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服务型政府和公共服务体系建设研究的创新性力作
发布时间：2013-4-10 发布人：杨海蛟
服务型政府目标的确立，标志着我国政府职能转变和行政管理体制改革进入了新阶段。众多研究公共管理的学者，都将公共服务是否公平、高效、优质作为解读服务型政府建设状况的“密码”。透过公共服务这一“密码”，现代社会建设和发展的一系列关键性问题如统治与治理的有效性等都可以找到答案。随着我国经济社会的快速发展，人民群众对公共服务的需求不断增加，对政府提供公共服务的要求也越来越高。如何适应这种新趋势和新要求，加快建设服务型政府和公共服务体系，就成为亟待研究的重要课题。因应这一时代诉求，由张立荣主笔、中国社会科学出版社新近出版的论著《当代中国服务型政府建设和公共服务体系完善理论与实证研究：以促进社会公平正义为依归》，对如何建设服务型政府和公共服务体系的重大理论和实践问题进行了富有力度和深度的创新性研究。
一、 体系构架新
该论著共65万字 ，除“导论”外，由“综论”、“专论”和“结论、创新及建议”三个主体部分构成。这种写作框架以系统科学的“总分合”原理即总体把握、科学分解、组织综合为依据精心设计，形成了一个严整的结构体系。该论著的主干由既彼此独立又相互关联的19章及“结论、创新及建议”构成。第一章至第五章申述和烘托了全书的研究主题，即对“服务型政府建设和公共服务体系完善”这一中心论题进行总体性聚焦。在这一部分中，作者牢牢把握党的十七大以来的二中、三中、四中和五中全会精神，秉持“促进社会公平正义”的价值取向，以科学依据、宏观视野、战略谋划、策略构想为学术旨趣，系统地回答服务型政府为何建、建什么、怎样建等重大理论和实践问题；第六章至第十九章，是论著研究主题的多维度审视。在这十四章中，作者运用政治学、管理学、社会学、经济学、统计学、数学等社会科学和自然科学的理论、方法和技术，通过充分可信的文献梳理和大规模的实地调研，本着突出科学性、针对性和有效性的精神，以实证和比较的范式，对服务型政府和公共服务体系建设中的专题性问题进行政策建议探寻和操作方案设计；“结论、创新及建议”是对论著主干内容的总结。这一部分以提纲挈领的方式对论著的重要观点包括重要学术见解和重大政策建议进行归纳和说明。“总分合”的论著写作构架匠心独运，有力地支撑了全书主干内容的分合转承。
二、 立论角度新
多向度、创新性地进行课题研究的立论十分重要。该论著在“专论”部分用十四章的篇幅对当代中国服务型政府建设和公共服务体系完善问题进行了视角多元、新颖独到的论析。比如，论著围绕“我国现阶段公共服务建设”主题，从城乡公共服务需求、城乡社区公共服务设施分类及其配置、农村公共服务体系、农民工市民化进程中的公共服务创新、县级政府公共服务能力结构的理论模型、县级政府基本公共服务绩效评估等角度展开分析；在论述“我国新型农村公共服务体系建设研究”中，著以“服务三角”为分析框架，从整体性治理的视角对当代中国新型农村公共服务体系问题进行了深入研究。再如，建设服务型政府与缩小城乡基本公共服务差距，需要对县级政府提供基本公共服务的状况有准确的把握，而实现这一要求的重要手段就是建立科学合理的县级政府基本公共服务绩效评估指标体系。为此，论著第十三章“我国县级政府基本公共服务绩效分析”运用指数模型这一新视角，对县级政府基本公共服务绩效评估指标体系的关键性标准进行了卓有成效的探究。
三、研究方法新
诚如知名学者成中英所言：“方法是一种规范，是产生秩序的衡量标准，如规矩之产生方圆；方法也是一种取向目标，是具有方向感的规则或法则。”在笔者看来，该论著通过如下三个“有机结合”，实现了“具有方向感”的研究方法的创新：
其一，政治分析与生态分析有机结合。毫无疑问，作为一种“生态政治现象”的服务型政府建设和公共服务体系完善，与我国社会的历史、经济、文化等环境有着千丝万缕的联系。要科学地揭示这种“生态政治现象”的形成机制、本质特征及其发展走向，不仅要运用唯物政治观和政治辩证法即政治分析的方法，而且还要运用生态分析的方法。这两种方法的有机结合，便生成了政治生态学分析方法。该论著娴熟地运用了政治生态学分析方法，从而揭示出服务型政府和公共服务体系得以形成和发展的社会依据，阐明了中国社会环境乃至国际环境对服务型政府建设和公共服务体系完善的客观要求，进而合乎逻辑地构建了完善和优化服务型政府和公共服务体系的政策和策略。
其二，实证分析与规范分析有机结合。该论著在研究服务型政府和公共服体系问题时，首先对调查获得的大量第一手信息和资料进行实证性处理，厘定服务型政府和公共服务体系建设的现实状况和问题症结“是什么”。在此基础上，按照一定的价值准则作进一步的审度，判断这种“是什么”现象是否是合理的，亦即遵循认识论的一般规律和逻辑行程，进行科学的归纳和演绎、分析和综合，由感性具体到抽象，再由抽象到思维具体，这实际上就是进行规范分析。
其三，定性分析与定量分析有机结合。定性分析是通过对事物各种表象的归类分析揭示其性质的研究方法。定量分析是从统计数据出发，借助模型构建、结构方程等数学工具，考察事物“量”的规定性，从而把握事物性质的研究方法。过去，有不少的研究者在公共管理研究中耽于定性分析而忽视定量分析，致使研究中出现论点、论据不够精准抑或弹性过大的缺陷、进而影响研究结论的价值。鉴此，该论著在研究服务型政府和公共服务体系问题时，既自如地进行定性分析，又较多地进行定量分析，实现了二者的有机结合，大大增强了研究结论的科学性和对策建议的有效性。
四、学术见解新
学术创新是学术著作的本质内涵与内在诉求，也是学术成果成立的前提与学术价值之所在。该论著综合运用多种学科的理论、方法与技术，对“服务型政府建设和公共服务体系完善”问题进行了严谨的思想演绎和精深的学术开掘，提出了诸多给人深刻启迪的学术创见。比如，论著在评述和借鉴学术界关于“服务型政府”含义的观点的基础上，对“服务型政府”这一关键概念进行了新的诠释和论证，认为“服务型政府”概念的理论内涵不仅表现为以公民本位和社会本位为理念、以服务人民为宗旨、在依法全面履行政府职能的过程中突出公共服务、承担服务责任，而且表现为“以民主宪政体制为依托”，即政府机关及其工作人员必须遵从宪法的规定和精神，如正当性、多样性、财产权、公平保护等。
又比如，该论著提出以“包容性增长”为核心理念的包容型公共服务模式有三个实质性内核，即“社会性公共服务支出和经济性公共服务支出配比适当”的公共服务支出模式，“广覆盖、保基本”的公共服务消费模式和“政府主导、多元协同”的公共服务供给模式；应当根据规划能力、资源汲取能力、资源配置能力、执行能力、危机管理能力等亚能力对政府公共服务能力影响力的大小，有针对性地建设和提升政府公共服务能力；应当按照可靠性、反应性、关怀性、监督性等服务质量维度的重要次序，制定和实施相应的服务质量改进策略等。这些见解在国内学术界具有新颖性和独到性。
再比如，该论著指出，“服务型政府建设的理论基础由直接依据与间接借鉴共同生成”、“实现服务型政府建设方式由地方自主性探索向中央规划性推进的根本转变”、“服务型政府的‘5×1’系统权变模型”、“基于‘服务三角’模型的新型农村公共服务体系”、“政府提供普惠、均等的基本公共服务是其法定义务”、“以公共需求的优先序改善公共服务的供给结构和制度安排” 、“以市场化推动公共服务供给主体和方式的多元化”、“以信息化促进公共服务的科技化”等。这些命题在国内学术界同样具有独到性。
五、政策建议新
该论著注重回应国家发展的战略需求和广大人民群众的现实关切，提出了一系列既有突出创新性，又有重大政策咨询价值的政策建议。
一是针对当前服务型政府建设存在的“缺乏统一的标准体系”的瓶颈性问题，在国内学术界率先提出和构建了由5个一级标准指标、25个二级标准指标以及若干三级标准指标构成的“中国服务型政府标准体系”。
二是针对当前服务型政府建设存在的另一个瓶颈性问题即“缺乏国家层面的总体规划和实施方案”，该论著以顶层设计、整体规划、统一领导、理性操作为旨趣，系统地提出了“加快服务型政府建设的中长期规划：基于5个层面的14条政策建议”以及“加快服务型政府建设的近期实施纲要：基于6个维度的7条政策建议”。
三是建议加快政府职能转变，形成服务型政府的职能结构。为此，要调适政府的维护性职能、经济性职能、社会性公共服务职能三者之间的比例。通过调整，逐步实现社会性公共服务支出占政府财政支出总额的45％及以上，达到中等收入国家的平均水平。
四是建议深化政府机构改革，形成科学的公共服务决策与执行体制。即要继续探索实行职能有机统一的大部门体制，加强政务综合管理，同时探索实施大部门体制内部分离决策部门的执行职责改革。合理调整地方政府层级结构，使省级政府和县（市）政府成为中央政府公共服务决策的执行层级；取消地级层级或实行市县分治；乡镇政府向自治单位转变。通过体制改革，强化省级政府在本辖区公共服务方面的决策、统筹职责，县级政府成为执行中央和省级政府公共服务决策、担负本辖区公共服务基础设施建设和管理职责的基层政府。此外，还要推进和深化财政上的“省直管县”改革，使之向行政上的“省直管县”体制过渡，从而为进一步发挥县级政府提供公共服务方面的作用创造优良的体制条件。
五是建议抓紧研究制定全国性的基本公共服务均等化战略规划和实施方案。首先要明确基本公共服务的范围，制定全国统一的基本公共服务最低标准，设置专门的工作时间表，使基本公共服务覆盖到全体成员；然后在正视基本公共服务水平存在一定差距的前提下，先行在全国统一制度安排，解决不同省份、不同部门各自制订政策口径不统一，跨城乡、跨区域对接困难的问题；最后通过制度创新，逐步缩小基本公共服务在城乡、区域及不同社会群体之间的差距。配合基本公共服务均等化战略规划的实施，要研究建立基本公共服务数据采集和监测体系。
（作者：中国社会科学院政治学研究所副所长、研究员北京100732）
