doi：10.3782/j.issn.1006-0863.2013.06.05
［摘要］促进城乡基础教育均衡发展，关键在制度建设。成都市作为全国统筹城乡综合配套改革试验区和国家统筹城乡教育综合改革试验区，按照科学发展观要求，从破除城乡教育二元体制入手，着力构建了以发展规划、办学条件、师资配置、经费投入、教育质量、评估标准“六个一体化”为主要内容的城乡基础教育均衡发展制度体系。成都的实践表明：要实现城乡基础教育均衡发展，必须确立公平共享的制度设计理念，必须坚持政府主导的教育发展路径，必须建立全域统筹的资源配置机制，必须形成城乡互动的共同发展格局。
［关键词］成都试验区；基础教育；城乡二元体制；均衡发展；制度建设
［中图分类号］D630［文献标识码］A［文章编号］1006-0863（2013）06-0027-05
城乡基础教育均衡发展既是促进城乡教育公平、缩小城乡教育差距、推动城乡同发展共繁荣的核心内容，也是保障城乡居民享有起点公平和机会公平的发展权，让农民平等参与现代化过程，使发展成果更多更公平惠及全体人民的关键环节。要真正实现城乡基础教育均衡发展，关键在制度建设，即彻底破除长期形成的城乡教育二元体制，真正构建起城乡教育一体化的体制机制。
成都市自2007年被国务院批准为全国统筹城乡综合配套改革试验区、2009年被教育部批准为国家统筹城乡教育综合改革试验区以来，按照科学发展观要求，在“全域成都城乡居民子女共享优质教育”理念的指导下，坚持政府主导、全域统筹、城乡互动，努力构建以城乡基础教育发展规划、办学条件、师资配置、经费投入、教育质量、评估标准“六个一体化”为主要内容的新型制度体系，在促进城乡基础教育均衡发展方面取得了积极进展。本文旨在从制度分析的角度透析成都试验区破除城乡教育二元体制、探索城乡基础教育均衡发展机制创新的实践，并在此基础上提炼出具有推广价值的主要经验，为更大范围、更深层次深化教育体制改革提供参考。
一、破除制约城乡基础教育均衡发展的体制障碍
制约城乡基础教育均衡发展的根本障碍是城乡教育二元体制，而城乡教育二元体制实质就是城乡二元体制在教育公共服务领域的集中体现。城乡二元结构是我国实现社会主义现代化所面临的主要差距和问题，而造成这一问题的体制根源就是城乡二元体制。［1］众所周知，城乡二元体制源于上世纪50年代“以农补工、城乡分治”的制度安排，其核心是1953年开始实行的统购统销政策和1958年开始实行的二元户籍制度，并在此基础上形成了包括二元行政管理体制、二元教育就业制度、二元福利保障制度、二元财政投入制度等在内的一系列社会制度体系。［2］这一体制在我国由一个落后的农业国迈向强盛的工业国进程中曾发挥了巨大的历史作用。随着改革开放的深入推进，我国城乡改革发展取得了很大成效，但由于长期形成的制度惯性、利益格局和思维定势，以身份壁垒和不平等交换为基本特征的城乡二元体制的核心要素并没有根本改变，并随着社会主义市场经济体制的逐步建立以及城镇化的快速快发展，越来越成为制约我国经济社会持续健康发展的瓶颈因素。要解决这一问题，必须推进统筹城乡发展。基于此，党中央全面审视城乡关系，立足现代化发展规律，在十六大做出了“统筹城乡经济社会发展”的重大部署，在十七大又进一步提出要“加快形成城乡经济社会发展一体化新格局”，并根据新时期全面建成小康社会的要求，在十八大做出了“加快推进城乡发展一体化”的战略部署，对城乡关系的认识和处理达到了一个新高度，为我国实现城乡共同发展繁荣、城乡居民共享改革发展成果指明了方向、提供了保证。
教育作为社会的重要组成部分，在城乡二元体制下，也形成了独特的城乡教育二元体制。在这种教育体制下，优质的教育资源集中在城市，在校舍、设备、师资水平、教学质量等方面城乡成为两个世界。［3］大量的研究成果表明：城乡教育二元体制，表现在城乡教育资源配置的严重不均衡，关键在城乡分离分治的教育管理体制，根源在城乡居民不平等的教育权利，难点在长期形成并固化的既得利益格局。深入分析可以发现：从政策取向上看，城乡教育二元体制源自“城市教育优先”的中小学教育发展方式，无论是改革前的“城市教育国家办、农村教育集体办”，还是改革后的“城市教育国家办、农村教育靠集资”［4］，都充分体现了这种倾向性的制度安排。从思想根源上看，城乡教育二元体制主要源自对城市和农村、市民和农民在国家发展总体格局中所处地位的认知没有随着经济社会发展及时改变，“重城轻乡”的政策体系和法律法规没有及时进行调整和完善。从微观层面上看，以“重点校”、“示范校”、“改制校”等为主要内容的基础教育分级政策制度，也导致了城乡中小学资源配置的落差。［5］随着中央统筹城乡发展基本方略的实施，国家开始从城乡统筹的高度思考和谋划城乡教育的发展方式，打破体制机制障碍、促进城乡教育均衡发展逐步成为国家战略选择。2005年5月《教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》正式将“教育均衡发展”上升到国家政策层面；2006年6月新修订的《义务教育法》全文六处强调“教育均衡”，标志着“教育均衡发展”政策在法律层面得到了确认和维护。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》则把“促进义务教育均衡发展”作为促进教育公平的重点，并据此于2012年9月出台了《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》，标志着基础教育均衡发展正式成为国家战略。
根据党中央“统筹城乡经济社会发展”的新思路，2003年以来，成都市开展了一场统筹城乡发展、推进城乡一体化的探索实践，并把破除城乡教育二元体制、促进基础教育均衡发展作为重点领域，率先进行改革探索。其改革大致经历了三个阶段：一是以“硬件均衡”为重点的自主探索阶段（2003年-2007年）。这一阶段主要瞄准农村教育事业硬件建设“短板”，以优化农村中小学布局、推进标准化建设为重点，全面实施农村学校办学条件提升工程，使所有农村中小学生享受到了与城区学生相近的基础教育资源。二是以“制度创新”为重点的国家战略阶段（2007年-2010年）。这一阶段主要立足成都先后被批准为全国统筹城乡综合配套改革试验区和统筹城乡教育综合改革试验区的重大机遇，按照国务院、教育部的要求，着力破除城乡教育二元体制、构建城乡基础教育均衡发展的制度体系。主要做法是按照“全域成都”的理念，以统筹城乡教育的思路和办法，以优质基础教育资源的城乡交流共享为抓手，推进“发展规划、办学条件、师资配置、经费投入、教育质量、评估标准”六个方面的城乡一体化，缩小城乡差距，促进城乡基础教育均衡发展。三是以“优质均衡”为重点的改革深化阶段（2010年—）。2010年，在已有改革探索取得积极进展的基础上，成都被国务院确立为国家教育体制改革试点城市，重点探索“推进城乡教育一体化，促进全域成都教育优质均衡发展”的改革项目，标志着成都市城乡基础教育进入“优质均衡”发展阶段，也意味着成都城乡教育一体化改革进一步迈入攻坚阶段。
在十年多的探索实践中，成都市始终坚持以制度创新推进城乡基础教育均衡发展，形成可持续的长效机制。围绕城乡基础教育均衡发展的核心内容与关键环节，成都市先后出台了134个相关政策文件。其中，综合导向性文件有12个，经费投入、教育资助、城乡教育互动发展、教师资源配置文件各有6个，标准化建设文件有7个，提高教师素质和教育质量文件27个，进城务工人员子女接受义务教育文件有8个，建立健全评估机制文件有7个。［6］这些政策共同构成了成都统筹城乡基础教育均衡发展的制度体系，为促进城乡基础教育均衡发展提供了基本保障。
二、构建“六个一体化”的城乡基础教育均衡发展制度体系
近年来，成都市针对破除城乡教育二元体制这一重大难题，围绕城乡居民教育权利平等这一核心，以城乡基础教育发展规划、办学条件、师资配置、经费投入、教育质量、评估标准“六个一体化”为主要内容，初步构建了符合基础教育特点、具有成都特色的新型制度体系。［7］
一是发展规划一体化。科学规划是科学发展的龙头和依据，也是城乡基础教育均衡发展的引领和向导。在促进基础教育均衡发展过程中，成都市力图打破城乡办学分割格局，根本解决“分而治之”的历史难题。坚持“全域成都”理念，把全市城乡幼儿园、中小学建设全部纳入城乡一体化发展规划，贯穿于城乡建设、产业发展全过程，做到基础教育资源布局与城乡基础设施建设同步规划、同步实施。
二是办学条件一体化。办学条件是城乡基础教育均衡发展的基础。成都市在改革之前，与其他城市一样，在城乡教育二元体制的影响下，城乡学校办学条件差距明显，农村学校远远落后于城区学校。为改变这一格局，成都市在科学规划的基础上，着力推进城乡办学条件的一体化，以标准化建设为突破口，实施“全域统筹”的重大项目和工程，促进资源向农村地区和薄弱学校倾斜，全面改善农村办学条件。同时，充分依托现代信息技术，加快实现教育信息网络满覆盖、教育教学资源满覆盖、教育信息技术应用满覆盖，并提高师生综合运用信息技术能力，以教育信息化推进教育均衡化，使农村学生享受到与城区学生相近的硬件资源。
三是师资配置一体化。师资水平是影响教育质量的关键，也是促进城乡基础教育均衡发展的核心因素。改革城乡教师的配置机制是当前教育体制机制改革的重点环节。针对这一问题，成都市在解决办学硬件条件的基础上，着力在师资一体化配置上进行了机制创新。在实践中，主要是按照“全域统筹”理念进行教师配置，促进教师资源在城乡之间均衡配置。一是建立“交流共享”的城乡教师流动机制，实现教师的统筹配置，促使城区优秀教师和干部向农村流动。例如实施中小学校长定期交流轮换制度，选派了100名城区学校校长到农村学校任职，市级财政设立专项目标奖励经费；实施中小学教师定期支教制度，从城区学校选派1%的教师到农村学校定期服务，并把支教一年以上作为晋升高级职称的必要条件；实施名校集团定期交流制度，名校集团龙头学校与成员学校之间、城乡结对学校之间按一定比例，统筹干部教师相互交流。二是统筹实施“特岗教师”计划，实施学段从义务教育阶段扩大至非义务教育阶段，实施范围从农村中小学校扩大到了城区（镇）中小学，招募范围扩大到30个学科，有效的解决了偏远地区的师资紧缺问题。三是统筹城乡干部教师培训培养，将城乡干部和教师的培养纳入了统一体系，特别是开展为期一年的城乡1081名校长参加的“千名校长大练兵”活动，基本建立了“研训一体、实践导向、问题探究、合作共赢”的校长研修共同体，促进城乡校长在制度化的交流互动中实现共同提高。四是统筹保障城乡教师培训经费，将教师培训经费列入政府预算，统一构建市、区（市）县、校三级培训体系，在考核标准和培训机会上充分体现城乡标准统一与平等共享的同时，有区别地加大对农村教师培训的投入。五是统筹提高教师待遇，在全面落实全市义务教育学校教师绩效工资的同时，按照政府引导、市场运作、社会参与、教师自愿的原则，通过集中建设、政府补贴等多种方式，为农村教师建设住房，基本解决了全市农村中小学教师住房困难问题。
四是经费投入一体化。经费投入是城乡基础教育发展的基础性保障，过去的教育投入体制是导致城乡教育水平巨大差距的主要原因之一。因此，成都市在改革实践中，始终将建立城乡一体化的经费投入体制作为重点来抓。一是针对“以县为主”的农村义务教育财政体制的不足，确立了“以市为主、分级承担，分类指导、区别对待”的经费分担原则，实行义务教育经费预算单列，确保教育投入的“三个增长”。二是明确坚持政府投入为主，按照“支持城区、补助近郊、扶持远郊”的思路，将新增教育经费主要用于农村，确保农村教育经费持续稳定增长；加大市本级向农村的转移支付力度，弥补农村教育经费“短板”，着力提高“倾斜农村”的经费保障水平，实现城乡教育投入均衡化；统一并提高城乡生均公用经费标准和教育事业费，实现均衡共享。
五是教育质量一体化。质量是均衡发展城乡基础教育的生命线。成都市在改革实践中，重点抓住两个方面进行突破，推进城乡基础教育质量在高水平基础上的均衡发展。一是全面实施素质教育，以全面提高学生综合素质为目标，从“区域推动”到“全域实施”，从“单纯减负”到“内涵发展”，全市一盘棋，以内涵发展为核心，聚焦课堂，实现“轻负高效”。特别是建立和完善符合素质教育要求的学生学习和成长的综合素质评价体系，完善教学指导和质量监测体系，完善教学业务捆绑帮扶制度、课堂教学评价标准以及教学质量监测评估等形成性评价制度，保证素质教育的实施和课堂教学效益的提高。二是促进优质教育资源全域满覆盖，以建立城乡互动交流机制为核心，通过统筹配置全市优质教育资源，形成优质教育资源在城乡间有效流动的机制。特别是通过组建名校集团和建立城乡互动联盟，推进名校捆绑式发展和城乡共享，引导城市优质教育资源向农村流动。依托这些城乡互动机制平台，开展城乡百校结对，形成合作互动的发展团队，实现共同教研科研、共同培训、共享前沿信息、共享教育资源、共享发展成果。组织城乡师徒牵手，是城市业务精湛的教师与农村一般教师结对，切实提升农村教师的专业化水平。
六是评估标准一体化。成都市坚持把评估标准城乡一体化作为督促手段和检验标准，以评价、监测体系为杠杆，以督导评估为导向和为保障，建立起“城乡统一”的基础教育督导评估标准，以促进城乡基础教育均衡发展，缩小校际之间、区域之间、城乡之间的教育质量差异。一是建立城乡教育均衡发展监测和评价体系，研究拟定城乡教育均衡发展实现度、教育公平度等指标体系，每年进行监测并发布监测报告。二是建立城乡素质教育的监测机制，制定学生学业水平质量监测体系、基础教育学能监测体系和科学的评价制度，形成了有利于推进素质教育的考评监测体系。三是制定城乡教育现代化的评估标准，参照中等发达国家本世纪初的教育发展水平和国内教育现代化先行省市的共同性、代表性指标，统筹拟定了成都市、区（市）县、各级各类学校实现教育现代化的指标体系和评估标准，制定成都小学、初中、高中学校的教育现代化标准，为深入推进城乡基础教育均衡发展提供了重要依据。
表1 14个郊区（市）县城镇小学均值与农村小学均值比较
|
监测指标 |
全市均值 |
城镇均值 |
农村均值 |
农村/城镇 |
|
生均公共财政预算教育事业费支出（元） |
5055.82 |
4691.67 |
5492.36 |
1.17 |
|
生均公共财政预算公用经费支出（元） |
917.39 |
990.07 |
830.25 |
0.84 |
|
生均教学仪器设备值 (元) |
1206.04 |
1259.42 |
1142.02 |
0.91 |
|
生均图书册数（册） |
16.59 |
16.07 |
17.22 |
1.07 |
|
百名学生拥有计算机数（台） |
8.89 |
9.39 |
8.30 |
0.88 |
|
生均体育运动场馆面积（m2） |
5.22 |
3.33 |
7.48 |
2.25 |
|
生均教学及辅助用房面积（m2） |
4.29 |
4.03 |
4.61 |
1.14 |
|
专科及以上学历专任教师比例（%） |
86.47 |
94.06 |
79.47 |
0.84 |
|
中级及以上专业技术职务教师比例（%） |
66.73 |
64.28 |
68.99 |
1.07 |
|
骨干教师比例（%） |
|
26.17 |
31.81 |
20.96 |
|
生师比（x∶1） |
17.48 |
19.86 |
15.28 |
0.77 |
|
班额达标比例 (%) |
49.65 |
42.35 |
57.72 |
1.36 |
|
小学六年巩固率（%） |
99.31 |
99.67 |
98.95 |
0.99 |
|
小学毕业考试一次性全科及格率(%) |
95.94 |
98.54 |
93.32 |
0.95 |
