doi：10.3782/j.issn.1006-0863.2013.09.02

        ［摘要］随着改革开放的不断深入，特别是全球化和信息化浪潮的冲击，中国社会转型的步伐不断加快，随即引发了社会体制、社会结构和社会形态的转型与变迁。这一系列变化对处于社会治理前沿的中国行政管理带来了前所未有的压力和挑战。受社会转型的影响，中国行政的系统性与交互性不断增强，新兴的监管领域和行政问题大量涌现。再加上公民的觉醒、成熟和参议行政的诉求不断上升，中国的行政环境日趋复杂。传统的行政体制已经无法适应当代社会发展的要求。在此背景下，中国公共行政需要尽快适应社会变化的趋势，加快体制机制的改革，通过新型行政文化和行政制度的创建来推动中国的行政发展，实现社会转型的目标，让中国的社会治理和社会发展从此进入到一个制度文明的新时代。
        ［关键词］转型社会；公共行政；行政变革
        ［中图分类号］D035［文献标识码］A［文章编号］1006-0863（2013）09-0015-05

        运动和变化是事物的本质属性和基本规律。美国著名社会学家罗伯特·尼斯贝特（Robert Nisbett）认为，变化主要有四大特征，即自然性、不可避免性、连续性与多种可能的方向性。英国哲学家和社会学家赫伯特·斯宾塞（Herbert Spencer）认为，变化有其固定的规律和发展阶段。黑格尔与马克思认为，变化可能引发社会矛盾与社会冲突。社会的发展与转型也是社会变化的一种表现形式，同样具有自然的不可避免性、持续性与多种可能的方向性。目前，在全球化和信息化大潮的冲击下，世界各国都在进行着不同程度的社会变革、转型与发展，同时也对各自社会，尤其是那些转型社会带来了相当大的震荡和影响。
        一、社会发展理论背景下的中国社会转型
        社会发展学领域目前主要有三种理论：现代化理论、发展理论和转型理论。
        现代化理论(Modernization Theory)开始于20世纪50年代，由美国著名经济学家库兹涅茨（S. Kuznets）、社会学家帕森斯（Parsons）和列维(Levi)等发起，主要研究近代西方发达国家的现代化过程。该理论认为，所有传统社会都必然向现代社会转型；所有国家的发展都有一个适应现代化过程的趋同性；发展中国家社会发展不顺利的肇因在其社会内部，主要源于自身文化和价值因素的阻碍。
        发展理论(Development Theory)于20世纪40年代由德国经济学家汉斯·辛格（Hans Singer）和阿根廷经济学家劳尔·布雷维什（Raul Prebisch）发起，主要考察发展中国家的社会发展问题。在50和60年代，该理论得到了美国马克思主义经济学家保罗·亚历山大·巴伦（Paul Alexander Baran）等的丰富与发展。该理论认为，要从整个世界体系来考察一个国家的发展问题，发达与不发达互为因果。多数情况下，外来因素对一个社会发展的影响更为重要。这就是著名的依附理论（Dependency Theory）。后来，美国纽约州立大学的伊曼纽尔·沃勒斯坦(Immanuel Wallerstein)提出世界体系理论(The Theory of World System)。该理论认为，世界体系也是一个社会体系，不同的国家和社会分别处于该体系的“中心”、“半边缘”或“边缘”的位置，其发展的意义就在于如何改变自己在世界体系中的结构位置，不断实现自己的升级。［1］
        转型理论(Transition Theory)是20世纪80年代学术界在研究中国、前苏联和东欧等转型国家社会转型的理论。由于现代社会科学的形成和发展都对资本主义的文明给予了密切关注，奠定现代社会学基础的大师几乎都对资本主义文明进行了解释。例如，马克思关注的是资本主义的生产关系，特别是劳资关系；韦伯探讨的是资本主义文明形成的精神条件，尤其是与基督教伦理的关系；涂尔干研究的是现代资本主义社会中建立在由劳动分工形成的相互依赖基础上的“有机联系”。近年来，对社会主义或前社会主义国家转型的研究正在受到更多学者的关注。西方学术界一些原本不研究中国、前苏联和东欧的学者也纷纷转向对这些国家市场和社会转型的研究。清华大学社会学教授孙立平认为，除了现代化理论和发展理论外，共产主义文明及其转型的研究对于社会学发展具有重要意义。对这个曾经占据世界上三分之一人口的新文明特点、运作逻辑及转型的研究应成为当代社会学乃至整个社会科学发展新的灵感和动力来源。他提出，发展社会学应当面对转型国家的社会转型实践过程，形成现代化理论、发展理论和转型理论三足鼎立的发展理论新格局。［2］
        从20世纪80年代开始，中国为了适应世界形势和未来发展开始了改革开放，并逐步在经济、政治、文化和社会领域进行了一系列的改革和适应性调整，推动了经济结构、文化形态、价值观念等的变革，引发了体制转型、社会结构变化和社会形态的变迁。例如，在经济方面，中国的体制总体由计划转向市场。经济结构从过去单一的国家经营模式发展成为国营、股份制、集体所有制和民营经济等多种形式并存的局面，呈现出了前所未有的生机与活力。在政治方面，通过多次改革，开始向民主和法治的方向转型。政治的人本性、民本性与科学性在不断增强。在文化方面，中国文化从汉武帝采纳儒生董仲舒“罢黜百家、独尊儒术”的建议之日起便开始向着单极化的方向发展。儒家在诸子百家中独占其利，成为了后来被唯一推崇的核心文化，统治中国达数千年之久。儒家在帮助中国建立和完善伦理道德、规范社会的同时也被过度强化，这无形中限制和禁锢了其它先进思想与文化的进入，使得中国主体文化的丰富性、包容性，特别是开放性、争鸣性与创新活力严重缺乏。如何处理好弘扬传统文化与有效吸收人类优秀文明成果的关系，在凝炼出传统文化中适应社会发展精华的同时，还要吸收其他文明的成果，与世界文化融合对接，取长补短，形成能够指导中国社会发展的新文化，就成为非常紧迫的话题。
        社会转型是在时代发展以及全球化和信息化浪潮的推动下，一个国家和地区经济、政治、文化和价值观念与内涵的转化与变革，是社会结构的一次根本性的调整与改变。在此背景下，中国社会呈现出一系列新的特点并逐步发展成为一个频繁流动的社会、多元化与分散化的社会、结构分化与开放的社会。［3］社会转型无疑会对一个国家和社会的各个方面产生影响，由此引发的冲击与震荡自不待言。公共行政领域位于社会矛盾和社会管理的最前沿，不仅无法避免这种冲击，而且会因为处于社会转型的风口浪尖而面临更为严峻的形势与挑战。
        二、社会转型对中国公共行政的冲击和挑战
        1.全球化与信息化背景下中国的行政环境更为复杂
        在全球化和信息化背景下，整个世界的关联性、互通性与透明性日益增强。当今时代，中国公共行政面临着国内外的双重压力和挑战。
        在内部，传统的管制型与独断型的行政日益受到冲击和挑战。在开放转型的背景下，中国遗传下来的封建统治思想、计划体制和管制型行政习惯已经远远不能适应社会的发展。在新媒体环境下，公民评议和参与公共行政决策的意识、能力和诉求都在上升，而在现实中，公众却因传统行政的沿袭被无情地隔离在行政决策的大门之外。加之一些行政机构和管理人员服务意识不强，行政能力不足，决策水平不高，行政绩效不佳，由此引发的批评怨愤，甚至是冲突都在增加。
        在外部，由于中国与发达国家历史文化和社会制度的差异和发展水平的不同，加上国际媒体开放透明与不同价值和立场的传播，中国公共行政遭受的国际舆论压力正在增加。近年来，随着我国公民出国人数的激增和国际交往的频繁，中国与各国公共行政的比照效应以及由此产生的期待与压力也在上升。
        此外，落后的行政观念和习惯仍然是影响和阻碍我国行政发展的主因。传统儒家思想的宗旨主要为统治阶级服务，缺乏对行政对象权利、成长和发展应有的尊重、关怀和必要的制度保障。不同于西方社会所经历的全民宗教、工业社会机器大生产以及市场经济环境下严明的法治和严格的集团生活训练［4］，农耕文明遗风厚重的中国行政总体处于比较粗放而随性的自然状态，缺乏现代政府所必须的严谨、细致、缜密、科学性和系统性。这也正是如今许多政府机构和行政官员终日忙碌劳累，甚至受委屈，而其行政效果不佳或政策不被群众理解与肯定的原因之一。
        最后，由于我国行政领域的信息开放透明度严重不足，暗箱或者被误认为“暗箱”操作的现象严重。加上行政观念落后，行政能力不足，行政创新产品与服务缺乏，特别是在行政领域存在着严重的官僚主义和腐败现象，我国一些地区陆续出现了各类群体性事件。群众对身边生活事务和行政服务的不满增多，加上网络媒体的开放传播，致使我国政府的公信力受损。
        2.社会转型使中国的公共行政面临多重压力和挑战
        社会转型使中国的公共行政呈现出了许多新的特点，也让传统的行政面临多重压力和挑战。
        首先，公民对行政知情和参与的权利意识凸显，对于行政机构和行政者公正、关怀、善治与精细化服务的诉求和期待不断上升，而行政领域的信息透明度仍然不高，许多涉及群众切身利益、发展与福祉的问题未能得到足够的重视和解决。公众美好的愿望和心理期待与现实中的失望与不满形成了强烈的反差，导致负面情绪聚集扩散。这些问题亟待疏导解决。
        其次，当代行政的系统性与交互性不断增强，而现实中“自上而下”的单向式行政模式难以满足新形势与复杂环境下社会治理科学性与精细化的需要。计划经济时代，社会结构简单，行政管理的内容、职能和任务相对有限。而当今时代是一个高度开放、广泛联系、相互交叉的社会，可以说是“你中有我，我中有你”，行政的系统性和交互性不断增强。要做好当今的公共行政，就必须要克服传统行政中观念保守、信息封闭、职能单一、界限森严、单线操作、单向运行、缺乏系统与合作的弊端，学会在全面了解社会问题和公众诉求的前提下“跳出庐山看庐山”，高度重视和加强当今行政的系统性与交互性问题的研究。在消除部门壁垒的同时对那些跨地区、跨领域、跨部门、跨行政边界的系统性与交互性问题进行综合梳理和制度性治理，实现公共行政与社会管理的创新。
        第三，公民对行政决策的质量要求不断上升，而现实中的行政决策水平不高，行政绩效不够理想。随着行政领域交互性与复杂性的增强，一个行政决策往往要涉及多个部门、行业和领域，其关联性影响不断凸显。在此背景下，做出科学合理又经得起实践检验的行政决策的难度在不断增加。近年来，我国的一些公共政策，例如最新交通法规对于闯黄灯处罚规定出台一周后的妥协修改；对于全民休假和节日取消道路收费后果考虑不周，致使无数车辆拥挤阻塞交通；第二套购房征收20%税收的规定出台后忽视了不同的情况，未能在充分调研的基础上制定出实施细则；诸如此类都是行政决策质量有待改进和提高的例证。
        第四，新兴领域不断涌现使现有的行政监管盲区扩大，而目前的行政资源、技术手段和制度保障严重不足，难以适应社会发展的需要。我国总体缺乏对新兴领域、新兴行业和新出现问题的战略规划和制度应变能力，容易形成行政监管的盲区，引发新的行政管理问题。例如，互联网及其新媒体的管理［5］、食品安全管理、产品质量监管、安全生产管理、医疗卫生监管、环境污染防控、流动人口管理、学校安全、社会心理问题防治以及预防和打击恐怖主义等都属于新兴领域。这些新问题涉及众多的社会领域和行政部门，属于职能交叉和跨区域的复合性问题，任何一个单一的行政部门或机构都无法独自面对或解决。这些真空地带与监管盲区恰好就是引起群众不满，引发社会矛盾与冲突的敏感地带。
        最后，科学的行政体制机制尚未健全，行政转型的压力和挑战不断增大。现实中不断涌现的众多公共问题和社会矛盾日益尖锐突出，亟待更优的行政领导、行政管理和行政决策来解决和完善。但传统行政思维和观念的阻力和影响很大，在更为科学、合理、系统与精细化的行政体制机制建立与完善之前，我国行政转型的压力与挑战还将不断加剧，亟待通过系统的改革创新加以改变。
        三、转型社会中公共行政的变革与创新
        面对我国公共行政领域的严峻形势、复杂矛盾和诸多的问题与挑战，在广大公民要求政务公开、评议参与行政决策、期望提高行政质量和水平的大趋势面前，除了深化行政体制改革，建立新时代的行政文化，完善行政管理制度，提高行政质量和绩效之外没有其它更好的选择。
        1.建设新型的行政文化，用以指导未来的行政发展
        文化不仅能体现行政的精神价值，反映行政的内涵修养与方式，还表现公共行政的行为和人格特征。因此，在当前全国开展群众路线教育的背景下，建设和倡导新型的行政文化和行政理念是推动行政改革与发展的指导思想与灵魂。
        首先，要建设开放透明和公众参与的行政文化。公共行政就是被公众授权、本质上为公众拥有，涉及公众利益并最终为大众服务的行政。公共信息的开放透明不仅是行政定位和价值理念的要求，更应该成为行政领域的一种常识与法定的文化习惯。此外，公共行政涉及面广、影响大，不仅要避免行政者的个人独断，还要让其真正成为由行政领导、行政对象和公众共同参与协商的公共性的行政。在当前复杂社会环境下，如果缺少了足够的公众意见、群众参与和专业知识，任何行政决策都可能无的放矢，出现盲目性和局限性。在现代公共行政体系中，公众的决策参与应该成为一种文化习惯、行政常态和法定的制度设计。
        其次，要强化公共服务的行政理念与定位。领导就是服务，行政的目的也是服务。这不仅揭示了领导的本质，也是政府行政伦理、价值和目标的最终体现。如果行政的定位和宗旨是服务，并且有完善的制度与监督保障，行政机构、行政领导和公务员就能以人为本并乐意为人民服务。反之，行政机构就会脱离群众，出现官僚腐败现象并引发公众的不满和反对。
        第三，要强化我国行政机构的公关意识，提高政府的公关能力。当今时代，组织与个人、政府与公民的地位日趋平等，行政机构与行政对象之间的关系已经发生了根本性的变化。他们从过去封建社会的从属关系转变成了民主社会的一种平行与对等的公共关系。因此，当代行政需要引进公共关系的思维和理念，通过公关来加强与公众的平等沟通与交流，在听取群众意见和建议，达成行政共识的前提下保持与公众的信任与和谐。
        最后，要建立和完善权力监督与制衡的法律文化与制度。法国思想家孟德斯鸠在其名著《论法的精神》中深刻指出，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人会使用权力直到遇有界限的地方才休止。”［6］历史反复证明，人都有自己的弱点和局限性。如果掌权者缺少制衡与惩戒，任何人都可能犯错，圣人与伟人皆无例外。因此，缺少法治文化传统和习惯的中国在今后的社会转型和文明发展中必须要下狠功夫建立和完善对权力监督和制衡的文化与制度，消除传统文化基因中官本位、权力本位、权大于法、擅权、揽权、弄权的观念和期待圣主、明君、贤相、清官的消极被动思想，树立民本位、权利本位、法治本位，权受制于法和主权在民的思想［7］，通过建立和完善新型的法治文化与制度来保障中国社会的健康与可持续发展。
        2.完善行政管理的制度建设，推进中国行政的制度文明
        制度是思想、理念和文化的具体化、规范化与刚性的约束机制和持久保障。再好的行政思想与文化也只有通过制度的形式才能得以实施并最终产生良好的绩效。因此，中国未来的行政变革与行政发展要注意警惕其社会转型中可能出现的不切合实际的“制度陷阱”，摆脱对那些不适应当代和未来社会发展的传统思想和习惯的“路径依赖”［8］，加强和完善制度建设，大力推进国家的制度文明。
        首先，要完善各类行政法规，让各领域的行政都有法可依。据统计，截至2012年底，中国已制定现行宪法和有效法律243部、行政法规721部、地方性法规9200部，涵盖了社会关系各个方面的法律部门已经齐全，各个法律部门中基本的和主要的法律已经制定，相应的行政法规和地方性法规比较完备，法律体系内部总体做到了科学和谐统一。［9］但是，面对新形势和社会发展的新要求，我国许多行政领域还缺少相应的法律规定。原有的法规简单粗放并且很不完善，再加上遵守与落实不够，很难做到依法行政。
        其次，要建立和完善政务公开与行政沟通的制度。我国的行政领域亟待加强和完善政务公开的制度建设，加大公共信息的开放力度。《中华人民共和国政府信息公开条例》自2008年5月实施以来，全国的政务公开情况有了明显好转，但我国公共信息开放透明度不够的落后局面仍未得到根本改变。李克强总理2013年3月在国务院第一次廉政工作会议上对如何建设廉洁政府提出了六项要求，其中重要的一项是加强政府政务公开，让人民群众有效监督政府。他说：“现代社会已经是一个透明度很高的社会，我国微博用户数以亿计，有些政府信息不及时公开，社会上就议论纷纷，甚至无端猜测，容易引起群众不满，产生负面影响，给政府工作造成被动。与其如此，还不如我们主动及时地公开信息，向群众‘说真话、交实底’！”。［10］今后，我国要制订政务公开的实施细则，每年对各地行政机构政务公开情况进行考核评比，让公众和媒体参与评议，加大公众和媒体对政务公开的舆论监督。
        第三，要建立行政对象和公众参与决策的制度，完善行政决策的系统链条。清华大学危机管理专家薛澜教授认为，今后，我国要在制度安排上提供一个基础的公共政策平台，重建公共决策的机制，在确定人大政协的权责范围和议事程序的情况下，把公民不同意见的表达从街头示威变为人大政协在公共决策审议会上理性的分析和辩论。［11］
        第四，加强各级行政机构对公共行政的研究与规划。我国行政的一个显著特点就是紧急动员能力强，而长效性、科学性与制度化的持续性不足，行政的运动性与临时性特征明显。一旦某个领域出现严重问题或事故，媒体大量报道，舆论批评责难，全国紧急动员，大家纷纷重视并开始治理。但危机过后，各地又恢复原状，如何加强日常管理的规范性和制度化是一个值得关注的重要课题。
        3.推进行政的改革创新，实现行政管理的科学发展
        首先，要建立起跨部门和跨区域的行政管理与协调机制，应对新的行政问题。鉴于当前社会转型背景下我国行政环境的复杂性、系统性与交互性，中央和全国各地的行政机关都需要建立起跨部门、跨行业、跨区域的行政管理制度和机构，协调处理一些涉及众多行政区域、职能部门和产业领域的新兴复杂问题。
        例如，2013年3月发生的“黄浦江漂浮死猪事件”涉及上海、浙江等省市，国务院就需要针对该危机事件的处置和信息发布成立一个综合性的机构来统一协调解决这些跨省市的问题。如今，许多涉及群众利益，事关民生与发展的问题都是跨多个行政部门和行政领域的系统性与交互性的问题，如果没有一个创新的机制和权威部门来统一协调处理，许多群众反映强烈的诉求和问题就难以得到有效解决。
        针对这种情况，上海市闵行区开展了社会管理创新，建立了跨多个部门和领域的行政机构——闵行区城市综合管理与应急联动中心，还建设了相应的信息平台，以区委区政府的名义把接到的群众投诉和反映的问题直接分配到有关职能部门。在任务分解后，有关职能部门就亮起了红灯，在解决处理中显示黄灯，最终解决后才是绿灯。这样，群众反映的任何问题都有承接的部门、明确的答复和系统的解决方案，不再有推诿扯皮的现象。这个行政管理和社会管理创新的举措不仅满足了群众的诉求，还提高了城市的综合管理水平与危机管理能力，降低了犯罪率，在保障行政质量的同时也提高了群众对政府的信任度和满意度。
        第二，要建立和完善各类行政决策的流程与模型设计，用科学的方法保证行政质量。公共行政不仅是一个复杂的系统工程，更是一门科学。在行政环境复杂、行政事务众多、问题和利益涉及面广、公众对行政质量和效果的期望不断提高的情况下，过去那种简单粗放的行政管理已经远远不能满足当今社会发展的需要。在此背景下，我国的公共行政需要建立起更加科学的管理制度，根据目标导向原则，采用“后果预设”和“效果推演”等逆向思维方式，制订出各类行政决策的操作流程与决策模型，通过精细化的管理和实施来满足转型社会行政发展的需要。
        第三，要建立完善各级行政机构领导与决策的咨询制度。任何领导者都有自己的盲区和局限。一个开放完善的咨询制度可以帮助行政机构和领导者聚集人才、克服盲区、弥补局限、开阔视野、发现问题、提供思路、出谋划策，提高行政决策的质量和水平。咨询制度应该成为我国公权力体系、企事业单位与社会组织等各类领导与管理中必不可少的思想宝库和智慧来源。
        上海市早年建立了“上海市市长国际企业家咨询会议”，每年邀请全球500强的领导人和国内外有经验的政商界领袖和专家学者齐聚上海为城市建设与发展建言献策，通过整合全世界的智慧为上海服务，效果明显。江阴市也在几年前建立了国际咨询制度，每年召开两次咨询会议，开阔思路，提高水平，从全球的视野观察和规划江阴的建设与发展，使“幸福江阴”成为了一个知名的品牌。
        最后，要建立完善行政机构与行政决策的评议制度，加大公民的舆论监督。行政机构和行政者的态度与表现如何？行政决策的效果如何？如果出现官僚和懈怠，影响公共服务与行政绩效，公众该如何处置？这些问题在以往的制度设计中都属于模糊地带或者尚未明确的内容。为了加强对行政机构的有效监督，下放权力，增加对领导权力的制衡，中国亟需建立一套公众和媒体对行政机构和行政者评议监督的制度，让行政对象来参与行政评估，定期公布评议结果，通过组织部门的内部考核与媒体传播表彰先进，批评和警示落后，帮助行政单位改进作风，改善服务，提高质量，增加群众的满意度，实现人本科学的行政目标。
        综上所述，随着行政环境的日趋复杂，中国公共行政领域存在的突出问题与矛盾日益呈现交互性与结构性的特征。这些问题已经无法用过去那种传统、局部和粗放的治理模式来解决，必须要建立跨部门、跨领域、跨区域的系统性行政制度，通过改革创新加以改变。不仅要对不适应生产力发展的体制机制进行改革，还要用新的文化与制度加以完善和替代。要实现创新的目标不仅需要全面深入地了解情况，更要具备足够的胆识、勇气和智慧。

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        Premier Li Keqiang Talk about Making Government Affairs Public: Tell the Truth to Public.
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        (作者:中国浦东干部学院教学实验与案例开发中心副教授、领导传播研究中心主任，上海  201204)

Public Administration of China in the Context of Social Transition: Challenges, Reform and Innovation
Wang Shiquan

        ［Abstract］With the deepening and progress of reform and opening up policy, especially the impact of globalization and information tide, Chinese social transition is speeding up. Thus has led to the fundamental transformation of social system, social structure and social formation. The series dramatic changes have brought about the unprecedented pressure and challenges to the public administration of China. Under the social transition, Chinese administration appears the characteristic of systematicness and interactivity with a lot of new supervision area and new administrative issues come into being. With the awakening and mature of Chinese citizenship as well as the increasing demand to participate and discuss the public policies, the administration environment of China has become more and more complicated. The conventional administrative system is no longer able to meet the needs of contemporary social development. In this context, China’s public administration needs to adapt the great tendency of social change to speed up its institutional reform by means of creating and establishing the significant new culture and new system in future administration so as to promote the development and successful transition of Chinese society. Thereafter, China’s social governance and social development will be able to enter into a bright new era of system civilization.
        ［Key Words］social transition, chinese administration, reform and innovation
        ［Author］ Wang Shiquan is Director of Training Innovation and Cases Development Center and Leadership Communication Center of China Executive Leadership Academy Pudong (CELAP). Shanghai 201204