用科学专业的调查方法，引导公众积极参与社会公共事务管理，对各类、各级行政审批事项进行客观公正的评价，助其实现从公众到公民的角色转换，成为重要的监督力量。
Streamlining Administration and Instituting Decentralization Should Focus on Implementation
——An Empirical Research of the Administrative Examination and Approval Efficiency of A City in Shandong Province
Zhang Xiao Yue Yinging
[Abstract]In order to objectively understand the actual effect of decentralization, this research took a third party professional research institution as the evaluation subject, the administrative relative persons as the investigation object, used the professional investigation methods, developed a scientific evaluation index system, and conducted an evaluation on administrative examination and approval around the theme of "efficiency" for the government department in a city of Shandong province. The results showed that there existed several problems in the process of streamlining administration and instituting decentralization such as: administrative examination and approval "packaging" phenomenon was serious; attaching importance to the examination and approval but ignoring the regulation; intermediary institutions management was irregular; the government information publicity was incomplete; supervision strength was not enough. This research carried on the thorough discussion and analysis of these problems, and on this basis, put forward the corresponding countermeasures and suggestions.
[Key words]streamlining administration and instituting decentralization, administrative examination and approval, efficiency evaluation
[Authors]Zhang Xiao is Research Fellow, Director of Legislation Research Center of the Legislative Affairs Office of People's Government of Shandong Province and Poll Center of Shandong Province; Yue Yingying is Research Assistant of Legislation Research Center，Legislative Affairs Office of People's Government of Shandong Province. Jinan 250014
