召集人：卢文刚 暨南大学公共管理学院/应急管理学院副教授
点评人：李程伟 中国政法大学教授，危机管理研究中心主任，政治与公共管理学院分党委书记兼副院长
关于我国基层治理的思考
——行政派出模式的一种审视
发言人：董娟 广东行政学院行政学教研部副教授
行政派出与基层治理密切相关。然而，截至目前为止，学界并没有从这一视角对我国的基层治理进行研究与分析。因此，本文通过对行政派出这一视角分析我国基层治理的发展演变，并通过国外的经验启示中，努力寻求未来我国基层治理发展之道。
一、行政派出与我国基层治理的历史演变
(一)行政派出与我国古代基层治理
受制于政治、经济、文化、社会等诸多因素的限制，中国古代的基层治理无法单纯依靠血缘、地缘、宗族建立的自治性组织单独实现，必须由国家行政权力介入才能完成。在此情形下，利用派出的方式将国家行政监督、控制、管理权力延伸至统治的基层区域变成为题中应有之意。因此，在“皇权不下乡”中国古代国家正式的科层制官僚之外，游移着大量执行国家权力的行政派出人员。诸如秦代“县”派到“乡”的“秩”、“啬夫”、“游徼”、“亭长”，以及历代派往基层体察民情民意的“钦差大臣”等，由此造就了中国宗族、家族主导，国家派出人员协调的复合型基层治理模式。此种治理模式在加强中央集权的同时，从一开始便扼杀了中国乡土社会自发自觉有意识的构建基层自治性组织的可能性，并缔造了宗族、家族势力垄断下民众的 “钦差情节”。
(二)行政派出与我国近代基层治理
中华民国特殊的时代特色使得这一时期的派出机构，除了最为起码的加强监管、治理之外，还充斥着军事战略的考虑。诸如广州国民政府省派的行政委员公署、行政专员公署;南京国民政府县派乡的区办事处，各县派乡的区公所，省派往各地的行政督察专员公署;解放区政府省派的专区、行政督察专员公署，以及县乡的区公署等。这一时期的基层治理由古代宗族主导国家派出人员协调，发展成为为土豪劣绅、帮会控制的保甲制度下国家派出机构监督、管理。国家权力由“不下乡”开始以“准一级政府”的形式深入基层，传统意义上宗族主导、派出权力协助的基层治理模式开始破冰。
(三)行政派出与我国当代基层治理
建国后，“皇权不下乡”的科层化治理则被完全打破。行政公署、区公所由行政派出机构分别演化成为市、乡一级政府。村公所演化为村民自治组织村委会。我国的行政层级随即发展为当前的中央—省——市——县——乡五级。此外，珠三角经济发达地区镇域经济发达，为了更好地管理设置了乡镇的行政派出机构。诸如1990 年代的管理区。五级行政层级加两级准一级政府，造成我国中央到地方行政层级过多、机构设置臃肿、人浮于事等诸多问题。
二、行政派出与国外基层治理的现实成效
(一)支撑了地方自治的“官治”性质
行政派出因服从、服务于中央集权国家的整合目标，造就了日本地方自治官治的性质与特色，并导致了地方政府的双重属性。它既是中央政府的行政派出机构，同时具有地方自治的特点。都道府县、市町村作为中央政府的行政派出组织，履行中央政府的部分职能，诸如修改地方制度，管理地方等。二战后，随着分权改革、地方自治的逐步发展，都道府县、市町村也逐渐由中央政府的行政派出组织演变为地方公共团体。然而，日本中央集权体制，使其仍被作为中央行政派出组织利用的趋势。
(二)完善了中央集权体制下的地方自治
首先，派出组织利用分散化的组织原则，将中央的部分决策权及执行权转移到大区、省、专区、市镇，实现了组织的分散化及行为者的多元化。其次，派出组织利用一体化的省级领导体制及拿破仑的地方长官制建立了派出组织与地方政府同时并存的局面。同时，法国政府先后颁布《大区设立和组织法》、《市镇、省和大区权利和自由法》、《改善地方分权法》、《法兰西第五共和国宪法》、《关于行使地方议员职务条件法》等一系列法律法规，明确划分了大区、省、市镇及派出组织之间的权责范围。中央政府的行政派出组织在保障中央集权的同时，改变了过去地方自治受阻、发展滞后的局面，完善了法国的地方自治环境，促进了法国地方自治的发展。
(三)成为非政府组织的重要合作伙伴
在波兰，“45﹪的地方政府及其分支机构是非政府组织的重要的合作伙伴;然而，与中央保持这种联系的非政府组织却只有16﹪。但是这里必须说明的是，一些非政府组织很明显渴望与中央政府建立更为密切的联系(有14﹪的响应者)。很容易看到，当一些特别的非政府组织与不同级别的政府建立起恰当的联系时，它们的任务就能更有效地完成” 。而在这一过程中，派出机构似乎能更好地承担起与非政府合作的重任，从而构建起派出机构与非政府组织合作共管的基层地方自治模式。
国外政府的行政派出组织在各国基层治理中发挥了重要作用，且对我国的基层治理具有重要的启示与借鉴意义。
三、行政派出与我国基层治理的发展未来
(一)以派出方式加大中央部门横向分权力度，实现强干弱枝
近年来，城乡基层治理受阻，究其根源，在于我国“强干强枝”的国家政治架构。因此，利用行政派出方式打造“强干弱枝”的组织架构，加强国家一体化建设。首先，明确中央政府职能与权限范围。中央政府理应负责全国统筹、制定全国性的大政方针与政策法规，并对涉及国家经济命脉的重要行业、领域进行统一管理。对于可以放权的完全交由地方管理。其次，中央政府部门加大内部横向分权力度。除了进一步开展大部制改革，进行部门合并。同时，更为重要的是，“垂”、“派”并举，进行“强干弱枝”的中央政府机构设置。对于必须由中央掌握、控制的行业、领域诸如银监、证监、煤炭、石油、海关、烟草等应加大垂直力度，以垂直派出的方式减少现有中央部门规模、人员数量。最后，通过部门内部横向分权，加大派出力度，通过派出机构，将大量负责地方事务中央政府公务员外派到地方工作，通过中央政府权力、机构、人员的大量外派，建立“强干弱枝”的中央政府架构。
(二)以派出方式构建以县为基石、市县平级的纵向分权体制，实现中央、省、地方(市、县)三级治理
应通过行政派出，推动以县为基石的府际关系与分权体制。首先，制定专门性分权法案，以法律形式确立市县平级地位。其次，将乡镇、区作为县、市的派出机构，按照精简、高效原则进行裁撤改革。村委会、居委会作为自治性组织，以专门法的形式革除其行政性色彩。最后，根据市场化模式，将一些可以委托给市场、中介机构、非政府组织承担的事务通过合同、外包、合作方式移交出去，恢复政府自身仲裁、执行、监督、服务的职责本位。
(三)以派出人员方式参与城乡基层治理，实现双头制一体化领导下的基层自治
首先，居委会、村委会作为基层自治组织由辖区居民、村民直选产生。其次，居委会、村委会主任由上级派出的特派员和居民直选产生的主任共同领导。特派员与居委会主任仅是分工不同，二者是平级，不存在上下级关系。作为国家权力代表的特派员负责对村委会、居委会财务、人事及重大事项的审议、监督权。居委会、村委会主任则是负责自治机构的组织、协调与召集工作。最后，特派员必须常驻居委会、村委会工作，定期向上级派出单位对所在地情况进行汇报、总结，并对辖区公民意见与居委会主任共同沟通、协商、传达至上级政府。
当前，面对当前层级过多、权力混乱的局面，应通过横向分权将其“压扁”，通过纵向分权将其“截短”，通过内部结构调整将其“融合”，最终真正实现政府引导与公民自治相结合的中国特色的地方自治模式。
对我国征地制度的政治学思考
刘锐 华中科技大学中国乡村治理研究中心
学界有关征地制度的研究主要集中在三个方面：一是对我国征地制度的总体认识及宏观判断。二是对现行征地制度危害的认识。三是改革征地制度的若干设想。
多数研究不考察政府征地的整体过程及长期效益，只将政府征地简化为与民争利行为，忽略了其公共性及社会性。其次，相关研究不对土地性质作深入分析，不对农民分化事实作深刻讨论，使得提高征地补偿的呼声变得浮泛和情绪。
地方政府获得土地增值收益，最终会以公共财政的形式造福全体人民，不能因出现少数违法征地事件，或者少数官员的贪腐，就否定征地制度本身的合理性，政府公益性更不能因此被抹杀。
在现有的分税制下，主要税收的大头由中央掌握，地方政府要获得公共财政，就要依靠土地增值收益。在政治锦标赛体制下，地方政府要经营城市、发展经济，就要利用一次性土地增值建设优良的基础设施，实施低价的工业用地，以保证大企业落户于此，从而促进工业化、城市化发展。因为有了土地财政，地方政府可以不依赖中央财政，且能实施各项民生工程，提供更多的就业机会。中央政府也得以腾出手来，将公共财政的阳光普照全社会，改进国家公共服务，平衡区域发展，扶持国家战略产业。
国家出于公共利益需要及宏观经济发展的考虑，对地权主体实行强制干预，对土地产权进行适当分割，不仅合理，而且合法。认为土地权属应当物权化、排他化，并以此为依据讨论政府征地对学理的违背，很难站得住脚。
当前的土地增值来源于两个方面，一是辐射性增值。城市化、工业化扩张带来公共产品、公共服务供给范围的扩大，物流、人流、资金流的高密度，使特定位置的土地迅速升值。二是供求性升值。国家为保持合理的经济密度，对建设用地进行计划管理，保持偏紧的建设用地供给策略，导致城市建设用地供应相对稀缺，城郊的土地因供不应求快速升值。
从产权角度考虑，土地增值来源于土地的自然属性及政策属性，与产权使用者本身没有关系，如此，土地增值收益自然归属于全社会。涨价归农的观点误解了土地资源的性质及土地价值来源，只会使占全国农民5%的城郊农民获益多多，而不会对95%的农民福利提高产生影响。主张大幅提高征地补偿标准，或者实行农村建设用地入市，只会带来少部分人的一夜暴富，及政府土地收益的减少，不利于整体公平与社会秩序的构建。
在城市化、工业化带动下，大批青壮年劳动力外出打工，他们或者将土地低价流转出去，或者将土地交给老人耕种。在我国人地资源紧张及经济全球化条件下，农民种粮食很难增产又增收，多数农民是愿意变现土地利益的。
农地一经征收变为国有土地，即产生出巨大的级差收益，农民在比较中产生利益被剥夺的感受，会利用各种手段增加土地博弈能力，只要征地补偿达不到他们的心理上限，多数农民会想办法要高价，包括做钉子户甚至以身抗法。农民博弈策略的转换与争取土地收益有关，无关道德评判。在巨大利益面前，如果农民不与政府斗智，多争取好处，不仅自己觉得傻，也会被村民瞧不起。征地拆迁过程因此有矛盾冲突，容易出现意外之事。
征地矛盾主要来源于三方面：一是给农民的征地补偿过低，不足以维持长远生计;二是征地补偿程序不明确，实际分配被乡村截留;三是被征地农民为争取利益，展开各种博弈策略，引发征地本身的混乱与危机。
如果是第一个原因引发征地矛盾，适当提高征地补偿标准即是，没有必要因噎废食，否定征地合理性并鼓动土地私有化。如果是第二个原因引发征地矛盾，完善征地补偿制度程序，保证政府征地的规范性透明性即可。国家正逐步完善征地补偿制度，各地也在探索完善征地程序，第二个征地矛盾正在逐步化解。
其实，博弈无序化引发的征地矛盾才是“征地天下第一难”的关键。利益争取方式的差异及利益获得结果的差距造就出“会哭的孩子有奶吃”及“人越老实越没用”的民众心态，刺激着农民在征地过程中想尽办法谋取更大利益。而地方政府在“和谐拆迁”及“稳定压倒一切”的政治压力下，只能采取软磨硬泡方式平息农民的怨气，有时迫于上级压力少出意外事件，又请黑灰势力或开发商协助拆迁，各利益主体在征地舞台上的登场及斗争，演绎出征地矛盾的复杂困局及官民一致的抱怨。
政府要征地，以土地为基础建立起来的生产方式、生活方式、意义世界均不复存在，失地农民被迫在流动化、市场化、疏离化的城市生活中寻找就业机会、重建生活方式、重拾意义世界。征地补偿费只补偿农民的土地损失，但是难以在社会关系、精神依托、生活习惯等方面给予慰藉，势必带来失地农民的城市隔膜，引发社会心理问题。失地农民主要在两方面陷入困境：
一是失地农民就业困难，社会保障程度低。
二是失地农民生活方式滞后，消费支出增加，带来快速返贫问题。
中国征地制度总体合理，它能实现三个目标：一是政府获取大部分土地增值收益用于城市基础设施建设，促进城市发展及经济总量增长;二是它能防止特定位置的农民获得巨大土地收益甚至一夜暴富，形成土地食利者阶层，有利于社会总体公平。三是它保证了城乡、区域统筹发展，为国家实施发展战略铺平道路，有利于实现中华民族的复兴。
当然，认可现行的征地制度并不是要为它的缺陷辩护，征地制度在实践中确实出现不少问题，但它是发展中的问题，在发展中及时解决，有的放矢的修补完善即可，并不需要全盘否定，另立路线。
学界对征地制度批判最多的是土地财政及失地农民问题，笔者在上文中已阐明了自己的观点，在此再做两点补充：
(1)笔者强调土地财政利大于弊，是从土地增值部分应该“收归”政府，以变为公共财政来惠及全体人民角度来讲的，并不是讲土地财政的“支出”问题。
(2)笔者强调征地制度总体合理并不是说它完美无缺，只是想强调现行征地制度对中国经济发展的重要作用。
当然，现行征地制度也存在这样那样的问题，要想保证城市化、工业化又快又好发展，弥合失地农民生产生活困境引发的社会失序和干群冲突问题，理应对相关机制进行修正完善。笔者认为应从以下几方面着眼：
(1)政府完善征地程序，赋予农民的知情权，保障农民的参与权、监督权。
(2)提高征地补偿标准，创新征地补偿方式，保证失地农民的生活水平不下降。
(3)采取多种措施，解决失地农民的安置问题，促进农民生计的可持续。
女性公务员职业发展模式：基于内容分析法的研究
发言人：宁本荣 上海行政学院现代人力资源测评研究中心副教授
当前女性公务员比例逐渐升高，引起相关部门专家及学者对公务员管理的关注与思考，在此背景下，探究女性公务员职业发展模式能为公务员细化管理提供参考。
一、女性公务员职业发展模式
在女性公务员职业发展的各个阶段上，职业发展表现特征如下：
在职业探索期，25～29岁，女性公务员经济资源有限，政治资源不足，社会资源匮乏，自我价值实现无所适从，工作与家庭方面，以工作为主，没有家庭或刚刚建立家庭正计划要孩子。
职业徘徊转型期，30～34岁，女性公务员经济资源保持有限增长，政治资源不断参与，社会资源相对狭小。自我价值与职业价值不断磨合。在工作与家庭方面矛盾冲突加剧，由于生育及抚养的原因，以及自我价值在职业价值中得不到实现，使职业发展处于徘徊阶段，容易产生两种不同的结果。即如果工作范围内自我价值得不到实现的话，为向家庭倾斜提供了绝对理由。但是也会有另外一种情况，如果工作范围内自我实现顺利，抚育孩子的重任由家庭长辈成员担当或社会服务帮助，女性公务员的关注中心在工作。
职业上升分化期，35～45岁。这一阶段包含职业转型期，35岁～39岁。在这一阶段，女性公务员，经济资源依然稳步增长，政治资源逐步核心化，社会资源状况不断丰富，自我价值实现，在不断的调整过程中，逐步现实。在工作家庭平衡方面，工作与家庭同等重要。这一阶段对职业发展要求高的女性公务员非常重要。同一时期，女性公务员出现两极分化现象。
职业发展的维持期，46～52岁。在职业分化期的基础之上，这一阶段女性公务员职业发展在两个层次上维持。一方面，职业发展状态良好的一部分公务员，在经济资源方面继续增长，在政治资源方面成为权威核心人物，在社会资源方面宽泛，具有强有力的职业发展的支持系统，自我价值实现，职业满意度与成就感较强，注重工作与家庭的平衡。另一方面，一部分女性公务员，继续维持在经济资源相对稳定、政治资源方面从事事务性工作，决策参与度不高，社会资源相对固定，自我价值实现依靠家庭，工作家庭平衡方面，以家庭为主。
职业发展的退出期，53～55岁。在这一阶段，不同层次级别的女性公务员都要面临着退休，为退出公务员职业做准备。从经济资源上看，经济收入相对稳定，但随着不能得到进一步的提升与参与事务的相对减少，经济资源的收入有减少的趋势。在政治资源方面，逐步退出，工作的决策圈，成为职业范围内的顾问角色。在社会资源方面，由于逐渐退出职业范围的决策，因而由职业所带来的社会资源的逐渐的缩小。自我价值的实现方面，主要是回顾自己自我价值的实现过程，并进行一定的修正。在工作与家庭方面，逐步以家庭事务作为主要关注点。
二、女性公务员职业发展模式的特点
在现行的公务员管理制度与公务员职业性别文化背景下，女性公务员职业发展模式特点，主要包括以下三个方面：
1、不同年龄阶段的女性公务员成长的时代背景不同，在同一职业发展阶段表现不同
不同年龄阶段的女性公务员成长的时代背景不同，在同一职业发展阶段表现会有所差异，也就是说女性公务员职业发展模式具有时代变化的特点。在职业发展的同一阶段，不同时代女性公务员职业发展差异主要体现在以下几个方面：首先，高年龄阶段的女性公务员与低年龄段女性公务员职业发展模式的内涵会有很大的不同，对职业发展诉求与自我感受会有很大的差异。其次，女性职业发展的层次与水平与以往有很大的差异。第三，在职业生涯历程中遭遇同样问题的不同年代的女性公务员，职业发展的措施不可复制。
2、社会性别角色的冲突持续职业发展的每一个阶段
基于职业生涯阶段的女性公务员职业发展模式与女性公务员家庭周期基本吻合，由此由于工作与家庭产生的社会性别角色冲突是女性公务员职业发展模式的永恒主题。在中国传统的社会性别角色定位中，女性在家庭中要发挥的作用更大，因而，对于在职业中寻求更大发展机会的女性公务员在职业生涯的整个周期都面临社会性别角色冲突。
3、父母家庭援助与支持至关重要
父母家庭援助与支持是女性公务员职业生涯发展重要条件与保障，是具中国特色的女性职业发展模式。在我国传统的家庭文化中，子女是家庭的情感与养老的支柱，在子女需要帮助与支持的时候，父母一般情况下会倾力而为。因而，女性公务员职业发展提升的关键时刻，一旦遭遇工作与家庭冲突，就可能得到父母家庭的无偿支持与帮助，除此之外，家庭支持与帮助的程度也成为当前我国女性公务员职业发展水平层次高低的关键。
三、女性公务员职业发展模式缺陷
基于现行公务员管理制度及文化背景下的女性公务员职业发展模式有着自身的缺陷，主要体现在以下几个方面：
1、女性职业发展模式缺乏社会性别敏感的制度保障
通过不同职业生涯阶段的女性公务员职业发展模式探索我们可以发现，女性职业发展模式很难获得社会性别敏感的制度保障。主要表现在三个方面：首先，女性公务员职业发展的考核、评价、晋升与提拔的标准忽视了女性公务员生理特点和成长的规律，没有体现男性公务员与女性公务员职业发展的差异性。其次，退休年龄的性别差异性规定，使得女性公务员职业生涯周期存在政策性的缩短，导致女性公务员在退休后经济收入降低，影响了女性公务员的政治参与和事业发展，减少了女公务员进入领导岗位的机遇和可能性。再次，在工作与家庭的失衡状态中，一部分女性公务员在痛苦的抉择中走向家庭，对工作时间与精力的投入降低，失去了职业发展提升的机会与基础，其他时期则由于受到各项资格条件的限制而无法获得进一步提升，限制了女性公务员进一步职业发展的动力。
2、女性公务员职业发展过早分化，导致人才资源浪费
由于生育的原因，女性公务员在职业发展的徘徊转型期，就有职业发展分化的倾向，到徘徊转型期，两极分化的现象已经显现。其中，一些坚持自己的职业理想，努力追求较高的职业目标的女性公务员，为职业的进一步发展打下了坚实的实践基础。另外一方面，又有一部分女性公务员由于职位的稳定与保障，人员流出的比例极低，可以享受公务员的一切待遇直至职业生涯终止。这样，在客观上就使得女性公务员中的一大部分丧失了职业发展的内在动力，渐渐丧失职业发展的愿望与要求，生活的中心偏向于家庭，直至退休，最终致使一部分女性公务员不能产生应有的使用价值，造成公共部门人才资源浪费。
3、女性公务员职业发展过度依赖家庭资源的支持与帮助
家庭资源的支持与帮助是女性公务员职业发展的关键资源。女性公务员如果得到双方父母家庭的无条件的支持与援助时，工作与家庭的冲突大大减轻，她从而能得到职业发展提升的更多的精力与机会。然而，那些没有家庭资源支持与帮助的女性公务员则可能在工作与家庭的冲突中痛苦挣扎，失去职业进一步发展的时间与精力。但是，女性公务员职业发展过度的依赖家庭资源的支持与帮助也会产生一定的负面作用，首先，对于那些缺乏家庭资源支持与帮助的女性公务员来讲面临发展的不公平;其次，从组织的角度进行探究，则表明公务员管理制度没有为女性公务员的职业发展提供外在的保障，而把这种责任转嫁给女性公务员的其他家庭成员，并给他们造成负担;再次，女性公务员职业发展的状况容易受家庭支持资源的变故影响而变得非常脆弱，不具有稳定持久性。
4、当前女性公务员职业发展模式无法适应未来社会发展政策与环境的改变
未来社会发展政策与环境的改变对女性公务员职业发展模式带来的挑战主要体现在两个方面。首先是我国生育政策的调整对女性公务员职业生涯发展的冲击。当前绝大多数的女性公务员职业生涯的历程只生育一个孩子，这样女性公务员职业发展的轨迹基本是“一孩模式”，生育对职业生涯的发展的直接影响只有生育的一年期间。但是随着中国人口结构的变化，老龄化程度越来越高，人口计划生育政策逐渐的实现微调，这种微调的结果使得女性公务员生育两孩比例增加。 “二孩模式”的职业发展模式中用于照顾生育孩子的时间加长，工作家庭冲突将更加强烈，女性公务员“一孩模式”的职业发展模式必将重新调整。其次，随着个人生活方式的转变以及工作家庭关系的重新认识，女性公务员职业发展模式在时间与空间上将不断往外拓展，单一的，从一而终的职业发展模式将面临改变。
四、优化女性公务员职业发展模式政府责任
优化女性公务员职业发展模式是时代的要求，政府主要担当以下几个方面责任。
1、增强公务员管理制度的社会性别敏感
增强公务员管理制度的社会性别敏感是优化女性公务员职业发展模式的基础。首先，政府应把社会性别意识纳入公务员管理决策的主流，对女性公务员职业发展实行倾斜性政策;其次，政府要采取强有力的措施，拓宽女性公务员培养和选拔路径，创造更多职业发展上升的机会，使她们在实践中锻炼成长;第三，纠正和克服性别歧视，按照平等和公正的原则评价女性公务员工作业绩;第四，建立女性公务员弹性职业生涯周期，根据女性公务员自身的情况与具体的单位实际情况可以让女性公务员自由选择退休年龄——55岁、与男性公务员同龄，或者更晚等。
2、探索女性公务员职业生涯管理有效经验，充分发挥女性公务员潜能
在女性公务员管理中，政府只有不断探索针对不同阶段女性公务员有效的管理措施，才能充分的发挥女性公务员的潜能，避免人才资源的浪费。首先，女性公务员的探索期是职业发展的关键时期，决定未来职业发展的走向，因而在这一时期应加强女性公务员职业发展的价值观塑造，增强职业发展的成就感，避免女性公务员过早的分化。其次，在公务员的徘徊转型期与上升分化期，应该着重缓解女性公务员工作家庭的冲突，制定工作家庭平衡计划，加强女性公务员工作与家庭平衡技能培训等措施。再次，在女性公务员职业发展冲突相对较少的维持期与退出期，政府应为再次回归工作的女性公务员提供职业咨询、职业规划与工作进展辅助，为职业发展高位运行与临退休的女性公务员提供心理调适以及定期的体检等项目以便渡过职业发展心理以及生理的危机。
3、提供女性公务员职业发展的托底服务，减轻女性公务员及其家庭成员的负担
父母家庭资源无私的支持与帮助是中国传统美德的体现，但与此同时也加重了他们的负担。因而，政府应提供女性公务员职业发展托底服务，减轻女性公务员及其家庭成员的压力，也为那部分缺少家庭支持资源的女性公务员提供职业发展进步提升的契机。职业发展托底服务主要包括建立女性公务员养育孩子期的弹性上班制度;设立女性以家庭决策为单位的特殊假期;为女性养育孩子提供一定的社会便利条件。
4、应对社会发展环境的改变，加强女性公务员职业发展制度规划与研究
应对社会发展环境的改变主要是指应对中国计划生育政策的调整与高学历高知识结构的新女性公务员职业发展的多样化诉求。当前我国计划生育政策已经规定夫妻双方有一方为独生子女就可以生育两孩，随着老龄化的加重，以及女性生育意愿的降低，现行的生育政策或许会进一步放开，到那时，女性公务员职业发展的模式会遭到冲击，当前的女性公务员职业发展的管理制度将不合时宜，因而应提前进行女性公务员职业发展制度改革的研究与试点。首先，加强女性公务员职业发展现状研究，建立女性公务员分类别统计数据库，调查女性公务员年龄、教育、类别、职务层次队伍结构的准确数据，为女性公务员职业生涯规划提供研究基础。其次，加强女性公务员生育意愿的调查，了解未来女性公务员生育规模，着手制定弹性的女性公务员生育假期，并在一定范围内试点。第三，满足女性公务员职业发展多样化诉求，研究女性公务员弹性上班、延迟退休、提前退休、停薪留职等不同职业发展形式的可行性研究。
论前决策过程中社会影响评价的立法确认
——基于湖南省行政程序规定第34条的分析
发言人：石东坡 浙江工业大学文化与法制研究中心主任，校发展规划处副处长
一、“前决策过程”中缺失“社会影响评价”的后果与警示
在现实的政府决策中，由于缺位的宪政观、片面的政绩观、自保的财政观、部门的本位观，常常导致行政决策的消极结果。比如，“撤点并校”的行政决策实际上并未综合考量区域内的人口数量、人口结构、经济条件、地理环境，所在地方的文化特点、民族状况、人口流动和产业结构等问题，更未将教学点与农村社区生活之间的依存性，教学点或者学校对于农村文化、生活的支柱性，学校撤离合并的社会成本的递增性悉数考虑在内，而成为简单的教育教学由农村广袤地域中的退却和撤出。就其惨痛结果而言，如农村一线教育从业人员亲历和反映的生活成本问题、安全问题、文化问题、乡村社区的生活质量问题、未成年人权益实现问题，频频通过校车事件等触目惊心的血的教训在鞭笞着公众的脆弱的神经。
实际上，“撤点并校”的偏颇并导致包括校车安全事故频发等在内的不良决策，已经成为与“善治”相去甚远的一个典型决策例证。第一，在决策主体上，被片面地作为教育行政决策，而不是如其本身所应该置于的县级政府的决策范围之中和决策层次之上，第二，在决策内容上，被简单化地仅仅是一种简单的撤销、减少和合并，深受其中财政经费支付锐减的隐性因素的支配，而没有综合公产法等方面考虑校产校舍等公有性质资源的利用和再利用的价值回收转移支持教育教学的保障;第三，在决策理念上，缺乏在教学点和学校的布局上教育、文化、社会、家庭等多方面的关联性分析和综合性决断;第四，在决策供应上，缺乏政府在义务教育阶段承担法定给付义务的多样化、公私结合的、购买服务等灵活形式的探索和应用。第五，在决策程序上，缺少必要的程序制约，仅有的程序既不民主也不公正。
这些决策实例一再予以警示：前决策阶段走向开放形态和协同流程，并在其中引入和确立社会影响评价的必要性、重要性和紧迫性。
二、“前决策过程”程序规范中“社会影响评价”的确立
我国大陆地区行政决策的前期阶段程序规则的演进也在逐步向前追溯进入决策前期过程，不断吸纳社会力量，重视决策信息收集，运用多种活动方式面向公众、专家、行业等汲取愿望表达和利益诉求，并且已经确立成本收益分析、决策风险评估等制度。如湖南省围绕法治政府的制度建设率先起步、着眼基础，突出重点，全面系统，初步形成了以“一规划两规定六办法”为主要内容的具有湖南特色的依法行政的制度体系。湖南省规章文件，着重针对政府决策过程等进行了一系列的规范设计。《湖南省行政程序规定》(2008年)以第三章专章规定“行政决策程序”，并突出公民参与和行政公开，在第六章第二节专门规定“行政决策听证会”，在第七章专章规定行政公开，其中针对前决策过程的制度和规则中，第32条规定区分了决策建议权、决策辅助参与权和决策决定权的不同主体，明确了重大行政决策的建议环节，并规定“建立健全行政决策咨询机制”，隐含着通过“智力和信息支持系统”，以广开言路，增强在政府决策议程设置上的开放度和响应启动上的及时性，同时又体现出政府决策的行政首长负责制的要求。第33条规定了决策动议环节。
第34条可以说是一个非常富有内涵的、进行决策前多因素、多方式综合考量的专门规定条款，规定着对于前决策诸个环节中的实质意义的因素——即社会影响因素的涵纳并使之在决策的拟定和分析中得以运用的重要步骤，或者说基础步骤。其中要求明确调查研究，全面掌握信息，拟定决策方案，征求意见进行协商沟通。方案比较选优、合法性论证，委托开展专业性工作——这一点可以作为一个具有拓展性和可能的创新性的环节(比如委托社会公共组织、社会中介组织等开展调查、评估和反馈等政策信息和政策质量的专门工作)，比较具有立法上的技巧性和艺术性。本条还规定了成本收益分析。第36条规定专家论证。第37条规定：重大行政决策方案草案公布后，广泛听取意见和进行公众咨询，意见建议的归纳和采纳情况，说明理由并进行公布。第38条指出，在重大行政决策可能存在影响社会稳定情形时候，应当举行听证会。第44条规定中明确重大行政决策执行情况组织评估，并将评估结果向社会公布。按照其释义的解释，其中的事前评估是指专家论证和成本收益分析。由此，就《湖南省行政程序规定》的这一具体内容而言，是可以推定为涵盖社会影响评价开展的可能的。
三、“前决策过程”中确立“社会影响评价”及其功用
社会影响评价的本质，就是在尊重行政决策的利益关联方——特别是行政相对方和利害关系方的知情权、参与权、表达权和监督权的基础上，将可能的决策内容及其未来实施所带来的直接或间接的社会生活主体的经济社会文化心理诸方面的变化情形和变革状况，进行事前的预测、信息的收集和情境的模拟，以使得在多方协同、协商、协作和协力的推动下，将未知的、甚至有可能被基于一定利益追求所无视的、屏蔽的社会变革、生存变化和生活演进加以情境的勾勒和再现，进行情境模拟和未来观照，并由此将强制加于政府监管对象的决策方案的可能后果进行多维的展示，将被动受制主体的主体性得到彰显并且使之理解式的、能动化地、预应行地进行相应的主客观多方面的调适，将外在产业等项目在所处自然生态、社会空间中的单方面的“进入”过程转换为双向化的、接纳式的、可预期并且可调控的互联互通过程。
因此，社会影响评价过程中的关键环节可以提取为以下三个：
第一，按照社会主体、性别、家庭、产业、社交、文化等的微观结构进行信息收集，或者说进行社会意义的全息化体检。选取一定的时间节点上的特定社会生活地域范围中的生活界面进行田野调查和状态描述，提供社会社会系统结构中的组成要件及其活性功能状态，进行由于该决策所诱致或强制而较有可能发生“病变”的脆弱部位和薄弱环节进行筛查，了解对于该决策事项及其可能的引介项目带来的社会接受度、心理适应性、文化断裂化以及波及可控性等的变异机理和传导纹理。
第二，情景建构，对于通过科学调查方法获得的行政决策事项可能带来的诸种社会影响变量数据，依据社会构成和社会运动，进行“决策后情境”的模型建构，或者称之为“情景建构”，将影响后状况进行全景画展现。
第三，对策推演，并在此基础上助推开展决策调整和方案修正。社会影响评价的应用，即是立足避免盲目，有的放矢，并以进行信息的汇集、收敛和后续的评价为指向，以决策的完善为归宿。依据已搜集的情报信息，从专业角度对事件原因、演变过程、灾难后果、预期困难和应对措施效果及其负面影响进行分析，为指挥行动作出初始评估并提出方案建议。甚至引入数学模型推算扩散和传播速度、范围以及个人风险值的等值线图和社会风险值的函数图。
综上所述，社会影响评价将补足公众参与、专家论证等在意见建议的内容分布和范围覆盖的节点选择、结构形态和内容积聚方面，将分别与行政程序制度中在主体类型上明确的前决策过程的公众参与、社会协商、专家论证等的制度，与分别在行为方式上的调研、调查、论证、听证的制度，形成一种融合关系，明晰什么意见、哪些方面的意见等在实体方面的所指和能指，因此，在前决策过程的行政程序规范中予以吸取是必要的。结合“撤点并校”的例证剖析而言，也是重要的和紧迫的。就现有的制度依据而言，可以在《湖南省行政程序规定》第三十四条的基础上以法律解释的方法加以应用，是具有合法性的。再者，相对于风险评估和预警预测而言，并非仅仅以社会安全、社会秩序和社会防卫为基本价值和顶层指向，换言之，社会影响评估相对于作为底线守护意义的社会风险评估和作为侧重经济收益的成本收益分析而言，具有着增量评估、系统评估和协同评估的特点和作用，由此，是有利于推动多元治理、协同行政和程序正义的持续发展的一个有益举措。
有限否定与类型化承认：评判运动式治理的价值取向
发言人：杨志军 贵州大学公共管理学院副教授
彭勃 上海交通大学国际与公共事务学院副院长，教授
一、问题的提出
从政府行为主体的内源力量来看，改革开放以来，我国政府治理表现出偶发性全能主义的特点，具有强烈的运动式治理取向，我们将之称为“运动式治理”模式。这种模式在重大紧急突发性事件上具有泛政治动员化的倾向，在一些影响恶劣、久拖不决、积重难返式的社会问题进行专项治理上则表现出泛经济化的倾向。那么，我们要问：政府在专项治理领域广泛采用的运动式治理模式就一定是好或者坏吗?目前学界对广泛热议的政府运动式治理模式所采取的价值判断立场是什么?在“存在即合理”的逻辑思维视阈下，我们不打算设立某个假想敌并据此来争论运动式治理的好坏问题，因为其好坏不能简单地用讨论的方式来分出一个截然明了的胜负结果，何况这个结果并没有多少意义可言。相反，我们认为，应该采取一种实事求是的态度和实践理性的精神来对这一治理模式加以客观审视，尔后通过严谨的逻辑推理，找到一种超越对运动式治理作出简单的二元对立式的肯定或否定的价值评判方式和方位坐标，为政府治理模式的本质认识和转型之道提供足够的理论支撑与实践指导。
二、一致的批评与正名的辩护：对运动式治理的否定与守卫
2004年6月23日，《中国青年报》刊登了刘效仁的文章《淮河治污：运动式治理的败笔》，“运动式治理”作为一个名词第一次见诸报端。如果以此为节点考察便会发现，之前学界较少将运动式治理作为一种政府现象来加以研究，之后却将其看作一种政府主要的治理行为并加以全面的评判和阐述。尤其是此文以批评的态度开场，随后各大期刊杂志发表的论文、短评颇有跟风效应，大多延续了这种价值取向。归纳起来，这种一致的批评否定声音体现在以下四个方面：
1、运动式执法不法。
2、运动式治国误国。
3、运动式维稳不稳。
4、运动式管理缺理。
新世纪以来，“运动式”教育屡遭诟病，“运动式”反腐走马观花，“运动式”体改反响不一，“运动式”环保收效甚微，“运动式”招商引资违背科学发展。因此，学界一直呼吁，我们要充分警惕运动式发展思维，摒弃“运动式思维”，铲除“运动”式思维的土壤，告别“运动式治理”。
同时，在对所有的论文进行认真阅读和总体分析后发现绝大部分文献对“运动式治理”均持程度不同的批评和否定态度，但也有若干篇的基本立场来源于为“运动式治理”正名的辩护。在此以上述文献为研究范本，对其守卫和正名的基本思想观点作3个方面的深入解读。
1、运动式治理产生的根本原因，在于中国超大规模社会治理的需求与有限社会资源总量供给匮乏之间的紧张关系对政府治理手段的选择产生了直接的规定性。
2、政府在面对复杂的社会公共事务时选择政策工具的有限性，直接决定了政府采取运动式治理模式的合理性，亦即运动式治理存在着弥补政府动员能力不足的可能性。
3、运动式治理是针对中国的大一统体制中央集权与地方治理之间的深刻矛盾及其组织失败和危机而发展起来的应对机制之一，反映了国家治理的深层制度逻辑。运动型治理机制在中国历史上反复出现，不是偶然的或个人意志所为，而是有着一整套制度设施和环境，是国家治理制度逻辑的重要组成部分。
三、“一分为三”哲学视野下评判运动式治理的价值取向
运动式治理的批评论者反复强调其强烈的人治色彩有悖于法治精神，损害了法律的权威;形式主义特征助长了政府执法的随意性，降低政府信用;效率和工具主义取向导致执法的公正性缺失以及对人权的侵害。辩护论者则在反复论证运动式治理存在的合理性和必要性。我们将这种局面称之为“二元对立式”思维方式滥觞的结果。我们认为，从传统哲学智慧的“一分为三”思维出发来客观、冷静、理性的审视运动式治理，能够确立新的价值评判标准，找到最合适的价值取向。
“一分为三”理论的代表人物是庞朴、雷正良(坚毅)和周德义。简单地说，所谓“一分为三”，就是指任何事物内部都是由三个部分组成：“对立面—中介—对立面”或“此物—亦此亦彼物—彼物”;任何事物都存在三种状态：“左—中—右”或“过分—适度—不及”，其中，中间状态、中介、中庸、中和等就是要将对立者或对立两端统和而为一物，起到某种协调、统领两端的作用。“中之能介，中之能融，便正是它独立于左右之外、独立发挥作用的表现，而绝非其附属于左右之下、仰赖左右鼻息的结果。” 因此，“三分法”最为重要的精髓就是运用中和关系来看待分析世间万物。运用中和关系来理性审视运动式治理的价值取向，我们可以将其厘析和界定为“有限否定”与“类型化承认”。
其一，坚持运动式治理过程与效用的统一应该拥归“有限否定”的价值取向。
其二，坚持运动式治理过程与效用的统一应该选择“类型化承认”的价值判断。
类型化地承认运动式治理的价值判断意义主要在两方面：一方面，政府“运动式”治理模式表现在生态环境治理、扫黄打非、重大安全事故的治理、整治黑车等领域，这种模式期望在短时间内通过行政力量的横向联合和纵向推动，对某些重大的突发性事件或一些影响恶劣、积重难返式的社会问题采取一种专项迅疾治理手段，从而达到维护社会稳定、树立政府形象和增强国家权威的目的。另一方面，“运动式”治理过度张扬工具理性的用途，缺少对真实的公民生活作细致入微的理性思考和人文关怀，一定程度上忽视了社会问题的多维复杂背景，轻视社会自主管理和自主治理的能动性与内在合理性，陷入“头痛医头、脚痛医脚”的显性治理困境，沦入“制度化运动”低效乃至无效化窠臼。
四、结束语：走向多中心协同治理模式的目标选择
在有限否定与类型化承认的价值分析之后，我们很容易发现，作为一种在政治权力主体外生溢出的政府治理模式，运动式治理实践效能的边界存在于强势行政主体职责同构和异体同位型的社会矛盾无法制度化解决的困境之中。当历史的车轮驶入全面深化改革的历史新时期后，建立在社会转型基础上的国家转型应运而生、势在必行，国家整体的秩序结构也要相应发生变化，进入制度化分权调控的新状态。这种目标和道路即是多中心协同治理模式(PCGM，Polycentric Collaborative Governance Model) 。
PCGM不仅要强调多中心主体治理的差异性和协同性，也要探求制度变迁的多维因素嵌套行动者策略的过程，是理念、过程和目标三者的统一。不仅与学界反复讨论运动式治理转型必备的可持续性、常态化、法治化等要义，而且最终服务于全面深化改革决定性成果的实现，即是“到2020年，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。” 让我们从运动式治理模式的探究和转型角度为推进国家治理现代化的制度定型化目标迈进。
论“服务型”管理理念：以个人与组织积极共生论为例
发言人：李培挺 曲阜师范大学政治与公共管理学院讲师
引言
服务型管理已经成为当下热议的话题，而中国社会转型期应该具有什么的服务型管理理念，对此的相关理论研究还不多，笔者认为，中国转型期应该借鉴合宜的管理经验，美国社会转型期探讨的服务型管理理念对于我们的服务型管理的探讨和践行有一些参考价值。笔者认为，服务型管理理念的核心就是如何处理组织与个人的关系，以及组织中领导与团队成员，组织中个人与个人的关系。服务型管理的特质就是积极共生论管理。本文以福利特的个人与组织积极共生论管理为切入点来体认现代服务型管理理念的特质。这种积极共生论的服务性管理对当下的中国组织管理也有其借鉴意义。
一、个人与组织积极共生论管理理念的微观考察
个人与组织的共生是一种主动整合关系，而非自生自发状态，它联合他人而非仅靠自我。积极共生论不仅仅是一种静态表征，更存有一种互动关系。用这些词可以表征个人处于组织关系中的共生态的生活、工作方式，个人的存在离不开组织，组织的存在离不开个人，这是一种建设性倾向的极共生论。个人与组织积极共生论认为，个人与国家不是对立的，使个人通过基层参与性民主、互动机制使个人与公共国家组织体现出更紧密的关系，从而造就个人与公共组织之间更深入的积极共生感。其共生关系既是一种共生态，又是一种基于共生态的共生感。这种共生感使积极共生关系的内涵得以提升，也使个人与组织积极共生论有了层级性。
二、个人与组织积极共生论的宏观考察
(一)个人与(国家)组织对立
个人与组织积极共生论直接回应了19世纪末20世纪初的宏观层面的个人与国家对立状态，个人与国家关系，被各个层级的利益集团纷杂关系背景下的代理人制度架空了;被虚与实、量与质的强烈对比关系给肢解了。它的初衷是，重建个人与国家关系的共生态;其目的是使在国家组织中个人不仅仅体现为一种形式的投票，使个人心中的国家不再仅仅停留在宏大、宏观层面。她思索的是，国家与个人能否有更具体、更直接的关系?
(二)现当代管理实践的发展趋势
现代商业社会的发展，利益关系处于更加复杂的交织状态下，服务型管理运作已面临更多的矛盾与冲突。而人们关注福利特，首先基于福利特提出了几个处理冲突解决的组织原则，如建设性冲突、让命令客观化、互惠原则、整合、形势法则等。一开始学者们各取所需地看到福利特理论的可利用性。随着服务型管理的发展，对福利特的重视程度开始由表及里，由点及面的拓宽和加深。开始重视对其领导权、权力观、权威观的研究，以及个人与组织关系、团体状态的关注，以及工作中诱发人身心投入(工作意义与价值的探讨)的借鉴。而这之所以被认同与服务型管理中对人的因素倍加重视有关。管理理论中激励理论也变得重要起来，而福利特的个人与组织积极共生论可以给激励理论诸多理念性启发。
三、个人与组织积极共生论的特征、实质、问题关切
(一)积极共生论的特征
基于公共性与整体性的积极共生论。基于生物学探讨的共生一般基于共处，有时也能上升到共同之意。这种共同也主要基于共同的场域基础，基于自然生存为基础。而福利特讨论的积极共生论不同于这种一般共生论，其特点在于，其内涵与整体性有关;其外延与公共性有关。
在关系互动中体现人的多样性本质。在现代社会中的人追求差异性面。近代以来一般以独立性来揭示人这种追求和自由状态。而积极共生论的亮点是，既强调人与组织的关系，又强调个人的差异性，更关键的是，基于这种积极共生关系来讨论个人的多样化本质。即人不是通过把自我孤立的方式来保持和实现个人的差异性存在，而是通过积极融入社会组织的方式在更多参与性经验中彰显自我的多样化本质。个人首先把自己的兴趣结合到社会组织中，通过参与组织来锻炼才干、增长能力，进而实现个体自由。积极共生论不是人格独立的障碍，而是推进器。
有方向感和乐观情绪的积极共生。积极共生区别于一般共生，这种定位词决定了其必定有价值导向。它揭示了现代管理理论的变迁倾向逐渐以积极心理学为支撑，这也塑造服务型管理的积极管理特质。
(二)积极共生论的问题关切
个人与组织的积极共生论问题关切是，个人如何积极生存?在此基础上的组织如何具有生产性?而两者又以个人与组织如何良性互动为依托。这种导引趋势使韦伯科层制与民主、自由社会的价值观之间的紧张关系 得到初步缓解。积极共生论不仅仅是理论的课题，也是现实管理中的课题。韦伯的科层制并没有体现出积极管理的特质与要求，基于积极管理的特质的积极共生论，韦伯问题就有被缓解的可能。
(三)积极共生论的实质——积极管理
个人与组织积极共生论其实质就是先知先觉地揭示了服务型管理哲学不同于传统管理思想之处，在本质上反映了主动应对管理所面对的境遇。管理是一种积极管理，进而向更加积极的管理模式精进。这种精进在韦伯的科层制中还未体现，在科学管理和人际关系学派中仅仅出现了一些朴素征兆——相比以前管理仅仅是维持秩序，间或提高组织效率，而科学管理与人际关系学派的初衷在于通过积极管理达到效率提高的目的。这种征兆使管理者更加主动地处理管理场域中组织与个人的关系。个人与组织积极共生论的目的不是为了维持进而固化共生关系，共生关系要体现出增量的优势。这种特点揭示管理领域的积极共生论的特质就是在现代商业社会竞争场域中不进则退。
四、积极共生存在论的思想前提和导向现实的机制
(一)人性前提、组织设定
第一，积极的人性假设。它个人有为自己欲求由潜在变成现实而奋斗的追求。组织以及一切管理机制首先不应该泯灭人的这种追求，而尽量引导以及激发人的这种欲求。
第二，人能群。个人只有在关系中才能得到更多的彰显，人必须与各种组织相关联，必须有效地融入组织才能实现互惠型的新个人观，以便造就真正的自我，人融入群体是身心发展的需要。
第三，组织不是孤立的，在本质上它不外在于个人。
(二)积极共生引导机制的动力源和引导机制
第一，动力源——领导观
积极共生论如何使可能变成现实?这需要有一个引导者——领导者，才能更好地促成积极共生论的产生、成长。领导者是个人与组织积极共生论得以由理论导向现实的主观动力引擎。只有新领导观才能使积极共生理论不走样，以至不蜕变成老板与无个性的群氓的关系。优秀的领导人作为积极共生关系的引导人，能够使个人的创造性、能力、自由更大彰显。积极共生论何以何能?关键是处理好服务型管理中的人群关系，而这得益于新领导机制在其中发挥了不可替代的作用。
第二，引导机制——广义管理教育论
积极共生论是主客观引导机制共同发挥效用才行。
五、“评”个人与组织积极共生论管理思想
个人与组织积极共生论管理理念透视了服务型管理的积极管理特质，并基于积极共生论阐发了这种特质。它反映了现代组织社会的时代精神，因为它反映了现代组织对人、对组织本身及其关系的定位和要求。雷恩的管理思想史主张基于管理中的人、组织等主要要素来为主线索，阐发管理思想的变迁。这类管理思想史可使个人与组织积极共生论有了思想史上的映照，使积极共生论的管理哲学主旨与管理思想史的主题相契合。
六、结束语
服务型管理的特质是积极管理，积极管理的核心精髓，从组织与人关系视角看，是个人与组织积极共生论。而个人与组织积极共生论更深入地启示和意义在于，先在性地揭示了服务型管理思想史之精髓;对服务型管理哲学的基本定位有启示，甚至对管理哲学基本定位的框架和体系建构有骨架性的支撑、对其内涵有实质性的奠基。通过阐发个人与组织积极共生的管理哲学，可以帮助我们理解管理哲学不仅仅是一部门哲学，它更是组织社会背景中，人的生存(生活、工作)现状之时代精神的最强烈彰显。因为它先知先觉地揭示了德鲁克所指认的管理学革命后的现代管理趋势，尤其是组织文化管理中人的基本生存状态和组织的基本运作状态。这使得管理领域成为哲学探讨的一个热门领域。管理哲学不仅仅是把哲学引入管理领域，而是从管理中内生出哲学来，从而使得哲学探讨焕发出新的生命力。
