doi：10.3782/j.issn.1006-0863.2013.04.01
［摘要］战略思维是一种全局之思、长远之思、系统之思。以战略思维深化行政体制改革，需要立足全局，深刻认识进入全面建成小康社会决定性阶段面临的新的时代背景；需要放眼长远，科学确定深化改革的价值取向和基本思路，建设人民满意的服务型政府、与市场经济匹配的效能政府、规模适度的无缝隙政府、公正诚信的法治政府、公开透明的廉洁政府；需要系统思考，正确把握深化改革的方式方法，做到统筹规划与问题导向的统一、全面推进与局部突破的统一、政府自我变革与群众推动的统一。
［关键词］战略思维；行政体制改革；政府建设
［中图分类号］D035［文献标识码］A［文章编号］1006-0863（2013）04-0007-04
战略思维是对重大问题进行全局性、长远性、系统性筹划与指导的思维。进入全面建成小康社会决定性阶段的新时期，贯彻落实党的十八大关于深化行政体制改革的重要部署，必须要有战略思维，善于运用战略思维推进改革。
一、以战略思维全面认识深化行政体制改革新的时代背景
战略思维是一种全局之思。以战略思维考察新时期的行政体制改革，必须立足于国内外大势，立足于党的十八大提出的中国特色社会主义的总依据、总布局、总任务。这是正确把握新时期行政体制改革方位、特点和重点的前提。站在这一新的历史起点上，可以发现，当前的行政体制改革处于又一个战略转折期，具有与以往改革不同的背景。
全球化的广度深度不断扩展，同时世界经济政治格局出现深刻调整。尽管对全球化存在争议，但不管喜欢与否，全球化已成为浩浩荡荡的时代潮流。世界各主要经济体你中有我、我中有你，相互依存、相互竞争，一荣俱荣、一损俱损。一方面，各国优势互补，充分享受到贸易便利化、经济全球化带来的发展红利；另一方面，国际金融危机的爆发蔓延，使任何一个经济体都不可能独善其身，世界经济严重衰退、充满变数，走出危机尚需时日。同时，国际政治领域的竞争博弈空前复杂。无论是全球性的政治外交事务、气候变化应对，还是区域性的安全问题、反恐问题、领土问题，各国之间的利益与矛盾、合作与交锋错综复杂、相互交织，各种不稳定不确定性因素增多。这些都对政府的开放性、政府应对全球化的治理能力提出了挑战。
社会主义市场经济体制已经建立，同时又亟待完善。从传统的计划经济到以计划经济为主市场调节为辅，再到有计划的商品经济，最后到社会主义市场经济，经过多年市场化取向的改革，我国已经建立起社会主义市场经济体制，市场机制在资源配置中的作用越来越强。但同时也不可否认，我国的社会主义市场经济体制还很不完善、很不规范，甚至在不少时候带有计划经济和市场经济的双重弊病。市场化不够、市场扭曲和市场化过度并存，市场法治意识淡漠，政府这只“有形之手”的干预冲动仍旧过强，干预事项仍旧过多。如何既加快市场经济改革，又有效弥补市场失灵，是政府面临的艰巨课题。
行政体制改革取得显著成效，同时又存在诸多问题。经过多年来的持续改革，与计划经济体制相适应的政府无所不包、无所不管的传统模式发生了根本转变，以计划为龙头、综合部门管理专业部门、专业部门直接管企业、办企业的框架彻底打破，与社会主义市场经济体制相适应的政府职能和组织架构初步形成。另一方面，政府改革还远未达到比较理想的状态，政府越位错位与缺位不到位并存，机构设置仍不够合理，权力滥用、贪污腐败、形式主义、官僚主义、文牍主义仍旧突出。这些问题，严重影响了政府的公信力执行力，损害了政府效能和政府形象，亟需通过深化政府自身改革加以解决。
科学发展理念深入人心，同时实现科学发展任重道远。改革开放30多年的快速发展，我国国民经济和社会事业取得举世瞩目的成就。综合国力、人民生活水平迈上一个大台阶，人均国内生产总值从中低收入阶段跨入中上收入阶段，GDP总量跃居世界第二位，实现了从以解决温饱为主要目标的生存型阶段，向以促进人的全面发展为主要目标的发展型、小康型阶段的历史性跨越。［1］但同时，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，发展中各种不平衡、不协调、不可持续的问题依旧突出。经济社会发展“一条腿长、一条腿短”，城乡差距和居民收入分配差距大，高增长高消耗导致生态破坏、环境污染严重，社会诚信不彰，社会各界对医疗、教育、食品安全等公共产品与公共服务状况普遍不满，人民群众尤其是社会困难群体要求共享改革发展成果、实现公平正义的诉求强烈。解决发展起来以后面临的诸多问题，进一步通过改革释放制度红利，要求政府有更高的智慧、能力和水平。
上述背景清晰地表明，由于政府在经济社会管理中的核心地位，新时期的行政体制改革日益处于各种矛盾与问题的纠结点上，日益成为全面改革发展中牵一发而动全身的关键节点。行政体制改革搞的好，就能为经济、政治、文化、社会等其他方面的改革和经济社会的全面进步提供保障创造条件。行政体制改革停滞不前，不仅其他方面的改革成效会打折扣，整个经济社会发展也会受到制约。
二、以战略思维科学确定深化行政体制改革的价值取向和基本思路
战略思维是一种长远之思。立足新时期深化行政体制改革的新背景，着眼党的十八大提出的全面建成小康社会和全面深化改革开放的目标，着眼党的十七届二中全会提出的到2020年建立比较完善的中国特色社会主义行政管理体制的要求，着眼邓小平同志南方谈话中“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度”的战略思考，［2］ 新时期深化行政体制改革，需要在以下几个方面作出努力并取得突破。
（一）坚持以人为本，建设人民满意的服务型政府
我们的党是无产阶级政党，我们的政府是无产阶级政府。马克思、恩格斯在《共产党宣言》中庄严宣告，“共产党人不是同其他工人政党相对立的特殊政党。他们没有任何同整个无产阶级的利益不同的利益。”“过去的一切运动都是少数人的或者为少数人谋利益的运动。无产阶级的运动是绝大多数人的、为绝大多数人谋利益的独立的运动。”［3］全心全意为人民服务，是我们党和政府的一贯宗旨，是深化行政体制改革的最高价值遵循。
政府权力是人民赋予的。我们政府的合法性来自人民的选择、历史的选择。中国革命、建设和改革的实践表明，密切联系群众是我们党和政府最大的优势，脱离群众是我们党和政府长期执政面临的最大危险。政府必须始终对人民负责，做人民的公仆。政府的一切行为，都必须充分反映和回应群众的诉求，都必须有利于促进人的全面自由发展，有利于增进全体人民福祉。正如习近平同志强调的，“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”［4］要把实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益作为政府一切工作的出发点落脚点，把群众满意不满意、高兴不高兴、答应不答应作为检验政府工作的标准，把行政体制改革的成效最终体现在解放和发展生产力、体现在群众受益上，使广大群众从改革中得到实惠。
（二）有所为有所不为，建设与市场经济匹配的效能政府
政府不可能全知全能、包揽一切。社会主义市场经济条件下，政府要谨守本位，有所为有所不为，有能力、高效率地“做正确的事”和“正确地做事”。“做正确的事”，就是明确政府的职责范围，厘清政府与市场、政府与社会的作用边界，最大限度地发挥三者的比较优势。其中的关键是使政府与市场、与社会的关系规范化制度化，不能相互越位和错位。凡是市场、社会能够自我调节、自我解决的，政府就不能介入。政府不能随意侵犯公民的私域。凡是市场自我调节不了、社会自己解决不了的，也即是存在市场失灵、社会失灵的地方，就由政府来弥补和兜底。从我国目前市场和社会的发育程度看，严格限制政府干预，继续实行松绑放权式的改革，更好地从制度上发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地从制度上发挥公民和社会组织在社会事务管理中的作用，改变“弱社会、夹生市场”的局面，仍旧是行政体制改革的当务之急。
“正确地做事”，就是对政府应当承担的职责，要采取恰当的方式、优化简洁的程序，全面高效履行，不能缺位。就大的方面来讲，在当前和今后相当长的时间内，国家安全、经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，是我国政府要有效履行好的主要职责。在履行这些职责的过程中，能用经济手段、法律手段解决的就要避免用行政手段，能用事后监督方式解决的就要避免事前审批，能减少行政相对人办事环节的就要避免繁文缛节。同时，政府层级不同，功能定位和职责重点也应有所不同。中央一级应重在法律法规制定和宏观管理，重在维护国家法制统一、政令统一和市场统一。省级政府应确保国家大政方针和法律法规的有效实施，强化对本地区经济社会发展的统筹协调。市县政府应突出执行和执法监管职责，做好面向基层和群众的服务与管理。
（三）坚持精简统一原则，建设规模适度的无缝隙政府
单就政府构成要素而言，政府规模主要包括机构规模和人员规模。按照“帕金森定律”，政府机构和人员具有天然膨胀的内在冲动。尽管对具体多大的政府规模合适，仁者见仁、智者见智，但追求投入少、规模小、协作好、效率高的政府，强调与职能履行、财政收入相匹配的适度规模的政府，是各方的共同之处。
从我国政府机构规模情况看，尽管经过多轮改革，与市场经济体制相适应的大的政府组织架构已经确立，但一些领域水平机构的设置仍旧偏多、偏细，政府的机构类型和行政层级也需随着经济社会的发展继续调整和完善。深化改革，控制政府机构规模、做到政府机构间的无缝衔接，在同一级政府内部，可按照决策权执行权监督权既相互协调又相互制约的要求和职能有机统一的原则，稳步推进大部门体制，规范机构类型，精干水平机构设置，优化水平组织结构。需要注意的是，实行大部门制要从我国国情出发，大部门不等于大杂烩，不是机械地越大越好，要以一件或相关的几件职能为核心，加强内部融合，做到大而有度、大而有序、大而有效。在不同层级之间，可按照权责一致和尽量缩短管理链条的原则，适当减少行政层次，下放行政权力，实行就近管理。同时，无论是水平组织之间，还是上下级组织之间，都要明确各自定位，理顺职责关系，建立制度化的协作机制，充分发挥政府的整体功能。
从我国政府人员规模情况看，目前全国机关事业单位公务人员加起来已有4000万。根据国际劳工组织和世界经合组织有关数据，按照基本同比的口径，美国政府公务人员为2240万，俄罗斯1480万，印度1300万，巴西1030万，英国570万，德国460万，日本440万。尽管政府人员规模涉及到一个国家的历史、文化、人口、疆域、政治经济体制和所处发展阶段等多方面因素，不能直接在不同国家间进行简单比较。但无论从政府内部的自我认知、还是从群众的外在感观看，我国公务人员的绝对数量已经不小。同时，由于我国巨大的人口基数、每年庞大的就业压力、长期形成的“官本位”思想和经济社会管理事务的日益复杂，政府人员规模扩张的压力和冲动很大。要减少并保持合理适度的政府人员规模，首先是要通过改革，坚决取消政府不必要的管理事项管理层次，不再干费力不讨好的事，从源头上降低对公务人员的刚性需求。其次是要一以贯之地运用综合手段，严格控制人员编制，严把进人关口。同时，要加强公务人员培训，着力提高素质能力，切实转变工作作风，最大限度地发挥现有人员的潜能与效益。
（四）贯彻依法治国方略，建设公正诚信的法治政府
依法治国是现代政治文明的重要标志，建设公正诚信的法治政府是依法治国的必然要求和题中应有之义。建设法治政府，要做到依法行政。“治国者必先受治于法”。依法行政的本质要义在于，政府的一切行政行为只能在宪法法律的规范约束下进行，一切行政权力的运用必须符合宪法法律的意志与精神。从行政体制改革的角度，推进依法行政，主要是要加快行政组织立法，建立健全政府组织规则，做到组织法定、职权法定；依法确定行政程序，规范行政执法，严格限制自由裁量权，做到程序法定、行为法定；强化对不当行政行为、行政不作为的依法追究，建立健全行政复议、行政问责、行政纠错和对行政相对人的赔偿补偿制度，做到责任法定、救济法定。
建设法治政府，要做到公平行政。公平正义是社会主义的本质属性。维护公平正义是政府的基本责任。改革开放以来，我国紧紧扭住经济建设不放松，做大发展的“蛋糕”，较好地解决了私人产品短缺和效率的问题。下一步需要在继续促发展的同时把着力点更多的转到保障和改善民生、缩小居民收入分配差距、实现公共服务均等化等分好“蛋糕”、 突出公平正义的事情上来。为此，政府要真正发挥公共利益的维护者角色，做好协调者仲裁者。政府制定的政策措施、做出的行政行为，对所有相对人都应一视同仁。对任何公民和组织的合法权益都要平等保护，不能厚此薄彼；对任何违法行为都要平等地依法追究责任，不能畸轻畸重；对任何一致的情形都要作出同等处理，不能标准不一。政府不能偏好某一方，不能为某一部分人所俘虏，更不能使自己成为特殊的利益集团。
建设法治政府，要做到诚信行政。公信力下降是当前我国政府面临的严峻挑战。诚信行政是政府公信力的基础。“人无信不立，政无信不兴。”孔子论政，以“民信之”作为治国之本；商鞅变法，也首先是“徙木立信”。诚信行政，关键在于各级政府及其公务人员要做到知行统一，把政治准则、行政准则和伦理准则内化于心，外化于行。要求群众做到的政府公务人员首先要做到，要求下级做到的上级首先要做到。要求群众不能做的，政府公务人员首先不能做，要求下级不能做的，上级首先不能做。政府及其公务人员要坚持听真话、讲真话、办实事，杜绝假大空，避免理念虚置、制度虚置。否则，时间长了，就会陷入无论说真话还是说假话、做好事还是做坏事，都会被认为是说假话、做坏事的“塔西佗陷阱”。
（五）强化权力制约监督，建设公开透明的廉洁政府
行政权力既可以为善也可以为恶。如何抑恶扬善、防止公权力被滥用，是各国政府面临的普遍难题。“绝对的权力导致绝对的腐败”。从权力所具有的侵略性扩张性特点和人本身的复杂性来看，避免行政权力的绝对和腐败，做到干部清正政府清廉，除了公务人员的自律外，关键在于加强对行政权力的制约监督，使权力受到限制。
制约监督权力在理论和实践上有两种路径。一种是以洛克和孟德斯鸠为代表的“以权力制约权力”的分权制衡理论，一种是以托克维尔和罗伯特·达尔为代表的“以权利制约权力”的社会监督理论。我国目前已经建构了政府内部层级监督、审计监察等政府专门机构监督、党的纪律检查机关监督、人大权力机关监督、政协民主监督、司法监督等体制内制约监督体系。但这些体制内监督，即“以权力制约权力”的实际效果并不尽如人意。下一步改进体制内监督的重点之一是需要进一步加强人民代表大会对政府的监督，使人大的质询权、罢免权、预算审查权等落到实处。深化改革中需要更为重视的，是要采取制度措施，突出彰显“以权利制约权力”，正如毛泽东同志与黄炎培先生讨论如何跳出“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的历史周期率时指出的，“只有让人民来监督政府，政府才不敢懈怠。”要从制度机制上充分发挥互联网、微博等现代传媒和广大公民对政府及其公务人员的舆论监督社会监督，这是提高行政权力制约监督有效性的根本途径。当然，对新媒体的监督需要规范和引导，以做到理性监督、合法监督。
“阳光是最好的防腐剂。”加强对行政权力的制约监督，有一个基础和关键，就是要公开透明，让权力在阳光下运行。封闭运行、暗箱操作，是行政权力的内在冲动，是滋生腐败的前提。要大力推进政务公开制度，坚持“公开是原则、不公开是例外”，凡是不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的行政政策、行政过程和行政结果，都要向社会公开。要健全听证制度，使重大决策和涉及群众切身利益决策的征求社会意见成为必经程序。要积极探索实行政府公务人员的财产公开制度。只有公开，监督才有可能。知情权得不到保障，参与权、表达权、监督权就无从谈起。
三、以战略思维正确把握深化行政体制改革的方式方法
战略思维是一种系统之思。深化新时期的行政体制改革，必须遵循系统、科学的方式方法，保证改革的前后衔接、积极稳妥、有序推进。
以系统之思深化行政体制改革，必须做到统筹规划与问题导向的统一。行政体制改革涉及方方面面，深化新时期的行政体制改革，必须通盘考虑经济、政治、文化、社会背景，立足发展远景目标，有高屋建瓴、总揽全局的宽广视野，明确改革的总体目标和深层次价值。忽视统筹规划，改革就容易陷入“碎片化”，甚至会出现半途而废、或现在的改革举措反而成为以后改革障碍的情况。同时，深化行政体制改革，又必须抓住当时经济社会存在的突出问题，研究提出解决对策。问题是时空特点的反映，是旧体制的突破口和新体制的生长点。问题找不准，就会眉毛胡子一把抓，改革就会失去针对性。正如有学者指出的，用错误的方法解决正确的问题固然可笑，用正确的方法解决错误的问题则更是愚不可及。［5］
以系统之思深化行政体制改革，必须做到全面推进与局部突破的统一。我国30多年来取得的巨大成就，靠的是改革开放，未来发展依然要靠改革开放。行政体制改革作为上层建筑适应经济基础规律的客观要求，必须伴随经济社会的发展变化持续全面推进。深化行政体制改革总的进度，是要做到适应并促进社会主义市场经济体制的不断完善，适应并促进社会主义民主政治和法治国家的建设进程。另一方面，也要注意，改革的全面推进不等于同步推进。我国国情复杂，东中西部差异大，各层级的情况也不同。深化行政体制改革，要善于抓住重点、抓住关键环节，在局部取得突破。要在中央的统一领导下，鼓励各地方各部门大胆探索，有意识地引导树立改革标杆。要尊重基层首创精神，善于总结推广一线鲜活的、好的改革经验和做法。对一时看不准、条件不太成熟的，可先进行试点，并有及时调整纠偏的机制。经实践检验成熟的改革举措，可按程序上升为法规和法律，做到用法制巩固改革成果。
以系统之思深化行政体制改革，必须做到政府自我变革与群众推动的统一。行政体制改革是政府的自我革命，其最大的阻力就是政府自身。从理论上讲，政府作为公共利益的代表，没有自己的特殊利益。但在实际中，政府是由具体的部门和人员构成的，改革中往往会更多地考虑功能性的、地域性的特殊需要。有效推进行政体制改革，必须加强对政府公务人员，尤其是各级领导的改革教育，使他们具备变革自身的勇气、精神与自信，正确对待部门和个人的进退流转，自觉做到小我服从大我、局部服从全局。同时，行政体制改革和其他改革一样，要想产生效力并得以持久，离不开人民群众的拥护与支持。群众是改革的动力之源，深化行政体制改革也要“接地气”。政府存在的弊病与不足，群众体会最深刻；深化政府改革的要求，群众呼声最真切。要采取制度化渠道，广泛收集群众和社会各界意见，鼓励群众在行政体制改革进程中的直接参与与监督，使深化行政体制改革的过程成为反映民意、集中民智、普惠民众的过程。只有把自上而下、自内而外的政府自我改革自我完善，与自下而上、自外而内的群众改革诉求契合起来，互动共进，才能有效凝聚各方正能量，行政体制改革才能从根本上取得实效。否则，无论改革价值多么美好，改革规划多么周密，也有可能变为形式和口号。
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［4］习近平.在新一届中央政治局常委记者见面会上的讲话［EB/OL］.2012年11月15日,新华网.
Xi Jinping. Speeach at the Press Conference of the New Members of the Standing Committee of Political Bureau of CPC. Xinhua News Agency，2002-11-15.
［5］威廉·N·邓恩.公共政策分析导论［M］.谢明等译.北京:中国人民大学出版社,2002.122-137.
William N. Dunn. Public Policy Analysis. Trans. By Xie Ming. Beijing: China Renmin University Press，2002.pp122-137.
（作者：中共中央党校培训部学员，北京100091）
Deepening the Reform of the Administrative System through Strategic Thinking
Jiang Jianjun
［Abstract］Strategic thinking is a kind of overall, long-term and systematic thinking. To deepen the reform of the administrative system with strategic thinking, it is required to gain an understanding of the new historic background in the crucial period of building a well-off society from an overall perspective; to scientifically define the values and basic concepts of deepening the reform from a long-term perspective, and build a service-oriented government with citizens’ satisfaction, a efficient government in conformity with the requirements of market-oriented economy, a seamless government with a reasonable staff scale, a government by law characterized with justice and integrity, and a honest, open and transparent government; to correctly grasp the ways and means of deepening the reform from a systematic perspective, with a view to achieve the uniformity of overall planning with problem orientation, comprehensive advance with sectional breakthrough, the self-reform of governments with citizens’ drive.
［Key Words］strategic thinking,reform of the administrative system, government building
［Author］Jiang Jianjun is a Student of Training Deparment of Party School of the Central Committee of C.P.C. Beijing 100091
