［摘要］近年来，省直管县体制改革在全国逐步推行。山东省作为经济大省和农业大省，应有自己的改革思路和实施策略。本文在对省直管县体制改革的重要意义和可行性进行分析的基础上，结合山东省实际，提出在试点县（市）进行市县分治、全面放权的山东省省直管县体制改革路径，并给出具有较强操作性的政策建议。
［关键词］省直管县；行政体制；行政改革
［中图分类号］F062.1［文献标识码］A［文章编号］1006-0863（2013）04-0011-04
党的十八大报告提出，优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县（市）改革。省直管县体制改革是我国行政体制改革的一项重要内容和重大探索。所谓省直管县体制，是指由省级政府在财政管理、行政管理、社会管理等方面对县级政府进行直接管理的体制。
一、实行省直管县体制的重要意义
我国市管县体制始于1982年，党中央、国务院提出改变作为省政府派出机构的地区体制，积极试行地、市合并，逐步实行市管县体制。在全国各省、自治区扩大试点的基础上，中共中央、国务院《关于地方政府机构改革的意见》(中发〔1999〕2号)进一步明确市管县（市）体制改革并加大改革力度，全面确立市管县的省—市—县—乡四级行政体制。在当时特定历史背景之下，市管县体制发挥了强化中央集权、促进政治稳定、中心城市辐射拉动农村和周边地区经济发展、密切城乡联系的积极作用。但在日益加快的市场化、城市化和工业化进程中，伴随着我国区域经济发展、行政治理环境变化，市管县体制弊端逐步显现。一是制约县域经济发展。现有地级市除部分本身经济实力较强的外，多数地级市是通过行政指定方式而成为县级政府的直接管理层级，并非自然形成的经济中心，其对县的经济辐射拉动能力有限，有的地级市处于自身利益需要甚至不惜利用行政手段与所辖的县（市）争夺资源、土地和项目，制约了县域经济的发展。二是造成县级政府财政困难。地级市为确保本级政府财政利益最大化，通过财政分成的方式，向上集中财权和财力，经过层层集中，县级政府只能拥有有限的税权和财权，占70%以上全国人口的县乡政府的财政收入仅占全国财政收入的20%左右。［1］同时地级市政府利用市管县体制下的人事、行政和财政主导权，将大量不愿承担的事责和支出责任下压给县级政府。县级政府法定的教育、科技财政支出刚性较大，被迫承担远超其有限财力的财政支出责任，面临巨大的财政支出缺口压力。三是导致行政管理效率低下。市管县体制与信息化社会的行政组织扁平化趋势相悖，大大降低了不同层级政府间信息传递速度，加大了信息失真风险，造成行政管理效率低下和行政成本上升。上述弊端表明市管县体制在我国已经走到了一个瓶颈，需要进行改革。
（一）实行省直管县体制有利于减少行政层级提高行政效能。按照管理层次与管理幅度理论，省直管县体制改革后，政府组织结构更趋于扁平化，减少了行政审批、审核的环节，加快了信息传递速度，降低了行政成本，提高了行政效率。尤其是一些区域性的大型基础设施建设项目，省级政府可以从全省范围内进行统筹安排，有效避免重复建设而导致的资源浪费。同时，省直管县体制改革后，减少了地级市这一行政层级，县可以直接向省反映问题，并获得以准确快速方式执行省级指令的机会，能够有效避免信息失真，提高信息传递效率，降低管理成本。
（二）实行省直管县体制有利于促进县域经济快速发展。县域经济在全省发展中居于举足轻重的地位。以山东省为例，全省138个县（市、区）中，县和县级市90个，剩余的48个区中产业结构、农业人口占比与县域相类似的有30个，120个县域单元总面积、总人口分别占全省的95.1%、89.8%。［2］县域经济作为国民经济的基础性单元，在建设新农村的进程中越来越受到关注，但县域经济的发展目前受到许多制度性约束，其中之一就是市管县的管理体制，县级政府普遍存在着“没钱、没权、没人、没地”的困境，严重限制了县域经济的发展。实行省直管县体制为县域经济发展清除障碍，赋予县域经济发展以充沛的活力、动力和能力。一方面使县级政府拥有了更加自主的财政权力，公共行政权力和社会资源得以重新分配，让“留利于县”得到落实；另一方面将相关事权下放到县，促进了县级政府功能完善，及时处理县域经济发展中出现的问题。
（三）实行省直管县体制有利于统筹城乡发展促进社会和谐。在市管县体制下，让作为一级利益主体的地级市来统筹市本级与周边区域的发展，往往会导致优质资源向市本级过度集中，而沉重负担却向县域不断转移。实行省直管县体制，由省级政府统筹协调大中城市与县域经济社会发展的关系，县级政府统筹协调中小城镇与乡村经济社会发展的关系，增强了省级政府直接调控能力，实现了各种公共资源的有效分配，推动了基本公共服务的均等化。
二、实行省直管县体制的可行性
（一）符合我国宪法和中央有关政策的规定
宪法第30条规定，我国的行政区划为：省、自治区、直辖市；省、自治区分为自治州、县、自治县、市；县、自治县分为乡、民族乡、镇。可以看出，我国地方行政管理层次主要是省（区、市）、县（市）、乡（镇）三级。但在现实政治生活中，我国实施了市管县的管理体制，行政区划的层级由宪法规定的省、县、乡三级演变为省、市、县、乡四级。由此可见，省直管县体制改革本质上是一种制度回归而非制度创新。2005年，中共中央十六届五中全会《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出，理顺省以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。2009年和2010年连续两年的中央“一号文件”又借力于“三农”问题进一步明确，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制，到2012年，在大部分地区实现财政省直管县体制。2012年11月，党的十八大再次提出，有条件的地方可探索省直接管理县（市）改革。这些都显示了中央推行“省直管县”的政策信号。
（二）有着现代管理理论的支撑
一是管理层次与管理幅度理论。管理层次与管理幅度是影响组织结构的两个决定性因素，二者呈反比关系，管理层次越多，管理幅度越小；管理幅度越大，管理层次就越小。管理层次和管理幅度的动态平衡和协调不但有利于组织内信息的上传下达，而且有利于组织效率的提高。目前我国市管县体制下，管理层次较多，而管理幅度较小，从而容易造成信息失真、管理难度加大等问题。而在省直管县体制之下，管理层次变小，管理幅度相对变大，有利于提高行政管理效率。二是行政区划理论。行政区划是有关国家结构层次的综合性概念，是指将国家领土划分成若干层次、大小不同的行政区域，并设置相应的行政机关实施行政管理。随着我国社会主义市场经济体制的建立和发展，经济区和行政区不再完全重合，区域经济的发展不再过多依赖行政力量，客观上要求赋予地方经济区域更大自主权，打破地级市行政管理范围，在更大经济区域上进行优化资源配置，以避免过多运用行政资源干预和限制生产要素资源的科学分配。三是城乡统筹理论。城乡统筹理论要求统筹城乡发展，实现城乡协调发展、和谐发展、一体化发展，以解决城乡二元经济社会结构等问题。实行省直管县体制有利于提高统筹层次，推动城乡共同发展、平等发展，为县域经济发展创造更加宽松的环境，缩小城乡差距，实现社会和谐发展。
（三）政府职能转变奠定了制度基础
行政干预过多、过细是我国管理层次过多的根本原因。随着行政管理体制改革和社会主义市场经济体制改革的不断深入，政府部门的行政审批项目逐步减少，审批程序逐步简化和规范，社会中介组织发展壮大，企业、公民和社会组织自我管理、自我服务的功能大大增强，使政府从繁杂的社会事务中解脱出来，其对经济社会的管理从微观管理转向宏观管理，这减少行政层级、扩大管理幅度提供了制度可能。
（四）经济社会的发展具备了物质条件
近几年，山东省经济总量一直位居全国前列。据2012年山东省国民经济和社会发展统计公报数据，全省全年实现生产总值50013.2亿元，比上年增长9.8%。其中，第一产业增加值4281.7亿元，增长4.7%；第二产业增加值25735.7亿元，增长10.5%；第三产业增加值19995.8亿元，增长9.8%。城镇居民人均可支配收入为25755元，比上年增长13.0%；农村居民人均纯收入9446元,比上年增长13.2%。城镇居民人均消费性支出15778元，农村居民人均生活消费支出6776元。［3］2012年全省有21个县（市）进入全国百强县。全省经济平稳较快增长，财政收支结构趋优，城乡居民生活水平改善提高，为省管县体制改革提供了较为宽松的经济社会环境和物质条件。
（五）电子政务和交通事业的发展提供了技术保障
技术手段和技术性基础设施水平直接影响行政管理模式的选择和行政效率的实现。我国实行市管县体制一定程度上是由于当时落后的交通与通讯条件所决定的。随着信息技术和计算机网络的快速兴起，政府正从传统的“公文政府”、“纸张政府”向“网络政府”转变。信息的传递已不需要像过去那样一级一级传递，省级指令可以直接通过电话、网络等现代通讯方式传到县级，这一切都强化了现代政府的管理效能，自然扩大了一级政府的有效管理幅度，为地方政府体制结构减少层级奠定了基础。与此同时，便捷的交通也大大缩短了省与县在时间、空间和心理上的距离。据统计，截至2012年底，山东省公路通车总里程达到24.45万公里，其中高速公路4975公里，通达128个县市区，二级以上公路里程38713.6公里，连续多年位居全国第一，基本形成以高速公路为主框架、以国省道为依托、以县乡公路及通村油路为基础，四通八达、高效畅通的公路网络，加上铁路、航空、海路运输为补充，使省与县之间的空间距离越来越短，许多地区已经可以实现办公当日往返，也为省直管县提供了可能。
（六）国内外成功经验提供了借鉴和推动力
世界上多数国家都采用三级政府管理体制，行政扁平化特点明显，行政效率一般较高。美国长期以来保持着联邦-州-地方的三级政府框架；澳大利亚分为联邦(中央)政府、州政府和地方政府三级；加拿大也分为联邦中央政府、省政府和地方政府三级；德国政府结构从上而下划分成联邦-州-地方三级。在我国历史上，只是在很短的时期内建立过多级行政层次，在更加广阔的历史空间内政府的行政层级一直保持在三级上下。据统计，从秦至民国末2100多年，中国地方政权有290年为两级制，占13.6％；有610年为虚三级制，占28.7％；有600年为三级制，占28.2％；有276年为三、四级并存制，占13％；有350年为多级制，占16.5％。［4］近年来，我国部分省份开始探索行政层级优化改革。1988年，海南省率先建立起独具特色的省直管县的行政管理体制；1992年，浙江省也开始试点推进省直管县改革；2003年，湖北省推行财政省直管县改革工作。随后，江苏、广东、河南、河北、江西、辽宁等20余个省也陆续开始了扩权强县或财政省直管县改革，为省直管县体制改革提供了可供借鉴的经验。
三、山东省省直管县体制改革的路径选择及建议
总的看来，全国各地省直管县体制改革主要有3种模式，第一种是以湖北省为代表的财政权单一下放模式，即财政省直管县，不足之处是改革不够深入和彻底。第二种是以浙江省为代表的财政、人事、经济管辖权综合下放模式，即扩权强县改革，扩大县级政府的经济社会管理权限，不足之处是扩权强县的改革仍注重财政体制改革，而与经济相配套的行政权力下放不足，县一级政府在经济建设中受到上级行政权限的制约。第三种是以海南省为代表的权力全部下放模式，实行全面省直管县，不足之处在于不具有普遍性，主要是由于其先天优势，即在建省之初就一步到位。前两种模式是渐进式改革模式，属于改革的中间阶段，第三种模式是改革的终极目标。
（一）山东省省直管县体制改革的路径选择
立足省情是省直管县体制改革取得成功的前提。早在2009年9月，山东省就启动了财政省直管县改革试点工作，批准商河县、高青县、莱阳市、安丘市等20个县（市）开展试点。2010年5月，又对财政试点直管县（市）增加了15项扶持政策。通过实施财政省直管县试点改革，在一定程度上调动了试点县（市）发展经济的积极性，推动了县（市）政府职能转变，增强县（市）财政保障能力，促进了县域经济和城乡统筹协调发展，也为全面实行省直管县积累了一定经验。学习借鉴其他省份的经验做法，建议山东省选择部分县（市）试点，重新定位地级市和县（市）功能，实现市县分治，全面放权，统一由省直管县，在试点基础上，逐步扩大省直管县范围，最终全部实现省直管县。
（二）改革建议
以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，紧紧围绕中央行政体制改革的总体目标，按照权利与责任相统一，财力与事权相匹配的要求，扩大县级政府经济社会管理权限，转变政府职能，减少行政管理层级，激发县域经济发展活力，培育新的经济增长点，促进县域经济快速发展。要按照积极稳妥、先易后难，因地制宜、分类指导的原则进行改革。建议首批选择5个远离中心城市、处于若干行政区域结合部、人口较多、产业基础较好、经济实力较强，能够发展成为中等城市或区域性中心城市的县（市）开展试点。
1.调整行政管理体制。一是调整党委、政府管理体制。试点县(市)党委、政府直接向省委、省政府报告工作。试点县(市)党委和政府各部门(单位)依照法律、法规，接受省委、省政府对应部门(单位)的业务指导或者领导。二是调整垂直管理部门体制。省以下垂直管理部门，由省政府主管部门直接领导；中央垂直管理的部门要进行相应调整。三是调整群众团体管理体制。试点县(市)群团组织直接向省群团组织报告工作并接受业务指导。四是调整人大、政协、纪委、法院、检察院体制。县人大常委会直接向省人大常委会报告工作并接受监督，县政协直接向省政协报告工作并接受指导；县纪委向省纪委负责并报告工作；法院、检察院接受县（市）人大监督并向其报告工作，业务上分别接受上级法院的指导、检察院的领导。
2．扩大经济社会管理权限。赋予试点县(市)政府经济社会管理权是试点工作的关键，对于促进县域经济加快发展、提高县级政府对区域经济社会发展的统筹、自主决策和公共服务能力等至关重要。在维持试点县(市)行政建制不变的前提下，赋予试点县(市)政府地级市政府的经济社会管理权限。凡适宜由试点县(市)政府行使且法律法规不禁止下放的行政管理权，都要下放给试点县(市)政府。试点县(市)政府需报请审批、核准的事项，改为直接报省审批、核准。
3．制定相关配套政策。省直管县体制改革是系统工程，涉及方方面面，需要整体设计协调推进。在干部管理、财政、统计、考核等重要方面制定科学明确的措施。一是在干部管理制度上，将试点县(市)原由地级市管理干部调整为由省直接管理，并对试点县(市)党政主要领导、其他班子成员及县处级干部、乡科级干部、垂直管理部门干部等管理权限，按照有利于试点工作相应调整。试点县（市）的行政区划、机构规格维持不变，为便于工作协调，试点县（市）主要领导可以适当高配。二是在财政体制上，进一步完善目前实行的省直管县财政体制，省财政对试点县(市)财政实行单列管理。三是在统计制度上，试点县(市)的经济社会数据单独统计，数据直接向省对口上报。四是在考核制度上，试点县(市)政府经济社会发展目标考核由省组织进行。同时要加大对县级政府公务员培训力度，全面提升他们的素质，以适应省直管县体制改革工作需要。
（三）试点改革需注意的几个问题
一是确保改革措施落实到位。扩大试点县(市)经济社会管理权限，是当前推进省直管县体制改革试点的重要切入点。省直管县(市)财政体制、干部管理制度、统计制度和考核制度等配套改革措施是工作的抓手，要确保赋予试点县（市）的权限真正落实到位。二是及时协调解决改革过程中出现的问题。在实际推进省直管县（市）改革过程中，要及时跟进，对改革全过程实行具体指导。对改革中出现的问题，及时研究作出调整，确保体制改革实际效果。三是处理好改革与稳定的关系。在省直管县试点改革中要严肃纪律，严格执行机构编制、组织人事、财经审计、机要保密等各项规定，在扩大县级政府权力的同时，加强对县级政府权力运用的制约。在改革中坚持把维护社会和谐稳定放在更加突出的位置，特别是要做好突发性公共事件处理工作，避免出现管理真空现象。●行
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Tan Jianli. Several Ideas on the Level Establishment of Local Government in Our Country. Financial and Trading Economy,2005(12).
课题组组长:李捷
成员:杨红帅、耿子龙、高宗旻、王健、蔡文娟
执笔:杨红帅、耿子龙
The Exploration of the ProvinceAdministratingCounty System of Shandong Province
Research Group
［Abstract］In the recent period of time, the ProvinceAdministratingCounty System has been launched throughout the whole country. As a big economic and agricultural province, Shandong should have its own reforming thought and performing tactics. This thesis presents the reform mode of Shandong Province that provina government should release the power from all aspects and administrate county Yevel directly.
［Key Words］provinceadministratingcounty，administration system， administration reform
［Authors］The Members of the Research Group are at Office of Shandong Institutional Organization Commission.Jinan 250011
