doi：10.3782/j.issn.1006-0863.2013.09.01
*本项目受国家社科基金特别委托项目“行政管理体制改革和机构编制管理的理论和实践问题研究”（项目编号：10@ZH003）资助。
［摘要］重建政府信任既是回应政府信任下降与信任危机的策略选择，也是主动构建政府与公民良好互动关系的核心内容。整体来看，政府信任既是公民基于信念的道德选择，也是基于理性的认知判断，并在公民与政府的交往过程中具体形塑。影响公民与政府信任关系的因素可以进一步区分为政府价值、治理结构、政府行为、政府能力、政府过程、政府绩效与交往关系七个方面。在一定意义上，政府信任的重建过程也是现代政府改革创新的过程，基于公民与政府信任关系的基础与影响要素，本文进一步提出了推动我国政府信任重建的基本策略。
［关键词］政府信任；公民；治理
［中图分类号］D035［文献标识码］A［文章编号］1006-0863（2013）09-0007-08
在当代社会，无论是发达国家还是发展中国家，民主国家还是非民主国家，政府信任的下降已经成为国际间公共治理领域的共同现象。这种政府信任的下降，其代价便是社会民主价值之流失［1］。当信任下降演变为信任危机，其对政权合法性与正当性的影响，远远超过赤字危机与绩效危机。［2］2012年爱德曼公司全球信任调查（Edelman Trust Barometer）显示，由于经济危机和政治危机的双重影响，2012年政府信任遭受了历史上最严重的骤降，在调查的25个国家里，有17个不信任政府在做“正确的事”，有12个国家的政府信任低于公民对于企业、媒体和非营利组织的信任，成为公民最不信任的组织类型。［3］
政府作为一种特殊类型的组织，掌握着巨大的公共权力，而这种权力时刻面临着滥用的风险。从这个意义上讲，一定程度的政府不信任对于民主的进步与活力都是必要的。［4］但是，不信任仅是维系民主，真正要落实民主治理，则必须关注信任的角色与价值。［5］也正是在这个意义上，作为构建合法而持续的行政系统的最重要的要素，政府信任必须维持在一定的水平，政府信任的下降必须控制在一定的限度。当政府信任水平较低甚至演变成为持续性和系统性的信任危机时，将导致公民对政府的高度怀疑与不满，引发公民与政府的矛盾和对立。当公民排斥、远离政府甚至拒绝参与政府的各项活动时，将不仅严重影响政府的形象与治理绩效，而且从根本上引发政府的正当性危机。
政府信任的下降已经成为全球面临的共同难题，而重建政府信任成为各国政府改革的核心主题之一。整体来看，政府信任的下降不仅与公共治理的环境有关，更与政府的客观表现、公民的主观诉求紧密相连；政府信任的重建也不仅仅是回应政府信任危机的被动的策略选择，而更应该从本源上寻求构建公民与政府信任关系的基础，寻找影响政府信任的核心要素，推动公民与政府信任关系的系统重建。
一、政府信任的下降及其表现
自20世纪60年代以来，在西方发达国家，政府和政治组织的信任就一直在下降，尽管下降的速度有所差异，有学者将这种政府信任的下降描述为“民主不适”［6］，具体表现为投票率的减少、年轻人对于政治的不感兴趣以及公民参与的减少。在发展中国家，政府信任的下降更为复杂，并直接涉及和影响国家的统一和社会的稳定。整体来看，公民对政府日益增长的不信任已经成为世界范围内的普遍现象。从客观上来看，政府信任的下降深深植根于现当代公共治理环境的发展变化之中，正如吉登斯所言，“信任在一定意义上是与现代社会密切相连的”，这并不否定信任在以往社会中的存在与重要性。实际上，在任何时代，任何政权为维护自身统治都必须积极寻求民众的支持与信任，但正是现代社会的内在属性以及外部环境的发展变化，使得政府信任的下降、信任危机的爆发变得更加复杂与扑朔迷离，也使得政府信任的重建更加迫切也更具挑战。
在当代社会，政府信任的下降至少与以下四个因素有着密不可分的关系：一是公民诉求的多元化和异质化。在传统社会，公民的需求相对单一和同质，政府有能力也较容易满足公民诉求，并以此获得公民的依赖和信任。但是现代社会，公民需求变得多元且具有差异，而且这种诉求并不局限于结果本身，更进一步转向政府行为和政府过程，当政府无法有效回应公民不断增长的与更高质量的诉求时，公民对于政府的不信任也在逐渐增长；二是新闻传媒特别是网络新媒体的日益发展。由于新闻媒体倾向于关注负面消息并往往具有放大效应，过去“秘密”运作的官僚系统逐渐公开化，政府不堪的一面越来越多的暴露于公众，奈伊（Nye）将媒体的行为形象地概括为扒粪（muckraking）与揭弊（whistle-blowing）［7］，这些消极信息无疑严重降低了民众对于政府的信任感；三是风险社会的到来。现代社会是一个风险社会，风险易发、多发和突发，难以辨识、防御和管理，影响深远而持久。当现代政府不能有效应对风险社会的各种挑战时，公民产生自风险的不安全感与对政府应对风险能力的怀疑相互交织，进一步增强了人们对于政府的不信任感；四是理性公民的增长。信任的下降也可能是一些积极因素的影响，比如个人意识的增加，公民由于接受教育而变得更加理性等等。事实上，这样一种理性的、适度的政府不信任并不一定是坏事，它基于公民的理性成长并促进对政府的积极监督和有效控制。
整体来看，政府信任的下降与现代社会的属性、服务对象的变化以及政府所处的行政生态环境都是密切相关的，这些外部环境的发展变化使得政府信任议题变得更加复杂。但是，作为一种互动关系，公民是评判政府信任的主体，政府表现是公民评判政府的根本依据，从这个意义上，公民诉求与政府表现成为影响政府信任的基础和核心。概言之，在行政生态环境之外，政府信任水平更与政府的行为、能力、绩效，与公民的情感、理性、经验等因素密切相关。实际上，当前政府信任的下降，集中体现了公民对于政府价值失落、行为失范、绩效不彰等的深度质疑与不满，并日益呈现出明显的系统性、结构性和交叉性特征。
（1）政府信任的下降既表现为公民对于政府制度架构、组织结构以及法律、法规、政策体系的怀疑，也表现为对于政府工作人员个体的不满。前者是一种制度不信任，从根本上源于公民对于政府坚持、践行与维护组织核心价值的怀疑，比如对于公安机关、法院、检察院、事业单位、国有企业等行政机关或准行政机关履行其公共使命的怀疑，对于法律、法规、政策的制定以及执行是否公平公正的怀疑等等。后者是对政府工作人员的个体不信任，表现在公民与公务人员的微观与具体的交往行为中，政府工作人员的态度、行为、能力没有有效满足、回应公民的期待与诉求。当前，在公民与公务员打交道过程中，公务员表现出来的态度傲慢、能力欠缺、专业性不足以及办事拖沓、效率不高等问题直接导致公民对政府的不满与不认同。有调查显示，当公民出现问题时不知道向哪个部门求助，或者求助部门之间相互推诿、不能积极有效地为公民解决问题而导致求助无果时，公民对于政府的信任感将会急剧下降。［8］
（2）政府信任的下降既表现为公民对于政府的理性怀疑，也表现为公民对于政府的感性不满。对于政府的理性不信任是公民基于认知和利益的一种信任判断。整体来看，在经历了三十年的经济高速发展之后，政府在促进经济结构转型，缩小贫富差距，提供公共服务，以及实现资源、环境协调可持续发展方面面临更大挑战，政府在回应这些治理疑难问题上的态度、能力和效果与公民期待的落差，使得公民对于政府的依赖与信任感不断降低。另一方面，感性基础也在动摇着公民对于政府的信任，这集中表现在公民对于公务员群体偏离公共价值、违背行政伦理与职业道德以及个人品德沦丧的失望与鄙夷。当前，越来越多公务员腐败案件、渎职案件、违纪案件的曝出，逐渐超越公民情感信任的底线。情感基础的不信任具有很强的主观性、脆弱性和蔓延性，有研究发现，即便没有真实的腐败行为，只是“外观腐败”（即政府工作人员的行为让公民觉得其可能腐败）也会导致公民对政府的强烈质疑与不信任［9］，因此如何避免“外观腐败”的嫌疑也成为政府重建信任的重要内容。
（3）政府信任的下降既表现为政府产出未能有效满足公民期待而导致的公民不满，也表现为政府行为与政府过程本身失范引发的公民质疑。在过去，公民对于政府产出与绩效的评价关注经济发展，GDP是核心指标，但是随着社会发展，经济绩效带来的合法性降低，公民更要求改善公共服务、保障公民权利、维护公平正义，政府在这些问题上的治理低效和治理失灵在很大程度上引发公民的质疑和不满。另一方面，人们在关注于产出与结果的同时，也更加关注政府的微观行为和宏观过程。从行为上来看，我国行政“法治主义”传统缺乏，对于行政伦理与行政道德重视不足，导致行为失范现象大量存在，由此引发的公民质疑也日益增加；从过程上来看，政府治理依然是一个封闭的系统，治理结构的开放性不足，公民参与十分有限，信息不能充分、及时公开等都直接影响着公民对于政府的可信性评价。事实上，治理的随意性、封闭性使得政府运行变得不可预期和难以掌控，程序性保障的缺乏使得公民难以对政府作出可靠的信任评价。
整体来看，当前公民对于政府的信任已经超越简单的意识形态而变得更加理性，对于是否信任政府的判断也不再仅仅依据“政府是否在做正确的事”而同时关注“政府是否正确地做事”，传统的单向、静态与被动视野下的政府信任及其构建已经不能有效解释和应对现代社会的政府信任问题，也难以回应和满足公民对政府日益增长的信任需求。超越现代政府信任的困境，必须把握信任作为公民与政府互动关系的特质，基于互动过程，以更加复合、开放、动态的视角寻求政府信任的多元基础，推动公民与政府信任关系的主动建构。
二、 政府信任的多元基础与影响要素
关于信任的基础与影响要素的研究，最著名的是以普特南和福山为代表的文化视角的解读，这种观点认为信任与历史文化因素密切相关，深受一国的历史传统、政治文化、社会风俗等因素影响，这使得东西方之间、不同国家之间形成了相对稳定和具有差异的信任心理与信任存量。但是，文化视角的解读还仅仅是从理论上、从过去探讨“信任的生成”，却忽视了实践中的、当前的“信任的衰减”。
事实上，在现代社会，信任正变得日益复杂。信任是一种个体行为，也是一种交往关系；信任是一种情感的信仰与价值，也是一种利益的计算与衡量；信任是一种认知的判断，也是一种行为的选择。对于政府信任而言，这种复合性特质使得公民与政府信任关系的构建必须超越传统的意识形态的、静止的、宏观的与结果导向的信任模式，而更加关注理性的、动态的、微观与交往过程的信任关系及其构建。
整体来看，政府信任的来源主要包括以下三个层面：即信任首先来自于一种无关认知与利益的道德选择（道德层面），其次来自于基于经验与利益的认知判断（认知层面），最后在公民与政府具体的交往互动关系中形塑（行为层面）。其中，道德层面的政府信任是构成一切信任关系的基础和本源，作为一种美德和公共善促使社会公共生活成为可能；认知层面的政府信任是信任价值的展现与再确认，对政府行为与结果的理性评估成为决定公民与政府信任关系的核心因素；行为层面的政府信任体现了信任关系在公民与政府的具体交往行为，公民个体的、微观的互动体验直接影响并形塑着公民与政府的信任关系：这分别构成了政府信任的道德基础、认知基础和行为基础（见图1）。
图1公民与政府信任关系的基础模型
整体来看，政府信任的道德基础、认知基础和行为基础三者之间密不可分，相互影响，缺一不可，共同构成了公民与政府良好互动关系的基础与内容：（1）政府信任的道德基础是指公民对于政府的信任是基于情感上的信仰与认同。不同于理性，情感先于意志和认知，信任脱离不了情感也必须建立在情感的基础之上，作为一种本源，基于情感的信任是重要的，它使得人们的行为成为可能并且从中受益［10］，对于政府信任的情感认同从根本上源于政府对于公共价值的维护与创造。（2）政府信任的认知基础是指公民对于政府是否可信的理性判断。认知强调来自于知识、信息、经验等的证据考量，随着现代理性公民的增加，公民是否信任政府以及在多大程度上信任政府越来越取决于公民对于政府的产出、行为、过程与能力等的综合评价。（3）政府信任的行为基础则是指公民在与政府的具体互动中的直观体验与诉求的满足。不同类型的公民具有不同的互动诉求，不同的互动模式产生了不同的互动体验，这使得微观、具体的互动行为建构着实践过程中的公民与政府的信任关系。
在现实生活中，政府信任基础的巩固与动摇取决于影响政府信任的要素是得到了强化还是消解。基于以上的信任基础模型，笔者认为，当前，影响我国公民与政府信任关系的关键要素主要包括以下七个方面：
1.政府价值因素
政府价值是政府存在的基础，政府区别于一般商业组织的特性在于其“公共性”。公民对于政府的信任从根本上源于公民对于政府代表、彰显和维护公共价值的信念与期待。公民对于政府公共价值的认同是一种道德信任，它基于“政府是善的和必要的”价值判断，并通过公民与政府的情感联结构建了稳固的信任基础，这种产生于认同政府的公共目的与公共价值的信任具有相对的稳定性和持续性。有研究指出，公民对于政府的信任，并不强烈地与社会人口统计因素直接相关，而更多的基于人们关于公共部门的一系列的价值和信仰。［11］当前，政府信任的衰落很大程度上源于公民对于政府“公共”属性的怀疑，政府是否平等的对待并保护公民权利，是否公平公正的分配社会价值，是否一视同仁的对待个体公民等，都直接影响着公民对于政府公共价值的认同和信任评价。价值因素在政府信任中的作用是重要的，当公民从价值上怀疑和不信任政府时，将不仅造成政府治理的困难，而且会从根本上引发政府的合法性危机。
2.治理结构因素
对于公共治理而言，治理结构是重要的，它不仅直接体现着某种治理价值，更作为治理实现的载体影响着治理的过程与绩效。治理结构作为一套关于治理如何实现的组织、制度、程序和规则系统，其核心在于如何作出决策并有效地执行决策。从结构层面上来看，影响政府信任的因素主要表现为两个方面：第一，治理结构是否具有民意的代表性，即充分代表公民的利益与意志。一般而言，一个能够重视并充分收集民意、尊重民意和代表民意的治理结构，在治理中可以更好地贯彻公民意志，回应公民需求，维护公民利益，而作为被代表者的公民也因此更加认同政府、信任政府。第二，经由治理结构作出的决策是否公平有效，这既包括决策程序的公平，也包括决策结果的公平。从程序上来看，决策要按照科学、民主的原则，充分考虑、倾听多元意见，整合多元利益，维护基本的公平正义，研究表明人们可能会接受消极的结果只要他们相信决策过程是以公平的方式做出的［12］；从结果上来看，这种政策的公平体现了决策的大局观、长远观，并最终表现为个体之间、区域之间、城乡之间、经济发展与资源环境保护之间以及代际之间的相互统筹与平衡。
3.政府行为因素
政府行为因素对于政府信任是重要的，相比于政府产出这个结果性指标，政府行为本身是不是正当、合法，是不是符合法律、伦理、道德和和广被认同的社会价值，都直接影响着公民对于政府的信任评价。从理论来看，政府行为作为公共权力的行使过程，也同时面临着权力滥用的高度风险；从公共行政的实践来看，具有双重身份的公共官员的公共职责与私人利益的冲突不可避免。因此，有效规范和约束政府行为，就成为降低公共权力滥用风险和提高政府信任的重要手段。一般而言，政府行为的规约有两种方法：一种是外在的强制性约束，主要通过法律法规等硬性规定，为政府行为划定边界、制定程序、明确权责，以提高政府行为的预期性和可控性；一种是内在的自我约束，主要依靠政府公务员个体的自律性，促使公务员的权力行使符合行政伦理与社会道德。事实上，作为一种程序性要素，政府行为不仅是好的结果和政府产出的基本保障，而且行为本身所体现的规范性、道德性也已成为公民评判政府是不是值得尊重和信赖的重要标准。
4.政府过程因素
政府行为体现的是微观的政府行动表现，政府过程则是宏观上展现政府行动的实现过程。从过程的角度，政府信任不仅要实现，而且要以看得见的方式实现。黑宾（Hibbing）等人的研究表明：区别于政府的结果与产出，公民已经将政府过程的公平性、开放性与响应性纳入到政府信任的思考中。［13］从过程来看，影响政府信任的因素具体包括以下三个方面：（1）政府过程的开放性，传统的官僚系统以封闭性和神秘性为特征，权力运行和操作成为“黑箱”，促进政府过程的开放就是确保权力运行于阳光下，受到有效监督；（2）政府过程的透明性，一个透明的政府意味着政府信息的充分、及时公开，信息的公开不仅是满足公民的知情权，也是公民监督政府并实施行政问责的基础。（3）政府过程的互动性，公民不只是被动的治理对象，而通过治理过程的互动增加公民与政府的联系和相互了解，促进信任关系的积累。事实上，脱离开政府结果的实质性要素，政府过程体现了政府信任积累的程序理性和程序价值所在。
5.政府能力因素
政府能力决定着公民对于政府在未来改善其产出与绩效的一种可能性的预期，在很大程度上影响着公民对于政府是否值得信赖的态度和评价。对于政府能力的评估，不仅取决于过去政府在公共事务的治理、公共服务的供给中展现出的绩效，也取决于政府改革过程中所体现出的创新性与发展性。随着社会环境的日益复杂，公民对政府期待的增多，政府无法满足并产生制度负荷，日益造成了政府的“超载”与“不可治理”，这种不可治理实际上就是公民的需求与政府回应需求的能力之间的差异，当政府无法有效应对这些问题时，公民对于政府的依赖和信任就会降低。在现实生活中，政府能力不足引起的政府信任下降集中表现为对政府能否实现发展、提供服务与解决现实问题的质疑和不满。当前，无论是教育、医疗还是住房，政府频频出台政策，却屡屡失效，政府能力在现实问题面前的“无力”以及与现代社会的脱节，严重影响着公民对于政府的依赖和信任。
6.政府绩效因素
作为公共价值的实现，绩效即政府的产出，是决定政府信任的关键。在内容上，政府绩效主要表现为促进经济发展和提供公共服务。在落后国家与发展初期，经济发展是政府合法性的重要来源，经济发展水平与政府信任存在明显的正相关关系。但是在发达国家，当经济发展到特定阶段，公民对于政府的绩效信任在内容上将更多地转向公共服务，政府提供公共服务的水平与质量成为影响政府信任水平的关键因素。与此同时，政府绩效的结构与质量也开始影响公民对于政府产出的评价：一方面，公民开始更加关注绩效结构的公平与平衡，即经济发展与公共服务的区域差距、城乡差距、个体差距成为决定公民满意度与政府信任的重要内容。另一方面，在绩效质量上，公民在关注经济发展与公共服务改善的同时，也更加关注绩效背后的成本与代价，这包括资金的投入与使用效益、消耗的资源以及环境破坏的代价等等，高成本、高代价换取的高绩效越来越不被认同，政府绩效是否公平、高效、健康与可持续都成为现代公民评估政府绩效的新标准。
7.交往关系因素
公民与政府的信任关系不仅取决于抽象的政府行政行为及其表现，更在公民与政府具体的交往关系中构建与形塑。因此，作为一种行动视野下的信任关系，公民与政府公务人员直接的、具体的、个体的交往过程中所形成的信任感知与体验直接影响着公民对于政府的信任评价。从公民一方来看，政府信任作为公民个体的态度选择，在交往关系中，不同公民在情感、认知、诉求等方面具有差异，从而使得个体公民对于政府可信性的感知与评价也有所不同。当前，政府导向的信任关系忽视了公民作为信任主体的角色与差异化的诉求，这种“同一化”的信任策略必然是低效的。从政府一方来看，互动中的政府公务人员及其表现成为公民从情感和理性上综合评价政府的基本依据，这既包括交往过程中公务员的态度、行为、能力与专业表现等，也包括交往结果即公民个体诉求的满足和实现程度。整体来看，传统的公民与政府的交往关系是一种问题解决导向的单向关系，这种由消极议题触发的互动关系往往将公民与政府放置于对立的关系上，一旦公民诉求无法满足，则极易造成公民对政府的不满、仇视和不信任。
三、重建政府信任：基本策略的选择
在现代社会，信任是公民与政府关系的核心。信任使得公共生活成为可能并决定着公共生活的质量；同时作为公共生活的产出，信任也是公共价值的重要组成部分，成为政府合法性的重要来源。事实上，重建政府信任不仅是回应政府信任水平日益下降与应对信任危机的被动策略，更是构建现代社会公民与政府良好关系的基础和核心内容。因此，政府信任的重建不仅要消除造成政府不信任的消极因素，更要创造积累提升政府信任的积极因素，不断巩固公民与政府信任关系的多元基础。
在最广泛的意义上，政府信任的重建也是现代公共治理的构建过程。相比于传统的治理模式，这种信任核心的政府治理意味着：（1）公民中心。公民是政府信任的价值所在，政府信任关系的重建离不开公民的参与，以公民为中心意味着更好地为公民创造公共价值，更多地促进公民参与治理过程，更主动地促进政府与公民的良性互动，更好地满足公民的多元诉求与期待；（2）结果导向。在一定意义上，政府的结果即是政府的目的，政府的产出与绩效是公民评估政府价值以及是否满意政府的根本标准，结果导向的政府治理要求政府的产出必须在实质上不断回应公民日益发展的合理期待，不断满足公民日益增长的多元诉求；（3）程序正义。事实上，公民不仅期待政府的高绩效，更要求实现绩效的过程本身符合正义，作为政府价值的展现与实现，政府的行为与过程不仅直接决定了政府目的的实现，其本身所具有的规范性、责任性、开放性与透明性也直接彰显着治理过程的程序理性与程序价值；（4）互动建构。政府信任不是静态的，作为一种互动关系，政府信任取决于公民与政府的交往模式，并在双向互动的过程中具体建构，不同类型的公民对于互动的需求也存在差异，基于公民类型化区分的多元互动策略将显著提升政府信任重建的有效性。
具体到实践中，政府信任的重建是一项系统工程，是多重策略的集结。基于公民与政府信任关系的基础与影响要素，本文认为，以下几个方面的策略是基础而必要的。
（一）维护与创造公共价值
公共价值对于政府信任的重要性不言而喻。公共价值是政府信任的来源，政府信任首先是一种组织信任，体现为公民对于政府组织一系列规则与价值的认同，公共价值的维护成为构建政府信任的基础。另一方面，公共价值又必须通过政府的行为和产出具体展现出来，即政府组织的规则与价值不仅要有吸引力，而且要在公众与政府的互动过程中加以展现并具体实现。因此，政府要想获取信任还必须不断创造公共价值，有研究指出，当前OECD国家的政府活动并没有有效创造价值，从而造成公民对于政府信任感的下降。［14］
一是维护公共价值。公共价值作为政府应当坚守的基本理念，维护公共价值就是要体现政府的公平正义，它强调以下几个方面：第一，公民平等权利的广泛分配和维护。在公民社会，承认社会公民具有平等的权利，而这些权力并不能因个人的地位、性别、种族、收入的差异而受到损害，也不能被特权所侵袭，更不能被金钱所买卖。第二，公平正义还要求社会价值的公平分配，即政府在权威性的价值或利益分配中，应体现公平的原则，要考虑机会平等、维护正当受益、保障基本福利等多种因素，通过社会再分配进一步促进公平与效率。第三，政府行为对待个体应当是平等和一视同仁的，无论是抽象的行政行为还是具体的行政行为，政府都应当对每一个公民平等地适用法律法规和规章制度。
二是创造公共价值。公共价值不能仅仅停留在理论上，还要在实践中实现，实践中的公共价值是公民偏好的集结，创造公共价值就是不断识别、集结公民的偏好并有效回应公民的诉求。第一，公共价值的创造首先体现在政府回应公民对于政府的期望与诉求的实现，政府要通过不断地改革创新，无论是在产出上还是行为上都不断满足公民的需求；第二，公共价值创造，同时意味着政府主动识别公共治理环境的发展变化，在被动回应公民需求之外，以更加战略性、创新性的眼光识别公共管理的环境、面临的机遇以及存在的问题并进行积极的思考和行动。第三，公共价值的创造还体现在政府基于责任和美德，对于公民期望进行积极、主动的引导和形塑，以构建更加和谐、健康和可持续的公共价值观。
（二） 优化与创新治理结构
公共治理结构是公共治理实现的载体，不同时期、不同国家形成了不同的治理结构，不同的治理结构也体现着不同的治理价值，治理结构必须不断适应新的治理环境，回应新的治理价值和治理目标，以有效维护治理结构的平衡和稳定。对于政府信任而言，如何提升公共治理结构的民意代表性、公民参与性与多元协作性成为构建政府信任的关键内容。
第一，民意代表性。一个能够充分体现和代表民意的治理结构，可以更好的贯彻公民意志，维护公民利益。民意代表性首先体现在公职的开放性，作为公共权力行使的人格化实体，政府部门工作人员成为一种职业，任何符合条件的公民都应当具有通过合法程序获取公职的平等机会。与此同时，民意代表性还意味着担任公职的公务人员应当具备特定的素质和能力，能够有效集结、代表公民的利益和意志，体现专业性和职业性。
第二，公民参与性。在治理结构中，公民是治理的目标也是治理的主体。作为一种公民权力的运用，公民参与的理性在于“政府决策者需要知晓公众的要求、期望以及他们制定的决策在实际中的执行情况；公民需要了解官员的所作所为是否为他们负责；公民同样必须了解政策制定的缘由，如果要让公民对决策的公众性和可行性维持信心。”［15］ 当前，应当进一步拓展公民参与的广度和深度，构建多样化和制度化的参与渠道和平台，促进公民参与的常态化和规范化，充分发挥公民在政策制定、财政预算、公共服务供给等方面的积极作用。
第三，多元协作性。多元协作性是指治理结构主体之间的互动与合作，这意味着打破政府一元主导的治理格局，引入市场、非政府组织和公民社会的协同治理。事实上，协同治理本身即是建立在信任的基础之上，进一步促进治理的多元协作就是通过推动政府与企业、非营利组织和公民等多元的非政府力量之间的权力共享、资源整合与责任共担，加强政府与社会、市场和公民之间的互动与联结，从而推动信任关系的积累和构建。
（三）规范和约束政府行为
区别于结果的政府行为本身可以创造信任，它通过有效规范以减少行为的随意性与不可控性，从而降低权力私用与滥用的风险并提高公民对政府的信任。当前，引导、约束和规范政府行为，必须从法律上进一步推进行政法治建设，从道德上加强行政伦理建设，与此同时，还要通过逆向引导机制，建立健全行政问责体系，对于政府失范行为进行追究和控制。
第一，加强行政法治建设。法律对于政府行为具有强约束力，它强调法之于政府权力的优越性，“法无明文授权皆禁止”，即政府行为应由法律规制并服从法律，通过法律对政府行为的边界、方式、程序以及权责的明确规定，有效规范、监督、控制政府并问责政府，从而降低政府行为过程的随意性和不确定性。英国行政法大师威廉·韦德认为行政法治的基本含义包括：（1）政府行为要有法律授权，即具有合法性；（2）政府必须根据公认的、限制自由裁量权的规则体系办事；（3）对政府行为是否合法的争议应当由完全独立于行政之外的法官裁定；（4）法律平等地对待政府和公民，政府不应在普通法上享有不必要的特权和豁免权。［16］
第二，重视行政伦理建设，提高公务员的职业道德与个人美德。道德是一种软约束，强调公务员个体基于内在的价值、使命和道德意识，是对于行使公共权力行为的一种自我约束。20世纪以来，为了改善公民与政府的信任关系，西方国家普遍开展了道德基础设施运动，其基本内容包括：建立公共服务的核心价值、通过描述行动标准的方式将价值植入行动、建立支持性环境提升行为标准和防范不当行为、对不当行为进行调查和审查、协调和管理政府道德与反腐败政策以及道德管理行为的绩效评估等。［17］借鉴西方国家行政伦理建设的具体做法，在我国，进一步促进公务员伦理行为的措施包括制定公职人员伦理行为规范、为公共雇员实施高标准的伦理行为提供良好的环境、开展伦理教育和伦理培训、加强公共雇员伦理能力建设等。
第三，加强行政问责建设。问责是一种逆向的规范和控制机制，体现了权责对等的原则，行政问责一方面通过责任的要求，有效引导政府行为，促进政府积极地回应、满足和实现公民的正当需求；另一方面，问责体现了对于政府失范行为的追究，要求政府承担起所应承担的道德的、政治的、行政的、法律上的责任。这要求进一步明确公务员的角色、义务和责任标准，对于公务员的失责行为进行及时、有效的追究。
（四）促进政府过程开放透明
过程对于政府信任是重要的。一方面，过程本身展现的价值，比如回应性、透明性、公开性等，有利于从程序上获取公民的支持与认同；另一方面，过程也在一定程度上决定着政府的结果，影响着政府的产出与绩效。相对而言，一个治理过程开放、透明和互动的政府更容易获得公民的认同，当公民可以参与政府的治理过程，可以充分、及时了解政府信息时，则意味着政府更能吸纳和代表民意、更好地回应公民需求；公民更能了解、预期和期待政府运作，从而更加信任和依赖政府。当前，进一步促进政府过程开放透明，主要包括以下两个方面：
第一，推动公民参与。按照戈森（Garson）的观点，“公民参与”是在方案的执行和管理方面，政府提供更多施政反馈渠道来回应民意，并使公众能以更直接的方式参与公共事务，以及接触服务公众的公务机关的行动。［18］从这个意义上，推动公民参与的具体措施包括：（1）广泛建立公民参与的渠道和平台，比如听证会、恳谈会、咨询会等，不断促进公民与政府联系沟通方式的多样化、常态化和制度化；（2）建立健全公民参与的制度机制，包括协商机制、决策机制以及信息机制等，提高公民参与的效率，确保参与效果；（3）重视政府与公民的互动关系及其管理，通过市长热线、政府开放日以及电子邮件等多种方式，加强政府与公民的日常联系与互动。
第二，促进政府公开。政府封闭、神秘而导致的公民对政府不够了解是引起政府不信任的一个重要原因，因此促进政府开放，加强公众对政府及其运作的了解，构建透明政府，可以有效改变公民对政府的不信任态度。第一，政务信息公开是政府开放的第一步，政府必须进一步制定、完善信息公开的法律法规，制定信息公开目录，主动向社会、公民公布非保密要求的相关政务资料和信息，公民也有权在法定范围内按照相关程序申请获取政府的文件和资料。第二，治理过程公开，是指政府运作的公开透明化，消除政府运作的神秘主义。比如1976年美国《阳光法案》要求委员会制行政机关的会议必须公开举行，公众可观察会议的进行，并获得相关的信息和材料。美国克林顿总统的“政府再造”也强调“让公众了解政府所欲达成的任务内容，以共同协力推动政府再造”。
（五）提升政府治理能力
政府能力显示了政府满足公民需求、解决现实问题的可能性，政府能力越强，公民对于政府潜在的绩效越有信心，从而也越信任政府。反之，当政府不能有效应对现代治理问题与治理议题，治理出现失灵或失败时，将造成公民对于政府的怀疑与依赖性的减少。事实上，随着公共问题和公共议题的日益复杂，政府必须不断推动改革与创新，不断更新政府的能力结构，才能更好地应对各种挑战。在现代社会，政府能力的提升与能力结构的优化着重表现在以下方面：
一是应对风险的能力。现代社会是风险社会，政府处理风险的能力不仅直接关系到人民群众的生命和财产安全，也深刻影响着公民的心理安全感和预期。政府必须不断提高应对风险的能力，这既包括突发事件的应急管理，也包括日常潜在危机的风险管理，必须不断加强社会风险的识别、预警以及有效控制，以减少风险及其带来的损害。具体措施包括：制定风险管理法案，完善风险管理体制机制，绘制风险动态地图，加强风险识别与动态监控等。
二是协同合作的能力。现代社会的发展是协同发展，无论是政府内部横向的部门合作，纵向的层级合作，还是政府与市场、社会的跨部门合作，协同合作的开展有利于资源整合和优势互补。现代社会，政府必须不断提高同多元组织协同合作的能力，这包括如何建立诱因激励机制以鼓励社会力量的参与，提升沟通、谈判、协商能力以促进合作关系的建立，有效监督、指导、评估以加强协作关系的管理和提高协作绩效。
三是持续创新的能力。政府要想适应日益发展的治理环境和有效应对日益复杂的治理难题，还必须不断改革创新，而一个具有创新精神和创新能力的政府往往也更加值得期待和信任。政府创新能力集中表现在政府在解决公民迫切要求解决的现实问题与难题上推动改革的决心、勇气以及解决成效，这具体包括了政府管理体制、机制、组织、制度、方法的变革与创新。另外，政府的创新能力还突出表现在政府运用现代治理技术的能力，通过一系列现代化治理工具的应用，提高政府治理的现代化和信息化水平，比如电子政务、网络问政、公共服务在线供应等。
（六）改善与提升政府绩效
政府的产出和绩效作为一种结果，是公民与政府契约关系的最终履行与实现，产出的好坏、绩效的高低成为公民评判政府的最基本标准，也是最重要的标准。政府绩效不彰一直是影响公民满意度，造成公民对政府不满和不信任的重要因素，因此现代国家的改革也一直围绕和致力于绩效改善来重建信任关系，通过公共部门的绩效管理来提高政府运行的效率、效益以及经济性和公平性。另一方面，在内容上，政府绩效日益从经济发展转向公共服务，如何满足公民日益增长的公共服务需求，完善与优化公共服务供给也成为政府获取公民信任的重要载体。
首先，加强绩效管理，推动政府绩效改善。20世纪80年代以来的政府改革以绩效为导向，包括英国“雷纳评审”，美国组建“全国绩效评估委员会”等，均致力于提高政府效率，降低政府运行成本，提高公民满意度等。在我国，进一步落实绩效管理，具体措施包括：（1）制定一套全国通用的、统一的绩效评估指标体系，借鉴英国的国民评价体系（NI）,有效衡量政府的绩效水平，进行区域比较并向社会公开发布；（2）开展政府绩效审计，建立独立于政府的绩效审计机关，以及时发现政府管理中的问题与风险，并有针对性地提出对策与建议；（3）重视绩效评估中的公民参与，绩效的最高标准是公民满意，公民在绩效评价中具有最高发言权，促进公民参与的绩效评估就是充分发挥公民在政府指标设计、绩效测量与追踪、绩效改善与提升全过程中的角色与积极功能。
其次，全面完善与优化公共服务。现代社会，政府的职能日益强调公共服务，如英国实施的最优价值与公民宪章运动，美国“顾客至上”的公共服务绩效改善运动，都致力于更好地满足公民日益发展的公共服务需求。借鉴西方国家的改革经验，进一步完善与优化公共服务供给，应当着重关注以下四个方面的内容：（1）坚持公共服务的公民中心。公民中心包括提高公民对于公共服务的选择性、可及性、亲近性以及回应性。（2）加强公共服务的质量管理。通过标杆管理，设定公共服务标准，制定公共服务协议，促进公共服务品质的改善。（3）重视公共服务的战略管理。不断识别公共服务的新环境，主动创新公共服务的方式，拓展公共服务的领域与范围。（4）完善公共服务的绩效评价体系。制定统一的公共服务指标体系，跟踪监控公共服务供给中的资源使用情况、发展趋势并进行区域比较，从而及时发现存在的问题，并促进公共服务的均衡与公平发展。
（七）交往过程中的信任重塑
作为一种交往关系，政府信任必然是在互动的过程中建构，也在互动的过程中重塑。区别于宏观和抽象的政府信任，交往关系强调公民导向，不再将公民仅仅视为具有同质化的一种身份，而更加关注公民个体的需求和群体的类型差异；交往关系同时关注互动过程，信任在互动中建构而不仅仅作为互动的结果，它强调超越传统的静态信任而更加关注公民与政府互动过程中的情感需求的满足以及信任的直观体验。具体而言，互动建构的政府信任关系，应当重视以下方面：
（1） 构建公民与政府的良好互动关系，推动公民与政府互动模式的重塑。必须改变传统的基于问题的单向互动模式，政府应当变被动为主动，改变公民只有在面对问题时转向政府，而建立政府公务人员与作为服务对象的公民之间更加常态化的交流方式，通过开展“政府开放日”、“市长接待日”等活动，促进公民与政府更加真诚、友好的互动关系，推动政府信任关系的双向建构、主动建构。
（2）提高公务人员的专业素养与服务态度，在具体的交往关系中满足公民的认知与情感需求。随着公民与政府的联系日益密切，公众也会更加重视同政府工作人员的人际互动质量，特别是这些互动是否在情感上得到了满足将在很大程度上影响公民对于政府的信任评价。一般而言，如果公务人员能够真诚、友好、专业、有效地面对和回应公民的要求和解决其问题，这种被尊重和重视的感觉能够显著增强公民对于政府的好感与信任评价。当前，既要提高一线服务人员的专业素养与服务能力，提高为民办事的效率与质量；又要提高公务员的公仆意识与服务态度，积极、主动、真诚地为公民服务。
（3）强调多样性与类型化，着眼于公民的个体差异，构建多元化的信任策略。不同的公民类型对政府的诉求不同，采取有针对性和差异化的政府信任构建策略，将有效提升公民与政府的互动质量和满意度。有研究根据公民对于政府服务依赖程度的大小和公民公共精神的多少，将公民分为四种类型，并区分了针对不同类型的公民的信任构建策略。［19］一般而言，公民对于政府服务依赖性越强，通过公共服务本身带来的信任改善也越明显；公民越具有公共精神，则越关注公民对于政府的参与和监督，政府运作的公开性、透明性、参与性将很大程度上影响这类人群对于政府信任的感知和评价。
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（作者：张成福，中国人民大学公共管理学院副院长，教授，博士生导师；边晓慧，中国人民大学公共管理学院博士研究生 北京100872）
The Rebuilding of Trust in Government
Zhang Chengfu Bian Xiaohui
［Abstract］Nowadays, the rebuilding of trust in government is not only a strategic choice to respond the decline of trust in government and the trust crisis, but also the core of actively building the good relationship between government and the public. Overall, trust in government is a moral choice based on faith and a cognition judgment based on rationality, and is reconstructed in the contact process between the citizen and the government. The elements affecting the trust in government can be separated as the following seven factors: value, structure, behavior, capacity, process, performance and contact. To a certain degree, the rebuilding of trust in government is also the process of reform and innovation of modern government. According to the basis and affecting factors of the trust relationship between the government and the public, the paper further puts forward the basic strategies of promoting the rebuilding of trust in government.
［Key Words］trust in government, citizen, governance
［Authors］Zhang Chengfu is Professor at School of Public Administration, Renmin University of China; Bian Xiaohui is Doctoral Candidate at School of Public Administration, Renmin University of China. Beijing 100872
