召集人：韩志明 天津师范大学政治与行政学院副教授
点评人：孔繁斌 南京大学政府管理学院教授
2013年4月，国务院常务会议决定，进一步扩大交通运输业和部分现代服务业“营改增”试点。营业税的未来命运，已基本锁定为并入增值税。伴随着营业税这一地方税的主体税种，转化为作为共享税的增值税，运行了将近20年的分税制财政体制，如何做出相应调整，已成为中国公共财政建设的攻坚之役。
一、优化分税制财政体制的三个假设前提
（一）“一级政府一级财政”是构建政府间财政关系的基本准则。综观各国的财政管理实践，在多级财政体制下，一级政权（或政府），一级财政预算主体，可以归纳为其共性的特征。其实，所谓财政就是“以财行政”，任何一级政权（即使是作为派出机构或监察机构的准政府层级），为了履行特定的公共服务职能，总需要相应的财力配置，其公共资财的组织筹集、配置使用与绩效监督，也就构成了一级财政管理的核心要件。因此，即使就常识层面而言，“一级政府一级财政”作为构建政府间财政关系的一项基本准则，也具有不言自明的特点。
（二）以确定财政层级的数量，尤其是基层财政层级的端点位置，作为构建政府间财政关系的逻辑起点。其实，地方财政层级设置的多寡，难免会影响中央与地方之间的事权划分标尺。在现时的中国，中央、省、市、县、乡的五级行政体系，其纵深结构不仅在中国历史上前所未有，就是在世界范围来看也甚少出现 。就解决问题的次序而言，确定财政层级的数量，尤其是确定基层财政到底设置在哪一层级，作为构建政府间财政关系的逻辑起点，应该是一个先于中央与地方事权划分而讨论的命题。在现时的中国，构建政府间财政关系框架的逻辑顺序，应该是首先确定中央财政和基层财政的“双端点”设置，然后确定政府财政层级的数量，此后才涉及到中央与地方之间的事权与支出责任划分。
（三）从国际经验来看，完全意义上的分级分税财政管理体制 ，只有在地方政府层级相对简化的条件下，才有望取得实践中的成功。在发达市场经济国家，其政府财政层级多为三级制，即中央政府、州（或省、邦）级政府和地方政府 。就其实践效果而言，这些国家采行财政联邦主义的管理模式，应该说是比较成功的。然而，纵观历史可以发现，完全意义上的分级分税财政管理体制，其成功应用的范围，也只是局限于地方政府财政层级为两级（有些情况下为三级或准三级）的国家。当地方财政层级达到四级的情况下（也就是加上中央财政，整体财政层级达到五级），财政联邦主义的普遍有效性，尚未得到现实检验。
二、地方财政层级设置与分税制改革的不同路径——中国地方财政“四层级”设置的辩证考量
1．中国政府间财政关系的“底层设计”：乡镇财政存在的现实维度分析
根据前述的政府间财政关系“双端点”设置的假设前提，乡镇政府及其财政是否有必要作为一级独立治理体而存在，本质上体现为，中国最基层的完整治理体（即“底层设计”）是置于在乡镇一级，还是县一级。
近年来，随着“撤乡并镇”的推进，很多地区的乡镇人口规模已达5～10万人 ，而县级层面上的人口规模往往为几十万甚至上百万人 。从最优管理半径来看，作为“底层设计”的标尺，无外乎地域和人口两个因素，尤其是人口因素，已成为中国基层治理体设置的独特国情因素。从这个意义上讲，仅就人口规模而言，乡镇作为最为基层的一级政府治理层级，拥有相对独立的财政权，也应该具有不言自明的特点。
综合而言，在通过“乡财县管”来精简乡镇财政供养规模和机构“瘦身”、并引入参与式与预算等协商民主制度的基础上，及时中止“乡财县管”的发展路径。转而进一步做实乡镇财政，以乡镇层级作为中国政府间财政关系“底层设计”的逻辑起点，也是大体符合中国的历史发展与现实需求的。
2．中国政府财政层级中的“统县政区”：地级市存在的历史维度考察
反观历史却会发现，省与县之间的“统县政区”在中国的政府治理结构中，是一种长期存在的现象。长期以来的历史演变显示，在中国这样一个大国，采用以县为基本单元的“省县两级制”政府治理构架与相应的政府间财政制度安排，往往是行不通的，而任何准三级制的构造，最终又总是向三级制演变 。应该说，结合中国的现实国情，采用混合型的地方行政体制，在省与县之间设置一个行政层级，或许是中国古代行政管理的一项宝贵经验 。
笔者认为，究其历史原因大致有四：第一，中国地域广大，人口众多，交通与通讯不便，不得不缩小辖区管理半径，增设政府及财政层级；第二，政府职能不断扩张，管辖事务不断增多，也导致不得不增设政府及财政层级，以缓解本级政府的公共受托责任压力 ；第三，中国传统的政府治理构架，体现为一个不断产生“冗官”的趋势，因大量的官员升迁难以安置，往往不得不通过增设层级的方式，解决基层政府官员的提拔问题 ；第四，我国作为一个多民族国家，存在着大量的民族自治区域，其政府治理的层级设置往往具有一定的特殊性。
综观以上诸历史因素，除交通和通讯问题，随着技术进步，已然得到了根本改观之外，其他诸因素时至今日仍不同程度存在。此外，上世纪一些欧洲国家的政府层级改革，也提供了域外视角的启迪 ：法国本来采用省与市镇两级制，二战后，在省以上出现了一个准建制——大区，20世纪80年代大区改为正式建制；意大利同法国一样，也采用大区-省-市镇三级制；英国原来为郡与市镇两级体制，20世纪90年代先后在苏格兰、北爱尔兰、威尔士分别设置了大区议会。这三个国家均为中央集权的单一制国家，人口大致相当于中国的一个省，而在地方层级上却先后由原来的两级制向三级制发展，这是颇为值得进一步深入思考的。况且，“省管县”的改革思路，在区域经济发展、城镇化推进以及公共服务规模化等方面，也存在着较大的风险 。因此，在现时的中国，是否全面取消“地级市”这一“统县政区”，不能采取“一刀切”的做法，仍旧需要加以审慎地辩证考量。
三、初步结论与政策建议
1. 从理论层面推演，“五级政府五级财政”的财政体制构架，基本上是符合中国国情的现实选择。在当前的社会转型时期，可从以下两个维度，暂做变通性考虑：其一，基于精简政府机构、提升行政效率的考量，在短期内或许可以暂时取消地级市这一“统县政区”的财政层级设置，但从长期来看，在维持既有省级行政区划的条件下，“统县政区”这一层级很可能会出现某种方式的变异与再生。其二，乡镇财政作为中国政府间财政关系的“底层设计”，不仅不能削弱，反而应该加强。在切实精简乡镇政府机构、合理界定乡镇公共支出责任的基础上，及时中止“乡财县管”的改革路径，通过主体税种分享和均衡性转移支付，有效充实乡镇财政的财源基础，尽快做实做强乡镇财政。在乡镇财政支出管理中，引入参与式预算等新型基层民主理财方式，构建并完善基层政权长治久安的公共财政基础。
2. 考虑到“营改增”引致的分税制财政体制调整的紧迫性，以及房产税（抑或零售税）等可能作为地方税主体税种构建的相对长期性。作为短期内的因应之道，目前或许只能微调中央与地方支出责任中明显不合理之内容（如将明确属于中央责任的事权上划），与此同时，进一步提高增值税、企业所得税和个人所得税的地方分享比例。例如，可以将增值税的分享比例，从目前的75:25，调整为65:35（或60:40）；将企业所得税和个人所得税的分享比例，从目前的60:40，调整为50:50。但是，对于地方调增的分享部分，则应作出一些限制性规定。
一、飞地的产生：政治与经济的双重路径
飞地（或称插花地）的产生在我国是一个普遍存在的人文地理现象。我国飞地大小不一，大的包括好几个县，面积达数万平方公里；小的则有村与村之间的“插花地”，面积甚至不足一平方公里。从历史上看，飞地的历史可能早在战国时期就已经存在。到了元朝，插花地开始大量存在，元代插花地甚至可以有不同的层级。新中国的飞地经历了计划经济和市场经济两个阶段。在前者，出于多种目的，国家的一些大城市先后获得了异地的管辖权，经济原因通常不是实施飞地的主要原因；但是从上个世纪90年代起，中国的市场经济活动以区域不平衡的特征开始启动，中西部地区就成为这些先发区域的产业转移目的地，“飞地经济”开始形成。因此，经济飞地既涉及企业的行为，也包含着政府的决策。
二、飞地治理的困境：秩序与利益
中国的飞地跨越了行政区划，给行政管理带来很大困难，在单一制治理结构中，行政区的隔离促使管理的成本加大。在专制主义统治体制中，飞地形成虽有历史上的合理性，但是经过一段时期之后，仍多被视为一种行政权力的不当交错，当这些插花地无人进行有效管辖时，往往产生严重的治安等社会问题。在市场尚未形成的时候，飞地的形成更多服从中央政府的统一安排，并无自身的利益诉求。在飞地的管理上，虽然飞出地占用了飞入地的众多资源，但是由于这些资源的国家属性，飞入地政府必须无条件服从中央政府的行政安排而无权支配这些资源。飞出地政府无偿获得这些土地或资源以后，则把本地方的行政管理体制整体性地引入飞入地，从而实现治理结构的延伸，并与飞入地实现了制度分离。
三、飞地治理的批判：制度嵌入中的治理正义
历史上长期的社会动荡和频繁的土地买卖、自由垦荒，都可能形成诸多复杂的飞地现象。虽然飞地治理沿袭着单一性治理的基本制度，但是飞出地与飞入地的政治关系注定了飞地治理蕴含着制度的嵌入。治理的价值仍然在于正义的供给，飞地治理背后反映的制度正义仍然需要格外的关注。
计划经济时代的飞地治理必然是地方政府治理结构的制度性延伸。在上个世纪90年代启动了市场经济体制之后，地方政府的经济绩效考核力度加大，飞入地与飞出地的经济利益交换成为众多飞地形成的直接动力，但是由于飞地远离飞出地政治中心，并对于飞入地政治中心形成隔离，因此飞入地与飞出地政治权力之间就一定形成张力；而当飞出地政府利用自身的经济强势地位对于其飞地进行规划，并无视飞入地的整体性产业结构和利益主张时，那么这种这种飞出地与飞入地政府治理的制度之间又可能形成新的张力，制度的合辙与闭锁甚至会同时出现——合辙的治理制度能够形成良好的政策互补，而闭锁的制度结构之间则形成诸多的政策嵌套。因此如何防止经济发达地区的经济增长给经济欠发达地区带来负的外部性，既防止前者对后者的资源无度攫取，又防止大量的高污染、高能耗企业转移到后者，则不是简单的制度完善的问题。
从制度嵌入的视角，飞地治理的背后意味着社会变迁的可能性。对于经济欠发达地区来说，飞地带来的生活方式的冲击有可能对本区域的社会发展起到积极的意义。而飞地的形成则可能打破这种相对封闭的社会自然状态，促进社会结构性转换。但是，在具体案例中，保守主义并不一定存在于经济落后地区，由于制度的嵌入中的排异效应，其他地区的移民即使迁入，也无法实现移民与原住民的社会融合。而这种社会排斥形成的“心理飞地”则隐藏在社会的深处。因此在飞地治理的制度嵌入中，既关注作为因变量的外来制度，也要关注作为自变量的本土制度，但是总体上来说，无论政治飞地、经济飞地还是心理飞地，社会平等和治理公正必须作为治理制度建设的核心价值。
结语
权力和利益的驱使是飞地产生的历史原因，也决定了飞地治理的当代复杂性。经过多年的沿袭，在很多区域，其矛盾之复杂远非简单的行政区划调整与制度嵌入就可以实现，在面对传统的飞地时，其治理之复杂已经成为地方政府不愿提及的棘手问题；而在建设经济飞地时，飞地恰恰又成为地方政府孜孜以求的治理形态。事实上，在飞地治理的困境之中，在利益和正义的冲突之后，是制度与价值的对立，这些尤其在当代的经济飞地中得以体现。只有在这种冲突得到化解之后，飞地治理才能成为我国地方治理的积极形态。
转变政府职能是中国30年行政体制改革的一大主题。改革开放以来，省级政府基本建立了与市场经济体制相配套的政府部门，机构改革取得了明显成效，政府职能进一步转变，服务型政府建设取得了突出进展、机构设置逐步合理、职能有机统一的大部门体制改革迈出了重要步伐、省级政府机构设置在一定程度上体现了省情。总的来说，随着行政管理体制改革的推进，省级政府的政府组织结构逐步优化，机构改革已取得明显成效。
一、省级政府机构定位和职能关系存在的问题
（一）在省级政府机构设置中，政企不分、政事不分、政社不分的机构仍然存在
1.政企合一的机构仍然存在
我国省级政府的某些部门和人员仍然习惯于代替市场去生产和提供与私人产品相关的资源，目前，我国省级政府与一些国有企业、集体企业仍然保持着政企合一的状态。这是由于我国曾经长期实行计划经济体制的原因，政府包揽一切企业的功能。
2.政事不分的机构仍然存在
在机构设置上基本照搬党政机关的科层模式，行政化倾向比较明显；许多事业单位在服务定位上更多地朝向政府，与政府机关形成了自我服务、内部循环的运行机制，束缚了事业单位公共服务职能的发挥。目前推行的大部制改革也为事业单位的改革提供了契机。
3.政府与社会的关系仍需改善
改革开放之后，随着市场经济的发展，多元利益格局逐步形成，为各种社会组织的兴起提供了基础，同时，个人的参与意识、参与形式、参与渠道不断改善，目前政府与社会之间的控制关系已经不能适应当前社会的发展。
（二）省级政府机构中职能重叠的问题仍然存在
我国省级政府机构基本上是参照中央一级政府机构设置的，上下对口，同时，地方的政府机构设置了很多层次，基本上参照上一级政府机构设置，在这种情况下，就有可能导致权限不清，一个行政管理事项可能由多个层级的行政机关管辖，具有最终管辖权的行政机关可能远离行政相对人，导致行政机关之间公文旅行，行政相对人办事环节增多。
（三）省级政府内设机构的类型与职能不完全匹配
在机构设置的结构中，香港特别行政区值得我们借鉴：特首以下设3个司，然后是12个局，局以下设60多个执行机构，根据需要设置处、署、所、队、组等，其机构设置基本是按事设岗，即某一个机构专门负责某件事，这样就解决了人浮于事的现象。
（四）党政机构各自的职能边界不够清晰
我国的党政关系比较复杂，在省级政府机构职能转变的过程中，如何协调好党与政府的关系，在实践中一直是一个比较棘手的问题。但是，中国政府是一个既包括行政系统，也包括党委系统的特殊范畴，我国的党政关联度非常高，在行政管理的过程中往往存在着党政职责界限不清晰的问题。
二、省级政府机构存在问题的原因分析
（一）政府职能未厘清
政府职能与机构编制密切联系，机构编制要根据当前政府的职能来确定，政府职能不明晰，直接导致国家机构编制管理存在误差。当前，我国的政府职能还存在“越位”和“缺位”现象：一方面，政府管了一些不该管也管不好的事，人员编制膨胀；另一方面，本该政府管的事，由于没管或者想管但是没有人员编制而没有管。
（二）省级政府编制管理与当地实际需求间存在裂缝
改革开放以来，我国省级政府的机构改革基本上是“悬浮式”的单向改革，所谓“悬浮式”是指，省级政府机构改革经常“悬浮”于当地的实际发展情况，改革的过程主要是中央政府与地方政府之间、层级政府机构之间以及政府机构部门之间的互动，当地民众和社会力量基本上是改革信息的被动接受者，这种缺乏回应的单项改革经常导致政府机构改革与当地实际发展不相符，省级政府的编制管理缺少了改革的依据。
（三）传统“人治”思想以及相关法律的缺失制约省级政府职能转变
在现代政府转型的过程中，“人治”思想已严重影响和制约着政府职能的转变，成为省级政府职能转变的一个内在约束条件。
（四）省级政府职能转变的制约因素
主要包括：第一，省级政府自身的能力。第二，地方政治制度。第三，经济体制。第四，社会发展水平。
三、推进省级政府机构职能转变的基本思路
现在看来，政府职能转变是一个目的性的东西，带有很强的价值理性。省级政府机构职能转变是现代行政管理体制改革的重要内容。省级政府在政府职能转变的过程中取得了明显的成效，同时，紧紧围绕建设服务型政府这一根本价值定位，努力推进省级政府职能转变。其基本目的是健全现代市场体系，加强宏观调控，放松政府规制，简化行政审批制度，省级政府由管制型向服务型转变，建设服务型政府。
省级政府职能转变的基本目的是加强宏观调控、放松政府规制、建设服务型政府，同时，国务院在2013年机构改革方案中指出，不强制要求地方政府和中央政府设立对口的部门，中央还要下方投资权、审批权等，这都为省级政府职能转变提供了思路。
四、省级政府机构职能转变措施
（一）改革省级政府机构编制管理和服务，促进机构编制资源的科学合理配置
1.加快机构编制立法工作，为省级政府职能转变提供法律依据
2007年，国务院颁布《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，在一定程度上填补了我国地方政府机构编制的法律空白，但是要彻底实现政府机构编制法治化，还应该不断总结经验，观察其执行的得失，在现有编制管理条例的基础上，尽快研究制订全国统一的《机构编制法》。
2.进一步完善编制实名制和机构编制政务公开
机构编制实名制管理，是将机构编制管理与人员管理、财政预算管理相结合，严格按规定核准使用编制、配备工作人员、核拨经费，实行按编设岗、定编到人并向社会公示的管理制度。
3.优化编制机构，科学配备公职人员岗位
现在我国的机构改革中面临的主要不是公职人员的裁减，二是公职人员岗位配比问题。迄今为止我国公务员岗位配比仍不合理，主要表现是“四多四少”，即官僚机构多，执行人员少；管理人员多，服务人员少；后台人员多，一线人员少；务虚人员多，务实人员少。这不符合我国服务型政府的要求。
（二）进一步推进政企、政事、政社分开
首先，要还原市场经济中市场的基本资源配置作用角色；其次，要加强事业单位分类改革，增强事业单位的公益性、独立性和专业性，将事业单位行政、技术服务和生产经营相互分离，合理界定职能；再次，要促进社会团体独立参与社会管理，形成政府与社会共同合作的良好关系，释放社会公益型组织、行业协会和慈善机构的活力；最后，要进一步减少行政审批事项。
（三）进一步打破传统科层制，合理设置内设机构
在具体改革过程中可以通过理论推演和实践分析，界定是否需要上下对口的明确标准。对于上下级政府部门均较为关键的机构，必须“一对一”进行对口设置，其他的则可根据下级部门的具体实际情况，因地制宜，为地方改革留下更大的可操作空间。
（四）进一步推进省级政府大部制改革，优化省级政府组织结构
1.以省级政府大部制改革带动事业单位改革
大部制作为一种新型的组织管理模式，其运作要义主要有三点：一是整合机构；二是职责分开；三是机制创新，行政权三分之后的各功能之间，尤其是决策和执行之间，将由僵化的官僚等级管理机制，经由合约式管理，改变为富有活力和弹性的企业性机制。
2.党政统筹联动，推动省级政府大部制改革
可以通过大部制改革，解决党政之间的特殊问题。比如，可以考虑将政府办公室与党委办公室合为一个综合办公室；加挂政府法制办公室、应急管理办公室牌子，以及国家保密局的牌子，同时可以考虑在里面组建决策咨询局。
中央政府按照职能分工进行部门划分，以此发挥专业优势和促进资源整合；其中各部、各委员会（简称中央部委或国家部委）是独立承担责任的行政主体，有立法建议权和被授权制定行政规章，是本文的研究对象。中央部委之间权限存在交叠，存在沟通不力、协调欠佳、歧异过大的情况，甚至负面效果抵消分工优势。要研究中央部委的设置原理，援引民间机构监督，使部委超越职权时有所忌惮、不作为时心存愧疚；借用现代技术整合资源和促进信息沟通，促成中央部委密切配合以实现治理现代化，重归政府整体协同服务民众的本原。
一、研究缘起
研究渊源。现代意义上的政府和部委肇始于民国时代，孙文等人对三权分立修正补充，影响了中国现代政府改革进程；现阶段行政改革的主体仍然在大陆，但迄今仅有施雪华、曹丽娟、麻宝斌、张翔等从内部协调、大部制、部际协调等方面分析。政府部门无论裁撤还是合并，整合而成的新机构都要与其他部门配合，涵盖再广泛的部委也会与其他部委职能交叉，要回归政府部门的本位，使行政机关新设、合并或裁撤的来龙去脉一目了然。
概念辨析。宪法86、90条对部委的工作程序进行概括，是为中央部委的佐证。中央部委是约定俗成的部、委员会等国务院机构的简称，部委职能范畴涵盖全国，重要部委的作用远远大于地方政府；国务院组成部门亦要对人大负责，部委间关系不容忽视。援用中央部委概念而排他，缘于：“中央政府”固然涵盖国务院及其下设机构，但各部委的主体地位被虚置，不能精确描述部委间关系；“中央部门”多为审计财会类的称呼,还包涵人大、政协和政党体系中的中央部门,与公共管理的环境并不契合。
地位界定。任何国家的中央政府都有行政部门，法律层面界定部委的地位十分必要。英国的中央政府包括英王、枢密院、内阁、首相及部长等，部的地位不可或缺。美国的部伴随共和制而生,部有依法自行处理部内事宜之权；法国中央国家行政机关包括“总统、总理、部长、独立的中央行政机构” [1]。我国宪法第90条和《立法法》第71条赋予中央部委制定规章的权限，中央部委分别向行政系统和全国人大负责，部委间关系错综复杂，要以去伪存真的态度分析部际关系，明确部委地位的意义凸显。
范畴涵盖。中央部委涵盖国务院组成部门（部、委、人民银行、署等）、部分国务院直属机构（直属特设机构）和部分国务院直属事业单位。第一，严格意义上的中央部委主要是国务院组成部门，中央部委间是“内阁成员”之间的关系。第二，具有行政管理职能的国务院直属机构可认为是中央部委，缘于《立法法》赋予部分国务院直属机构行政立法权，主管某项专门业务且能独立承担责任。第三，部分国务院直属事业单位亦可视作中央部委。如证监会、保监会和银监会及地震局和气象局可认定为部委。中央部委不包括国务院办事机构（非行政主体）、部委管理的国家局（可归为部委内部事宜）和央企（非行政机构）。
二、中央部委间关系的协调困境
法治环境不健全，社会宽容度不足。3/4强的法律由部委起草，再由政府向人大提案通过形成法律，部门初拟的法律通常以部门利益为主导，立意标准和执行方法往往与其他法律不兼容，如水法和环境保护法的冲突加深了水利部和环保部的矛盾。在缺乏规范和约束的情况下，有中央部委拥权自重和以部门利益为先，部委间关系协调陷入困境。再则，当前社会有褒扬乃至捧杀官员的风气，出事则纷纷谴责或置身事外。社会应营造宽容的氛围，政府官员有勇于承担责任的勇气，使部委间关系沿着健康的轨道行进。
职责权限未明确，彼此信任度堪忧。政府职责范畴存在交叉，“在各政府机构领地的交界地区都存在着公地，每个政府机构都必须容忍其他机构占用公地”[2]。但这个容忍是有限度的，逾越则导致部委间合作受阻。中国政府网及部委网站，解释行政职能时往往有一条“国务院交付的其他事项”，为部委违规扩权埋下了伏笔，职责权限不清导致的矛盾并不鲜见。缺乏信任时难免会有政策打架，造成社会和民众遭殃。
机构更新不及时，人员素质待提高。我国政府改革在精简机构和转变职能逐步取得成效，但存在社会参与度不足、执行步骤不紧凑、变革迟缓的现象。在缺乏规范的情况下，一一对应协调都可能会出问题，何况三四十个部委及相应级别的机构相互作用。从人员素质来讲，在唯政绩论的影响下，招募到的人员不一定胜任工作，存在漠视法律、滥用权力、以权谋私现象，而公务员退出机制存在阻塞，难以实现优胜劣汰，其危害不容忽
政令常出自多门，政策冲突不鲜见。中央部委间在制定政策前缺乏协商，加之缺乏有效监督和程序规范，制定政令时很难考虑他者利益，政策冲突比比皆是，尤其在环境保护、经济发展等方面较为突出。政府要基于公共利益发挥智慧，建构超脱的常设机构协调，在百家争鸣中树立正统声音，明确部委地位、破除部门藩篱、促进部委协调、维护公共利益。
三、中央部委间关系的调整
法律关系明晰，信息公开透明。完善《立法法》、《国务院组织法》并立法明确部委地位和职责，建构协调沟通机制，在法治环境中解决争议。开放政府的决策不能在密室进行，要顺畅信息沟通渠道，将可能存在的争议开诚布公，向民间公开征求建议和接受社会监督；推进信息共享和数据库建设，增强信息交流，在自然灾害、人才管理、资源开发等方面加强合作，以公共云服务平台为公民提供个性化服务。
主体地位确立，权责体系分明。中央部委职责涵盖全域，拥有制定行政规章权限，影响力远超过普通县市乃至省级政府，因此要明确部委的主体地位和破除部门主义，实现部委间的良性协作。机构越繁杂越有可能发生冲突，职能划分越细则越会导致盲区。中央部委要在职责明确情境下预设发展目标，促进部门沟通和实现彼此协作，要优化部委内部组织架构，实现职能合理分化和有机整合，在改革之初就尽力做到未雨绸缪，在科学合理基础上实现面面俱到。
机构改革顺畅，人员关系融洽。政府改革在部门利益、层级矛盾之间往往止步不前，只能审慎的逐步推进。要以解剖麻雀的精神分析发展路向，按照运行规律理顺关系，实现部委间的有序协调。良好素质的行政人员是部委间有序合作的基础，要鼓励行政人员主动交流，以维护公共利益的价值取向，以天下为公的情怀摒弃私利，以谦虚谨慎的态度促进沟通。应多举行听证会，在政策制定、执行中全程征求舆情民意，实现信息随时互动反馈，最大程度的维护公共利益。
伙伴关系建构，政府整体治理。中央部委间关系受制于官僚制观念和部门主义隔阂，部委间缺乏沟通平台和彼此不信任，这是政策冲突的发生的成因，超越层级和实现跨部门合作则成为当务之急。多个政府部门乃至地方政府间的协调并非易事，要明确职责分工和保障自身独立性，消除隔阂以维系与其他组织的关系，实现平等信任的跨部门跨区域协作。如平潭实验区并非单个地方或部委所能建设，而关涉到国家层面战略规划、相关部委政策配套和两岸齐心协力，在同一话语体系内平等对话、法律兼容和减少冲突，这或许是促进海峡两岸交流的捷径。
四、小结
中央部委间关系协调要营造完善的法治环境，制定部委组织法和明确各自职责，确保部分行政机构的独立性地位；发挥司法体系作用，保障公平公正和惩戒以邻为壑者，规范部委行为和实现张弛有度；建立常设协调机构，行政改革中优化组织结构，这是中央部委间关系研究的可行之路。
中国的各项事业正在进入新一轮的改革阶段，行政体制改革亦需要开始新一轮的“创业”，通过切实推动政府职能转变，使政府尽快适应治理环境和发展方式的转变。步入新时期的政府改革与建设，有必要进一步开辟新的阵地，把优化政府运行过程作为更加重要的发展着力点，纳入到整体改革布局中，做到制度与过程并重、体制改革与机制调整并进，以精良的公共治理，全面推进政府职能转变工作和行政体制改革事业。
一、从“体制”到“过程”：新的改革视角与阵地
在新的时期推进政府改革，转变政府职能，应该从体制改革与过程优化两个方面共同着力，既强调体制改革，亦注重政府过程的调整与优化。政府运行过程的优化，政务工作流程的改进，显然也应该是政府职能转变工作的一个重要方面。政府完全也应该能够在这一领域主动作为、有所作为，在这一改革阵地取得更大的改革收益。体制改革是分阶段的，过程改善则可以作为日常性的工作来安排。以往政府对这个问题注意不够，导致自身运作的线条太粗，做事不细，对工作流程的研究、设计和规范不够，总认为一些细小问题“无所谓”，从而导致在某些方面形成了政府工作的软肋和短板。实际上，诸如政务公开、绩效评估、公务员队伍建设等领域的进一步调整和优化，主要都不是人们所习以为常的体制和机构改革问题，而是属于政府过程、政府履职方式的范畴。在这些方面不断发力、不断进步，对提高工作效率、减少行政消耗、树立政府良好形象都会有显而易见的积极作用。在经济与社会发展面临上一个新台阶任务的关键时期，在各种新事物加快作用速度的新时期，政府管理流程设计安排粗放的问题会逐步暴露出来，在一定条件的影响下还会进一步放大。这就要求政府要主动学习和实践，在这方面尽快“上路”和“补课”，从理念、规范、效率等多个方面进行综合考虑，统筹协调，以推动政府管理和服务水平尽快获得实质性的提高。
二、优化政府运行过程是对政府职能转变的“技术支持”
（一）政府运行质量的提升是职能转变成效的最“直观”体现
转变政府职能工作要涉及到若干领域的内容，所取得的成效也会以不同的形式和节奏体现出来，既有立竿见影的快速进展，也有潜移默化的点滴转变。政府加强在自身建设方面的主动积极作为，是一种比较便易的、能在一个比较短的时期内赢得公众信任和支持的有效方式。政府运行过程的内容构成、程序设计、硬件配置与公众所日常接触的公共产品和服务紧密相关，同时又在很大程度上影响到公共产品和服务供给的品质和效率，影响到公众基于与政府接触的“体验”而产生的对于政府形象的认知。政府组织管理日常事务能力的高低，办事流程规划的合理与便利程度，政府工作人员的服务态度，直接关乎公众冷暖和生活舒适度，是居民极为关注且都“看得见、摸得着”的领域。政府在这些方面的改进，自然就会更容易使民众切身地感受到政府工作的进步和变化。
（二）职能转变的到位程度有赖于政府运作方式的改进程度
任何完美的制度设计、理想的组织架构，都需要实际的运行效果来体现。只有在实际运行过程中将改革的努力和心血呈现出来，才能使公众实实在在地感受到政府改革的诚意，并对政府工作给予认可和信任。紧跟着转变职能工作的节奏和步伐，优化政府运行过程，在履职程序和方式的规范有效程度、公务人员队伍素质的整体强化等方面加速跟进，都是能够有助于转变职能工作顺利实施的“助推剂”和“润滑剂”。体制、制度、机构等领域的改革，都需要渐次传导和体现在机制、程序、方式等操作层面中来，任何改革方案都要贯穿于政府的实际运行过程中来得以展现。因此，政府运行过程这一关的工作没有把握好，转变职能工作的成效就会大打折扣，甚至存在着“卡壳”甚至“前功尽弃”的风险。做好流程、工序、态度这些可能看似不起眼的细节性工作，实际上是为转变职能工作“站好最后一班岗”。
（三）政府运作方式的创新有助于加快职能转变的节奏
政府运行对于治理环境的快速反应，政府运作方式创新的日益活跃，对政府工作的实质性影响越来越大。越来越多新治理方式的采纳，使传统管理手段受到较大冲击，加速了它们退出历史舞台的过程。社会各方面对政府加快改进服务和管理方式的迫切需求，地方之间发展的竞争，使得政府在治理创新方面一直保持着较高的压力和动力。同时，在具体运作方式领域的创新不需要支付太多成本，难易选择余地较大，很多政府部门都将这些方面的创新作为政府改革的重要“抓手”，倾注了很大的精力，表现出了积极的首创精神，在这一领域的积极性、活跃度日渐高涨，都在随时“注意”各自的工作动态，不甘心“落于人后”，形成了一个比较良性的“争先”局面。各式各样因地制宜、切实可行的政府创新样本越来越丰富，转变政府职能工作的整体节奏越发明快。
三、充分发挥优化政府运行过程对于转变政府职能的“窗口”效应
（一）以“软服务”限制“硬差距”
衡量和比较地区间、城乡间的经济社会发展状况应该是全方面的。对于经济欠发达地区而言，即使是在受限于财政状况、基础设施建设等“硬件”条件的约束下，政府也完全可以从提升自身运作水平、提升“软件”品质这一点来着手进行努力，突出自己的比较优势。随着社会的全面进步，政府自身应当能够逐渐理解并体会到：推动经济发展是成绩，提升政府运行水平也是成绩；招商引资是成绩，做好社会管理和公共服务也是成绩；提高自身运行水平，同样会得到体制内外方方面面的认可。
近年来，越来越多的政府主体已经认识到主动优化政府运行过程、提高运作水平的重要性和价值所在。不少地方在政府运行的理念、机制、流程等方面探索推出了丰富的创新实践，有的还上升形成为正式制度，同时它们参与官方或民间举办的“地方政府创新奖”、“行政管理创新奖”、“改革创新奖”、“政府工作创新奖”、“政府服务创新奖”、“公务员创意奖”等相关活动的积极性都很高。这些都充分说明，政府已然非常重视自身的建设工作，也很关心来自社会各个方面对自身工作的评价。今后应鼓励更多的政府主体去积极探索适宜自身的特色发展模式，起到标杆和示范作用，为中国政府发展提供充满创意的理念和实践样本，共同推动和实现政府运行水平的整体提升。
（二）以“日常性调整”配合“阶段性改革”
日常性的调整和优化工作，就是针对平时工作中司空见惯，尤其是社会公众反映较为强烈和突出的现实、直接问题，政府主动从细节、细微之处着手，研究摸索出能够解决这些问题的改进办法，推出改革的具体举措。采用“问题导向”的改革思路和推进方式，着眼于现实中一个个具体的实际问题，着眼于“小事”，着眼于细节，着眼于细微，是政府展开“日常性调整”的主要特征。在平时工作中，各个地方政府、部门机构，都要坚持秉承“日常性调整”的观念，在自身力所能及的范围内，针对最具体、最实际的问题进行“微调”式的改进和优化，这些“小改革”、“微改革”日积月累下来，肯定将会把政府运行水平提升到一个新的层次，政府形象塑造和公信力建设也将会有一个质的飞跃。
应当看到和承认的是，中国的各个地方政府主体、各个政府机构从来不缺创意和想法，更不缺踏实肯干的行动和效率。今后需要注意的是加强引导，更加明确未来的发展方向和建设重点，用一个现代化政府管理的应有标准去要求它们做好相应的工作，把精力和资源投入到应有的领域和前进轨道上，使他们尽快融入到民主和法治的当代治理格局里，在致力于现代化建设事业的过程中不断提高自身运行的水平。
行政流程优化与政府职能转变不可分离，政府职能转变是行政流程优化的启动原点与所欲达致的目的所在，行政流程优化的实效是政府职能转变的应然与实然之间关系的具体表征，行政流程优化昭示着政府职能转变的根本方向与潜力挖掘的可能程度。
一、行政流程优化的动力和目标
政府职能转变的具体要求是行政流程优化的动力和目标。政府职能的转变以及行政流程的优化应为市场的发展繁荣起到催化作用而不是事无巨细的领导指导作用。政府与社会之间的关系错综复杂并随着历史的发展而不断的交错位移，但是政府所承担的最底线的保障功能只能加强而不能削弱。政府职能的转变以及行政流程的优化都应关注在培育发展社会自组织管理的同时，提高维护实现保障社会公平正义的能力和质量。
行政流程优化的着力点和动力提升在于行政审批事项的削减和调整。行政流程的优化服务于体现在创造优质市场环境、提供优质公共服务以及保障社会公平正义上，而不是也不应当体现在行政内部不必要的内灼消耗之中。而梳理上下级政府之间的关系、贯通政府与部门之间的关系、协调联动部门之间的关系，一个有力的突破口也是撬动众多问题的杠杆就是行政审批事项的削减和调整。
政府职能优化配置是行政流程优化持续深入和目标实现的保障。与行政流程优化紧密相连的政府职能优化配置问题，可初步厘定为：在政府及其部门的组织层面上，政府职能优化配置应侧重于大部门制的构建和完善；在政府职能行使的层面上，政府职能优化配置应侧重于行政决策、执行、监督的并存共进互促；在政府职能配置的基础上，应侧重于新技术的应用，延伸政府职能优化配置的触角，提高行政资源共享的技术水平和实效。
二、行政流程优化的维度
行政流程优化包括行政流程参与水平的优化、立体水平的优化、创新水平的优化和制度水平的优化。
行政流程参与水平的优化包括扩大行政参与范围、强化流程信息公开、细化参与程序、提高参与实效。扩大行政流程参与范围，不仅要解决参与的数量，更要提高参与的质量，为行政流程的民主开展创造一个均衡的博弈平台。强化流程信息公开，其实质就是为参与主体提供信息支持，提高政务信息支持经济社会发展的水平，加快完善高效廉洁政务环境的步伐。应提高信息公开的质量，信息公开应及时、充实、多样化。细化参与程序，要求程序的内容不仅有原则性更应有规则性的特点，应关注效率、公平甚至于伦理底线。提高参与实效，意味着参与是贯穿始终的制度落实并应体现出具体约束效力。
行政流程立体水平的优化包括扩充行政流程的长度内涵、拓展行政流程的宽度、削减流程之间的连接点、深化对行政流程的监督力度。扩充行政流程的长度，向前应尽可能的与决策制定、政策作出紧密相连，向后应尽可能的与事后监督、绩效评估紧密相连。拓展行政流程的宽度，应由多个行政部门之间的并联、串联取代行政部门之间单独的串联，对相同或相似的行政流程环节加以整合。削减连接点，应削减前后存在重复意义无任何科学制度依据的连接点，应削减那些看似合理实则只具备形式而无任何实质内容的连接点。深化监督，应理性设计合理组合事前监督、事后监督以及事中监督，明确受监督行政事项范围并定期对其进行评估。
行政流程创新水平的优化包括审视区域行政的影响、侧重地方经验的总结、关注不同产业行业对行政流程创新的要求、加强行政流程载体建设。区域行政流程优化存在的难点就在于相同或相近行政事项在不同地方之间的认可以及区域行政对原来地区行政造成的程度不同的冲击力从而强化或弱化各地区之间原来行政流程所承载的功能。区域行政流程优化的创新点在于合理审视区域同一性与各地方特殊性之间的关系，正确面对区域协同可能性与各地方情况复杂性之间的矛盾处理、深入探讨区域行政流程的基础依据以及可能的流程优化模式。总结地方行政流程的经验，包括总结吸取好的行政流程优化做法、分析存在的有待商榷之处、详加审视推广的步骤和范围、在以上基础上重点分析这些做法经验所赖以存在的环境条件，从而为行政流程的优化提供学理支持和实践尝试推广空间。关于不同产业行业的行政流程创新对于提升部门行政流程水平、尝试类型化优化策略，都有重要的启迪价值。行政流程优化创新，也应进一步评估现有的行政流程载体现状。电子政务的发展提高了信息资源对行政流程的支持力度，有利于实现行政流程之间的衔接与整合。
行政流程制度水平的优化包括加快行政流程基础制度建设、提高制度成本效益分析水平、增加制度公正因子含量、构筑牢固的法制底线。基础制度建设具有多方面特性，比如说真实性、标准性和关键性。行政流程优化要求行政组织既要勇于作为也要敢于担当切实负起行政流程优化的责任。提高制度成本效益分析水平，意味着应详细分析制度制定前的论证分析与制度完结后的功能发挥之间的关系，意味着应科学论证制度的经济效益与社会效益之间的关系，意味着应合理甄别制度的近期投入与未来效益之间的关系。增加行政流程制度的公正因子含量，要求行政组织应努力实现机会公正结果公正，严格执行行政决定说明理由制度、回避制度、决定送达制度等。行政流程优化是一个过程，法律制度具有行政流程优化的维护功能。法律制度本身所具有的逻辑架构和发展弹性空间为行政流程的优化提供了思考问题的突破口与优化的方向。
三、行政流程优化的实证分析
《广州市建设工程项目优化审批流程试行方案》（以下简称方案）的颁布实施，是行政流程优化的积极实践。方案注重行政流程参与质量的提高，为审批提供咨询服务，建立项目审批服务代办机制。提供咨询服务，既提高了事项的可审批性，又提高了参与的质量，尤其需要强调的是，方案对主动提供咨询、提前介入咨询的规定，体现了审批流程优化的深度和质量。方案规定审批代办工作机制，是对参与质量提高的有力支持。
方案注重审批前期工作，完善并联审批机制，强化对审批流程的全过程监督。重视审批前期工作，有利于提高审批事项的实质内容含量，优化行政资源的合理配置，减少行政资源可预见的浪费。并联审批的突出特点在于：宽松的接口、大集成量的事项审批传输、简洁充分告知。方案提出监察部门应当依法对审批流程实施全过程监督，这有利于实现监督的长效化。
方案注重工程项目的分类审批，发挥网上审批优势，挖掘审批信息资源共享潜力。方案把工程项目分为政府投资建设工程项目和企业投资建设工程项目。实现网上审批，关键是要有几个关键条件的满足：良好的电子政务建设积累；各个审批阶段的无缝对接；网上信息数据的充分积累。信息资源共享的机制应包括：上级政府对下级政府的政策传递机制；下级政府对上级政府的信息反馈机制；政府对部门的宏观信息指导机制；部门对政府的行政事项执行情况报告机制；同级政府同级部门之间的信息交流机制；跨政府跨部门之间的信息互补机制。
方案注重标准化技术性机制的建立，引导完善服务诚信体系，增强责任制度的刚性约束。行政流程优化标准化技术性机制至少包括：审批事项内容的标准化呈现、行政部门的标准化审批作业、社会公众对审批流程内容的周详一致获知、公众在与审批部门交涉过程中的公正地位保障、专业性问题的专业无利害关系人的法定介入。引导完善服务诚信体系建设的重要出发点是确保审批流程制度环境和制度承载对象的安定性。增强责任制度的刚性约束，是审批流程优化实际转化体现到实处的重要保障。
地方政府职能建设，在本文中并不限于狭义的行政机关的政府，而是包括执政党在内的中国特色的广义政府。地方政府要做到有效执政，必须满足四个方面的需要：即“发展需要”、“民生需要”、“民权需要”和“治官需要”。核心就是回答党和政府如何加强自身建设、实现对经济社会发展的领导和引导，如何为满足现代化建设而对政府职能进行改革、优化和创新的问题。
进入新世纪以来，随着改革开放和现代化建设的深入推进，城乡差距日益扩大，城乡二元结构成为我国经济社会发展的突出障碍。破除城乡二元结构、实现城乡统筹发展已成为我国各级政府的重大任务。统筹城乡发展对地方政府职能建设提出了新的要求，地方政府在实现城乡统筹发展的过程中必须履行好四种职能：发展经济、改善民生、发展民主、加强吏治。一是进一步加快做大做强经济，为统筹城乡发展提供坚实的经济基础和财力支持；二是进一步保障和改善民生，切实改善城乡居民生活，缩小城乡待遇差距，实现统筹城乡发展的本质要求；三是进一步发展民主、保障民权，为统筹城乡发展提供民意支持和强大动力；四是进一步清明吏治，加强干部队伍建设，为统筹城乡发展提供有力组织保障。
重庆是全国统筹城乡发展综合改革配套试验区，垫江县又是重庆市统筹城乡综合配套改革示范县。2000年以来，垫江县政府在促进城乡统筹发展方面做出了卓有成效的工作，展现了中国西部县域政府职能建设的丰富内涵。
一、发展经济，是地方政府统筹城乡发展的基础性职能
在以经济建设为中心的国策指导下，发展经济是中国地方政府的首要职能。十年来，垫江政府按照“工业强县、农业稳县、三产活县”的总体战略，不遗余力地加快经济发展。对于经济发展水平滞后的垫江，在统筹城乡发展的背景下，经济指标的增长仍然是最重要的。只有经济发展、财政宽裕，政府统筹城乡发展的能力才会增强。
由于工业基础薄弱，垫江县政府一直把发展工业与招商引资工作放在首要位置。政府不仅优化对企业的服务环境，而且主动出击、花大力气招商引资；不仅注重引进企业，而且注重培育企业，县主要领导经常主动听取企业意见，积极协调帮助解决企业发展中的遇到的一些具体难题。农业是垫江的传统优势，政府积极推动传统农业升级改造，通过实施土地流转、引进和培育农业龙头产业、鼓励农村经济合作组织发展等措施推进农业产业化，引导各乡镇打造成规模的特色农产品基地，如万亩油菜花、万亩柑橘、500万只鹅、5000亩中药材等。垫江利用自己的交通优势，大力发展商贸物流，致力于打造渝川东部区域性商贸物流中心，发挥农业特色，着力发展以“牡丹、李花、油菜花、白柚花”为载体的旅游经济。总之，垫江县政府在根据自身实际积极谋求经济快速发展，比较深地介入了微观经济领域，甚至充当总经理的角色。
二、改善民生，是地方政府统筹城乡发展的本质性职能
进入21世纪以来，随着中国经济社会的快速发展，就业、教育、医疗、住房等民生问题日益突出。解决民生问题与城乡统筹发展发展关系密切。中央提出科学发展观以后，改善民生已成为与发展经济同等重要的政府职能。垫江按照中央和重庆市的要求，将改善民生视为统筹城乡发展的本质要求。
近十年来，垫江在改善民生方面的创新较多，如解决农民就业的“劳务外包”模式、发展微型企业 “五大模式”、发展义务教育的“四式均衡发展法”、计生药具管理服务“四三工作法”、农户万元增收的“双零模式”。这些创新大多都是在贯彻落实重庆市近些年来关于民生的政策部署的过程中出现的。“五个重庆”、“民生十条”、“共富十二条”这些政策都有具体的指标体系，且纳入重庆市政府对区县工作的考核内容，这对垫江政府履行改善民生的职能起到了很大的督促动力。
三、发展民主，是地方政府统筹城乡发展的动力性职能
统筹城乡发展的主体是广大人民群众。为满足公民政治权利发展的需要而促进民主建设，有利于调动广大人民群众的积极性，不仅能为地方政府有效执政提供重要的合法性基础，而且可为统筹城乡发展提供强大动力。
垫江探索的城市管理联合执法机制，针对多头执法、推诿扯皮问题，充分整合了城管、交警、交通、公安、工商、卫生、环保等部门的执法力量，符合整体性治理理念，有利于解决公共管理碎片化问题。留守儿童关爱体系是对中国当下特殊社会问题的有效回应，意义深远。在信访、食品药品管理、社会治安等方面，垫江政府也努力地履职尽责，较好地维护了民众的各项权益。
四、加强吏治，是地方政府统筹城乡发展的保障性职能
政府职能的有效履行和实现有效执政，还有一个必不可少的要件，就是管人与治官。垫江县委政府在保持干部工作活力和动力（选任和激励机制）、防止腐败和不当作为（制约和监督机制）等方面的观念创新和制度创新，为保持执政党先进性、提高执政能力、促进城乡统筹发展起到了重要保障作用。
在2003年重庆市政府提出建设服务型政府目标的指引下，垫江在服务型政府建设方面做出了一系列努力，如建立各级行政服务中心、实施行政审批制度改革、推行政务公开、开展效能建设等，取得了一定成效，但在2008年重庆市服务型政府建设阶段性任务完成后已趋于停顿。尽管零散的改革还在继续，但政府自身建设和改革的动力已明显不足。
通过对2000年以来垫江县政府职能的动态考察和具体描述，可以发现，如同中国其他地方政府一样，垫江的政府职能也包括四个方面：发展经济、改善民生、保障民权、整顿吏治。结合自身实际情况，垫江将发展经济尤其是发展工业上放在首要位置，政府几乎是全力以赴、用尽手段。政府对市场、对企业的干预也达到了相当程度。在改善民生和社会管理方面，政府仍然扮演大家长的角色对民众以呵护，其单打独斗的局面基本没有改变，社会和公民的力量没有得到发挥，因此政府对民权的保障也没有达到自觉的程度。尽管由于个别领导的推动，垫江县政府在吏治方面有所作为，但没有摆脱刮风式的做法，而且往往是雷声大雨点小。
影响地方政府职能建设的因素很多，主要有三个方面：一是上级政府的要求，二是来自社会及民众的压力，三是面对上述两种外力而产生的对提高自身能力的渴望。在压力型体制下，地方政府主要是执行上级政府的政策，上级的指挥棒就成为地方职能建设重点转变的主要动因。随着市场经济的发展和公民社会的壮大，社会和公民的要求对政府形成的压力在逐步加大，积极回应这些要求也成为政府职能建设的重要动力。垫江政府职能建设受到重庆市级政策的极大影响。2000年以来尤其是2007年重庆被批准为国家统筹城乡综合配套改革试验区以来，重庆在发展经济、改善民生、整顿吏治、社会管理等各个方面推出了许多举措，且加大督查考核力度，在这个意义上可以讲，垫江县政府职能建设的过程就是贯彻执行重庆市政府各项政策的过程。
总之，2000年以来垫江县的政府职能建设与城乡统筹发展是基本相适应的，这四个方面实际上反映了政府与市场、政府与社会、政府与公民以及政府与自身的关系。统筹城乡发展视角下的地方政府职能建设的本质是地方政府根据统筹城乡发展的时代要求和环境变迁而相应地对上述四种关系不断进行调适的过程。地方政府在职能建设中，要实现有效执政，达到城乡统筹发展的目的，必须做到以下几点：一是要坚持以党的领导为根本，切实加强、改善和巩固党的领导，提高执政能力。二是要坚持以系统而完善的制度、政策等规范为依据和准绳。三是要坚持以创造良好的经济发展环境、服务于经济发展为前提。四是要坚持以保障和维护公民的各种经济、社会和政治权利为目标。五是坚持以加强党委和政府及其干部的自身建设为基础。
领导职数改革的问题不仅是行政管理体制改革的重要组成部分，而且还是衡量行政管理体制改革成败的重要标尺。但我国政府部门领导职数过多，尤其是副职领导超编问题是个顽疾，一直以来没有得到有效解决，且有愈演愈烈之势。
一、领导职数膨胀所产生的负面影响
邓小平同志早在在1980年就说过：“副职过多，效率难以提高，容易助长官僚主义和形式主义。”这种几近不受约束的领导职数膨胀所产生的负面影响是不言而喻的。
1、增加了行政首长协调的难度。格拉丘纳斯认为，在管理宽度以算术级数增加时，主管人员和下属间可能存在的互相交往的人际关系数几乎将以几何级数增加，从而使得协调难度加大，效率降低。副职多了，不仅影响部门领导对副职的约束力，而且在现行干部选拔任命体制下，人数众多的副职会架空正职，背离首长负责制的制度安排。
2、降低了行政效率。《中华人民共和国公务员法》规定，巡视员、副巡视员属于非领导职务。但事实上，省级政府组成部门中的绝大多数巡视员（副巡视员）协助正职或副职分管某些处室，并实际掌握着领导权，这无疑就增加了一个层级。从管理学角度看，层级多必然带来信息失真、效率衰减，并助长各个层级的权力寻租。
3、增加了行政成本。每突破限定增加一位领导干部，不仅意味着显性成本的增加，而且还增加了诸多隐形成本，如降低了行政效率、影响了政府的形象、侵蚀政府的合法性基础、增加了腐败的空间等等，这些是难以用钱来衡量的，并且影响深远短期难以恢复。
4、对组织文化产生负面示范效应。随意突破编制增加领导成员、副职，置有关规章制度与不顾，就会产生上行下效的示范效应，破坏健康的组织文化，最终导致“有令不行，有禁不止”，使组织陷入瘫痪。
二、领导职数膨胀的成因
领导职数膨胀是多种因素共同作用的结果，本文认为领导职数膨胀的原因主要有：
1、政府职能转变不到位
从中央政府的组成部门中我们不难发现，一些职能多、权力大的部门副职就多，领导职数的总数就越多。道理很简单，政府管得越多，需要的副职就越多，管得越细，就需要更多副职。
2、规章制度不健全
《国务院组织法》规定了国务院各部委副职的职数，但是《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中并未规定地方政府工作部门正职和副职的职数。国务院颁布的《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》亦未规定副职职数。此外，在已有的编制规范文件中，相关规定缺乏刚性，留下的弹性和自由裁量空间太大，这成为领导职数膨胀的最为直接的原因。
3、过渡期“安排”的需要
从1982年到2013年，我们共进行了七次政府机构改革，每次都涉及到职能、机构的调整，由以前几个部门整合而成的新部门，通常副职较多，原因是为了保证改革稳妥推进，减少改革的阻力，编制部门允许改革前配备的部门领导人员在改革后继续保留职务，实行超职数安排，并逐步消化，直至符合规定的领导职数。如国家发改委是2003年由三个部门整合而成，人社部也是由2个部门整合而成，直至今天仍然是副职较多的部委。
4、激励机制不合理
激励机制不合理突出表现在工资制度不合理和福利制度不合理两个方面。工资结构中的工龄工资部分，基本上不能反映因年功增加对公务员收入所带来的影响，没有能够较好地体现出它应具备的功能。福利更多地是和职位挂钩，从而导致晋升几乎成了公务员激励的唯一手段。在这支无形指挥棒的引导下，各级干部把更多的精力放到晋升这一独木桥上。
5、监督机制缺位
国务院部委及其下设机构副职超编是违法的，然而这样一个违法却现象堂而皇之地长期存在，究其原因在于监督机制的缺失，特别是全国人大常委会没有进行有效监督。问责制的缺位也是领导职数膨胀的重要原因。在干部超编的问题上，问责的鞭子总是高高举起，轻轻放下，面对晋升动力的汹涌浪潮，问责制的缺位变相鼓励了扩充领导职数的做法。
三、化解领导职数膨胀的路径选择
应从领导职数设置所涉及的各个层面入手，探讨一套行之有效的对策。具体来说：
1、转变政府职能是根本
转变政府职能首先要向市场放权。通过法律法规明确政府职责范围，减少对市场主体的直接干预，提高经济调节和市场监管水平。其次是向社会放权。通过机构改革和职能转变简政放权，向社会放权或扩权社会，给社会腾出更大的空间，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务，管理经济和文化事业。再次，要正确处理中央与地方关系。继续推进行政体制改革，减少管理层级，促进管理的扁平化，缩短“条”的时长和战线。
2、完善规章制度是前提
第一，修订和完善有关国家机构编制法律法规，确立编制管理的严肃性和权威性。应当充分利用大部制改革的时机，将编制管理改革和立法与大部制改革结合起来，借鉴市场经济和政府管理比较成熟的国家在机构编制管理方面的经验，探索和实现机构编制立法。第二，必须要进行中央和地方政府组织法的修订和单独立法。补充关于政府职能权限、内设机构、人员编制、岗位结构等内容，特别是要明确审定程序。在此基础上，要将职数设置中那些似是而非、语焉不详的地方具体化、数量化，由组织法统一规定。
3、“顶层行动”是关键
2013年机构改革之后，国务院组成部门减少到27个，这是一个可喜的变化；但从各部委官网的公开信息来看，至少有六成以上部委的副职配置超过了《国务院组织法》的规定。这是在有法可依的情况下，还出现这种情况。这种情况的出现除了各部委情况有别之外，还与国务院主要领导的决心有很大关系。因此，在制定了相关的规章制度后，政府部门副职“瘦身”是否能取得预期的效果，领导的态度与行动至关重要。只有坚持“零容忍”，发现一起、查处一起、处理一起，绝不姑息、包庇，才能形成廉洁、高效、务实的行政组织文化，在领导职数设置上“有令不行，有禁不止”的现象才能逐步消除。
4、完善监督机制是保障
强化人大及其常委会的监督力度。将人大及其常委会对行政机关的监督规范化、具体化以及可操作化；真正发挥人大及其常委会的质询权、特定问题调查权、不信任投票权、罢免权、撤销权、弹劫权，并最终使这种监督走上制度化、常态化的轨道。
要发挥公众与媒体的监督作用。建立一套健全的制度和程序，为公众提供方便的监督行政机关及其行政人员的途径，并降低公众的监督成本。要充分发挥互联网监督作用，可以考虑创建网上监督平台，开拓监督渠道，降低监督成本。
加强问责制。在实施行政问责制的过程中，要将通报批评、书面检查、引咎辞职、责令辞职、免职、降职等一般的问责方式，与纪律处分、刑事处罚等问责方式严格区分开来。尤其是不能用引咎辞职等一般的问责方式代替党纪、政纪处分，甚至代替应当受到的刑事处罚。决不能以所谓的“照顾”、“过渡”为借口来突破法定领导职数，用违反制度的“灵活性”侵蚀者原则性。
5、调整干部激励机制是基础
首先，多元激励并举。针对干部激励手段单一、激励失灵失效等问题，坚持坚持物质激励与精神激励、正激励与负激励、即时认可激励与持久激励等多元激励方式有机结合，来分担和化解干部晋升晋级“独木桥”难题，以调动干部工作中的积极性、主动性和创造性。
其次，调整福利待遇平衡机制。将以领导职位为核心的利益分配原则，调整为按照资历、年限、功绩等综合评价为依据的公务员利益分配标准。要在现有公务员法的基础上，按照官员的资历、岗位评价和从业年限设定相应的级别晋升空间，然后根据级别来确定一个官员或者公务员的工资、奖金和福利等，而不仅仅与领导官位挂钩。
“深化政府职能转变”是本届政府的工作重点，而这项工作需要在全球行政改革的大趋势中展开。进入21世纪，随着市场化改革的弊端日渐显露，认为市场万能或者政府改革可以以市场化为方向的观点逐渐失去了市场，人们开始更多地根据政府的独有属性来思考政府改革的路径问题了。在这些思考中，有三种观点是最具代表性和启发性的，它们分别是：具有女性主义背景的关怀行政的观点、带有自由主义倾向的促进性治理的观点以及中国学术界极力向中国政府推荐的服务型政府的观点。
一、以关怀为中心的公共行政
关怀视角（care perspective）的兴起是20世纪后期社会科学研究中的一个重要现象，它是近年来声势日隆的女性主义思潮的一个伴生物。布尔涅（DeLysa Burnier）正式在公共行政研究中引入了关怀视角。她认为，关怀视角要求公共行政将关注的重心从冷冰冰的效率转向以关怀为中心的人际关系，进而塑造一种更加人性化的公共行政。换句话说，关怀伦理学要求政府“为他”，更多地根据作为“他者”的普通公民而不是自身的需要来开展行动。
布尔涅认为，朝向关怀的转型是对20世纪后期以来以市场为取向的政府改革的一种否定与矫正，因为这种改革不仅没有改善人类的处境，而且造成了严重的关怀危机。尼达姆（Catherine Needham）不同意这种观点。尼达姆认为，公共行政对关怀的强调恰恰是20世纪后期以来市场化改革的结果，即对私人企业所宣扬的顾客关怀的模仿和借鉴。但作为市场化改革的一个产物，在公共服务中倡导顾客关怀也产生了一些负效应，当所有公民都以顾客自居而要求公共部门为其提供完全符合他的需求的服务时，却反而造成了公共服务的失败，因为任何机构都无法满足如此千差万别的个体需求。作为顾客，个体可以通过不断提高价格来购买尽可能符合自己需求的服务，但如果无法支付这样的价格呢？在服务市场中，出价低的顾客能够得到与出价高的顾客同等的关怀吗？答案显然是否定的。
所以，以顾客关怀为导向的公共服务必然造成一种新的不平等，而这种不平等则将使公共服务丧失它的公共属性。可见，在顾客关怀的概念中，关怀是附属于顾客的，因而是排他性的，是与政府的公共性追求相悖的。因此，如果说以关怀为中心的公共行政是一种值得肯定的理想类型的话，它的关怀则不应当是以顾客为中心的，公共行政在任何时候都不能根据购买力与身份的差异来决定是否提供服务以及其所提供服务的质量。
二、促进型政府及其促进性治理
20世纪70年代，由于布雷顿森林体系的瓦解，大量资本被释放到了国际市场之中，与此同时，生产领域则早已出现了过剩，因而无法吸引投资。在这一背景下，这些在市场上无处可去的资本开始转向了传统上由政府垄断的公共服务领域。另一方面，深陷财政危机的各国政府也乐于将包袱扔给私人企业，甚至，由于国际竞争的加剧，各国政府还竞相开放更多的领域，以吸引更多的国际投资。作为这种发展的一个结果，普通公民能够感受到的来自政府的“关怀”自然大幅减少了，因为政府已经把原属于自己的许多工作转移了出去。但另一方面，对于各种“关怀”，普通公民也拥有了选择的空间，而不再依赖于由政府来对他们施以“关怀”，更为重要的是，他们发现，自己可以在自身的所有需求方面追求更好的选择，因而又要求政府进一步地敞开怀抱。于是，在资本与普通公民两方面的压力之下，政府不仅让出了原属于自己的许多职能领域，而且对私人企业在这些领域中的活动也不断放松着规制。结果，政府与市场、社会的关系以及政府自身的行为导向也逐渐发生了变化，根据纽兰（Chester A. Newland）的看法，政府行为已经从“大萧条”以来的控制导向转向了一种促进性的导向。
在界定促进的时候，纽兰明确地把它与放任区分了开来。他认为，自由放任的守夜人政府是“小而弱”的政府，而促进型政府虽然相对于20世纪中期的行政国家来说是一种小政府，但无论相对于守夜人政府还是行政国家则都是一种强政府，是一种具有超强的治理能力的政府，它既不似守夜人政府那般孱弱无力，也不像行政国家一样尾大不掉。只有作为一种小而强的政府，它才能够既尽可能少的干涉社会与市场的自然运转，同时又尽可能多的促进社会与市场的良性运转。
促进型政府代表着一种促进性的社会治理模式。根据纽兰的分析，这一促进性治理的模式包括三个方面的内容，即以公共价值为导向的社会自治和市民社会、负责任的市场经济、以及促进型政府。换句话说，促进性治理实际上就是通过促进型政府来促进以公共价值为导向的社会自治与市民社会的发展，以及培育负责任的市场经济的过程。比较而言，引导社会自治和促进市民社会发展的任务在20世纪后期以来的社区自治运动中已经得到了多次强调，各国政府也都探索出了一些行之有效的方法。而在培育负责任的市场经济的问题上，迄今为止，各国政府则都是束手无策的。因此，对于促进性治理来说，如何既能保持市场活力又能保证市场责任，是当前和未来一段时间内最为紧迫的问题。
三、服务型政府及其服务行政
除了关怀与促进，20世纪后期以来，服务也作为政府建构的一种取向而逐渐进入了理论探讨的中心舞台。作为一种主动的行动，服务既不像关怀那样总是试图对社会和市场施以家长式的控制，也不像促进那样总是一味地放手。服务是非控制导向的，但服务型政府在客观上则必须对社会和市场拥有某种控制的机制，这既是为了维护基本的秩序，也是为了保证后两者的责任履行。另一方面，服务的行为必然是促进性的，但不同于单纯的促进，服务又是引导性的。引导具有方向性，在这一点上，它与控制非常相似，二者的不同在于，控制是通过强制的方式来限定控制对象的行为方向，引导则通过激励、风险预警等非强制性的方式来向引导对象展示各种选择的利弊，从而帮助其作出最具有社会合理性的选择。
20世纪后期，各国政府纷纷出台了各种促进性的政策来引导市场主体转向国家需要的或高利润的行业与产业，但却没有对这种资本高度集中可能造成的风险进行相应的评估和预警，结果，从20世纪90年代开始，几乎每一个资本高度集中的领域都产生了巨大的泡沫，爆发了严重的危机。服务型政府必须避免重蹈覆辙。为此，服务型政府的引导不仅需要激励，更需要风险预警。虽然当前几乎所有市场主体在采取重大行动前都会进行风险评估，但由于其掌握信息的有限性，以及利润驱动的盲目性等原因，这些评估要么是不准确的，要么就被置若罔闻。在这种情况下，由政府来进行总体风险评估是极为必要的。
服务型政府不是全能政府，它充分认识到了自身的局限性。在这种情况下，服务型政府需要将风险信息进行公开。只有当信息是充分开放的时候，市场才是真正开放的，也只有当信息是充分开放的时候，社会才是真正开放的。服务型政府与以往的政府类型的根本区别所在，就是它坚持信息的开放，并通过信息的开放来服务于社会和市场。在以往的治理模式中，政府行动空间越大，则社会行动空间越小，而在服务型政府所代表的治理模式中，服务行政的空间越大，社会行动的空间也越大，因为前者为后者提供了充分的行动信息和方案评估。服务行政的关键就是信息服务。在信息充分开放的条件下，无须促进，社会主体与市场主体也将敢于积极行动，无须关怀，社会主体与市场主体也将能够创造出尽可能多的个人成果与社会成果。而由于所有信息都是开放的，行动的决策链条也将变得更加透明与明晰，使每一行动主体应当承担什么样的责任也都变得一目了然，所以由服务行政激发的积极行动都将成为一种负责任的行动。总之，“深化政府职能转变”需要以服务为导向。
一、转变政府职能必须深化机构改革
十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出“转变政府职能必须深化机构改革”，从而对转变政府职能与机构改革的双向互动关系做出了明确的界定。如果回顾1982年以来的7轮机构改革，可以发现，能否正确、全面地理解与协调好机构改革与转变政府职能之间的“双向互动”关系，有效发挥转变职能对于机构改革的引领作用，是关乎改革成效的核心要素。
政府职能与机构设置之间的“双向互动”关系是一对典型的矛盾体：机构本质上是为履行职能而设立，而职能也只有借助于机构才能得以有效履行；政府职能的调整，必然要求组织结构进行相应的变革，同时，也只有明确职能，才能据此对机构进行科学的调整。一句话概括，转变职能是机构改革的主要依据，机构改革则是落实健全转变职能成果的主要载体。
二、有效发挥转变职能对机构改革的引领作用，应明确改革的双重历史使命
经过改革以来的快速发展，中国已初步迈入现代化国家的行列，但现代化的任务还远未完成。然而，全球化进程和区域一体化的快速蔓延又将中国过早地拉入了“后现代化”阶段：我们一方面要努力追赶发达国家和地区，快速发展经济，早日完成基本现代化的目标。另一方面，又不可避免地受到发达国家后现代浪潮的影响和冲击，在没有完全实现现代化的同时，不得不被动履行强化公共服务等后现代化任务。上述状况使中国的政府发展客观上表现为现代化和后现代相互交织的“双重历史压力”。
在社会发展的不同阶段，机构改革所要应对的基本任务显然不同：在“现代化”阶段，改革的基本目标是“强化管理”、提高政府管理水平；在“后现代化”阶段，则主要是在反思和扬弃传统官僚制的基础上，全面扩展公共服务的范围，提升服务品质。然而，面对“双重历史压力”，如同其他重要的改革任务一样，现阶段的机构改革只能“眉毛胡子一把抓”：一方面，改革的中心任务依然是实现政府组织结构的“现代化”，通过调整职责配置和人员结构的合理化，提高管理水平；另一方面，也应怀着开放的心态，不失时机地借鉴和吸收目前已处于后现代化阶段的典型国家经验，在“全面正确履行政府职能”（三中全会《决定》，2013）的同时，进一步扩大公共服务的范围，努力提升服务品质，推动机构改革适应后现代化的基本规律。
特别是2003年以来，随着民生问题的日益凸显再加上愈发沉重的国际比照压力，公共服务职能在政府职能定位中的地位日渐提升，建设服务型政府被正式提上日程。相应地，机构改革的目标在“完善社会主义市场经济体制”的基础上扩充为“为全而建设小康社会提供组织保障”。
三、有效发挥转变职能对机构改革的引领作用，应扭转“量化型”的目标导向
归纳改革以来机构改革的演进过程，可以发现“组织”、“职能”和“政治”三个基本价值导向始终贯穿其中，对改革发挥着重要的宏观引领作用。简单来说，组织逻辑是指机构与人员编制的合理化，职能逻辑是指职能配置的合理化，政治逻辑则强调在维护稳定的基础上谋求改革与发展。在改革以来的相当长时期内，组织逻辑在机构改革中都占据着主导地位，“量化型”的目标导向则是其具体反映。“量化型”的目标导向将机构改革一味定位于“精简”，以至于社会各界对改革也逐渐形成了所谓的“量化偏好”，即政府机构和人员一旦精简，便会受到普遍肯定，否则质疑之声便会汹涌而至。
实际上，现阶段地方政府在职位设置与人员编制方面存在的主要问题是结构性和功能性过剩，即政府机构中微观经济管理部门的人员较多，政工和内勤人员较多，从事社会管理和公共服务的公务员规模偏小。这不仅助长了官僚主义和衙门作风，也是造成办事效率低下的重要诱因。
在机构设置方面存在的突出问题则主要表现为横向层面的“政出多门”与纵向层面的“职责同构”。“政出多门”主要反映为各级政府存在部门机构与权限交叉、重叠等突出问题。“职责同构”则主要反映为五级政府之间存在严重的职责重叠、层层共管现象。这种横向权责脱节、纵向又“一根线贯穿式”的职能履行方式，不仅模糊了责任主体，而且碎片化了政府职能的整体履行，是政府职能转变进展不够理想、机构“尾大不掉”和效率不高的基本体制原因。就此来看，继续有效控制公务员规模是很必要的，但也不能只是一味强调精简人员，单纯将改革重点聚焦于数量精简并不能解决真正的问题。
20世纪90年代中后期以来，随着研究和认识的深入，学术界和政界的“量化偏好”才有所改观，职能逻辑随之逐步取代组织逻辑，成为机构改革的主要目标导向。相应地，改革的主要目标不再是“精简”，而是强调通过改革推动转变政府职能，着力解决机构重叠、职责交叉等问题。特别是2008年和2013年的大部门体制改革，明确提出以转变与优化政府职能为基础，将厘清权责关系作为核心，强调在职能优化的基础上调整和重组部门，不走简单的精简、合并之路。
四、有效发挥转变职能对机构改革的引领作用，应鼓励地方政府因地制宜创新
在以往的历次机构改革中，重心始终集中于中央层面，缺乏有效的纵向统筹联动。虽然各地也进行了一些有益的尝试，但与经济体制改革等其他改革相比，并未能充分发挥地方的积极性和创造性。而受制于“职责同构”模式的压力，地方本就有限的改革探索更是难以深入。长期以往，以至于使得部分人认为机构改革只是中央的事，与地方、尤其是基层政府关系不大。如果地方无法主动参与，只能被动等待，改革的效益就会递减，也会使公众感到他们日常所接触到的政府变化不大，难以对机构改革产生中肯的评价。
当前，机构改革承载的双重使命无疑是一种巨大的挑战。但从另一个角度来看，对社会经济和政府管理水平较高的地区，却也蕴藏着契机。国内部分沿海地区在经济社会整体发展上的优势，以及政府管理创新方面的积累，使得它们得以通过机构改革提高管理水平、向“现代化”迈进的同时，也有条件借鉴吸收诸如“整体政府”等后现代理念，通过强化部际协调与合作，打破传统相互隔绝的“碎片化”组织模式，加强服务方式和渠道的整合，提升公共服务质量，从而构成了自主创新的主观有利条件。
与此同时，地方自主创新的客观环境也在朝有利的方向转变。尽管现阶段的改革仍然主要遵循中央带动、自上而下的模式，但从近几轮的改革实践来看，中央越来越趋向于鼓励地方因地制宜。例如在2003年的改革中，除要求对口设立国资委外，中央明确提出各级政府要因地制宜地推进机构改革。2008年，中共中央颁布的《关于深化行政体制改革的意见》提出“中央政府注重于经济社会事务的宏观管理，地方政府侧重于提高公共服务能力。根据各级政府的职责重点合理调整机构设置。”2013年十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》则第一次明确区分了中央和地方的职责配置差异，指出“加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责”。上述变化无疑为地方政府、特别是那些在自主探索政府管理创新方面已经有所积累的地方，充分发挥主观能动性，进行因地适宜的创新，创造了有利的外部环境。
一、找寻中国道路研究的政府职能视角
改革开放以来，中国在“发展是硬道理”、“科学发展观”等理念指引下震撼崛起，创造了近现代史上的发展奇迹，走出了一条独具特色的“中国道路”。20世纪后期以来，国内外学者开始关注中国崛起并尝试性地破解中国道路的密码，以求为全球经济复苏与社会进步提供一剂良方。
总体上，历史（社会）学、经济学和政治学等研究视角构成了当下中国道路研究的一般视角。遗憾的是，这些研究多因缺失“立足中国”、“学科融合”等视野，且忽视了对“政府职能”的关注，所以难以对“中国道路”作出科学、深刻的诠释。对此，我们主张一种“政府职能视角下的中国道路研究”，即“以中国为中心”，在汲取既有政府职能研究成果的同时融合多学科知识，从政府的角色定位和职能运用中揭秘中国道路。
20世纪末、21世纪初，中国学术界最先开启了找寻中国道路研究的政府职能视角的尝试。区别于西方学者从技术细节上对政府职能（模式）进行探索和矫正，中国学者则从战略维度在社会治理意义上研究政府职能问题，提出了服务型政府的职能体系建设问题，进而发现了引导型政府职能模式是中国道路的奥秘。
二、引导型政府职能模式：中国道路的奥秘
对于人类社会治理而言，政府职能（模式）得到了人们持续的关注。在学术思想史上，西方国家率先对政府职能的运用进行了关注，并且先后使用了自由放任型和积极干预型两种典型的政府职能模式。直至现今，西方国家依然是在管理型政府的框架之下交替运用这两种模式以应对社会治理的各项事宜，结果在全球风险社会面前表现乏力。与之形成鲜明对比的是，中国不仅有效地规避和化解了金融危机，而且实现了经济和社会的快速发展。奥妙之处就在于中国政府跳出了管理型政府的治理思维，创造性地使用了引导型政府职能模式（简称“引导型模式”），并且主动通过推进政府类型从“管理”向“服务”的转变来为引导型模式走向完善提供必要的支持。
引导型政府职能模式是一种面向后工业社会的、自觉的、旨在通过推动服务型政府建设而引导社会实现科学发展的一种全新的政府职能模式。 它具有如下属性：（1）产生方式上的自觉性。引导型模式的出现不是“自然历史过程”的结果，而是自觉探索的产物，是中国政府在积极应对工业化与后工业化的双重问题时，自觉探索和创造出来的一种新型政府职能模式。相比之下，“保护型”和“干预型”模式则是在西方发达国家工业化过程自然形成的，缺乏自觉性。（2）是适用于后工业社会的政府职能模式。中国的迅速崛起证明了初级形态的引导型模式不仅能够承担起实现工业化的使命，而且有助于应对后工业化进程中的高度复杂性和高度不确定性所带来的危机。（3）是服务型政府的职能表现。引导型模式在主体上归属于服务型政府，是服务型政府的功能体现。因而，引导型模式的理论研究和实践探索，最终都应当落脚在推动服务型政府建设上。尤其是当作为理念的服务型政府建设迫切需要转换为具体的实践时，对引导型模式的自觉建构将是服务型政府建设的重要突破口。
引导型模式作为中国的实践创新，在推动经济发展和社会进步中发挥了重要的作用。
其一，中国政府运用引导型模式在经济领域建立了政商合作体系，制定了战略发展规划，构建了现代防护墙下的金融运行体制。（1）中国的政商合作体系呈现出一种“二位一体”的格局，政府与国企的合作关系的维系依赖于“中央经济工作会议”和“中国特色的经理人员市场”。政府与非公有制企业间的合作关系，主要是通过中华全国工商业联合会维系的。（2）迄今为止，中国领导人始终可以做到制订长远规划，营造良好的宏观经济环境，不仅全面而有效地防范了全球化风险，而且还利用了全球化的机遇。（3）二十世纪六七十年代，东西方国家不约而同地展开了经济改革。东亚国家“无知无畏地放弃管制或无管制”的行为最终酿成了亚洲金融危机。在危机面前，中国政府对金融实行有效的引导和管制——筑起了金融运行体制的“现代防护墙”，成功地规避了危机和降低了危害。
其二，中国政府运用引导型模式在社会领域注重加强精神文明和生态文明建设，建立中国特色的社会维稳系统，培育和发展社会组织。（1）中国政府在促进精神文明和生态文明建设方面充分发挥了引导的功能，所推行的精神文明建设和社会主义核心价值体系的确立不仅为经济发展注入了精神动力，而且为中国社会进步确立了航标。在推动生态文明建设方面，跳出了片面发展经济的思维，以一种总体性发展观念将低碳经济理念运用于促进经济和社会发展的各个层面。（2）中国政府在社会维序上取得了显著的成就，逐渐建构起了中国特色的社会维稳系统。在这一系统中，中国政府扮演了指挥者和引导者的角色，发挥了重要的引导功能。（3）中国政府引导社会组织成长体现为对社会组织发展的评估。中国民政部从2006年开始启动评估工作，先后发布了《关于推进民间组织评估工作的指导意见》和《全国性民间组织评估实施办法》，建立了社会组织评估体系。
三、中国道路的完善离不开引导型模式的理论自觉
引导型模式还仅仅是一种初级实践形态，尚未充分显现出其特征，也未得到理论上系统化的总结。正是由于这一点，虽然引导型模式在全球化、后工业化的历史条件下已经展现出了巨大的优势，却无法得到广泛的认同，实践者在践行这一模式时往往也缺乏话语上的自信。一项实践成就如果得不到理论证明是很容易被忽视和抛弃的。尤其是引导型模式正“处在十字路口”——之前过度强调经济领域的发展而相对地忽视了社会领域的进步——致使中国社会出现了失衡发展的局面。在这种情况下，迫切需要对引导型模式进行理论确认，力求确立起引导型模式的理论范畴，用以作用于中国的行政改革实践，进而推动“中国道路”日臻完善。
引导型模式的理论确认至少应该包含概念澄清、理想追寻、治理优势和世界意义等基本内容。首先，注意区分引导型模式与“主导型模式”的不同表述，发现引导型模式的概念所具有的思维特征与科学性。其次，从主体—功能的维度，探讨引导型模式与服务型政府建设之间的关系，明确引导型模式致力于推进服务型政府建设的理想追求。再次，发现引导型模式的治理优势，概括出引导型模式的基本特征。最后，运用辩证的思维逻辑对引导型模式的全球适应性进行探索性研究。
