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创新行政管理机制建设服务型政府
发布时间：2013-4-10 发布人：赫郑飞 文宏
为了深入贯彻党的十八大精神，全面领会党的十八大对行政管理实践的新要求，进一步推进我国的行政理论研究，充分发挥行政管理学科在推动行政体制改革、行政机制创新中的作用，2012年12月2日，中国行政管理学会2012年会暨 “行政管理机制创新”研讨会在北京隆重召开。来自全国各地政府部门、高等院校、党校及行政学院的领导、专家、学者参加了本次会议，会议共收到参会论文300余篇。
研讨会议题集中、讨论热烈、与会代表发言积极，达成了广泛的共识，取得了完满成功。现将本次研讨会的主要观点综述如下：
一、行政管理机制创新研究的时代需求与重要意义
经过多年的努力，我国在行政管理机制创新方面积累了丰富的经验：确立求真务实的创新目标，注重科学决策理论与制定程序，引入各种管理手段与技术，增强了社会管理能力，初步形成了完整体系。然而，行政管理机制方面仍存在不少与贯彻科学发展观及构建服务型政府目标不相适应的地方，诸如政府职能转变不到位、行政决策制度不健全、政府执行力不强、监督体制不完善等还普遍存在，尚不能完全适应不断发展的新形势和新任务的需求，政府体制改革的任务十分艰巨。在当前的时代背景下，着力推进行政管理机制创新，是解决经济发展中突出问题的重要保障，是解决错综复杂社会矛盾的重要条件，是完善社会主义市场经济体制的关键环节，也是提高对外开放水平的基本保障，因此，行政管理机制创新理论研究的时代需求非常迫切。
与会代表一致认为，进一步推进行政管理机制创新研究具有非常重要的理论意义与现实意义，不仅是贯彻科学发展观、深化行政体制改革的必然要求，同时也是加强政府自身建设、构建社会主义和谐社会的必由之路。行政管理机制承接中国政治体制及行政体制改革的方向，是中国特色社会主义行政管理理论的重要组成部分，是深入推进政治建设、经济建设、文化建设、社会建设及生态文明建设的重要途径。加强行政管理机制创新，不仅可以加快服务政府、责任政府、廉洁政府、法治政府的建设进程，有助于政府职能转变和行政服务功能的实现，而且可以解决制约社会发展的重要障碍，强化政府的公共服务职能和社会保障职能，提高人民生活水平，推进社会主义市场经济的健康发展。同时还可以对建国以来，尤其是改革开放以来的我国行政管理机制创新历程进行分析，在中国特色社会主义发展道路与模式的总体命题下，运用相关的方法论，总结相关规律，进行学理分析，形成中国行政管理体制的原创性理论，提升中国行政管理学科在国际学术界的地位和影响，扩大中国行政管理理论研究的话语权。
二、行政管理机制创新的内涵维度与实现路径
与会专家一致认为，行政管理机制创新的内涵维度可以从多个方面进行理解：行政管理机制创新的方向是建设服务型政府；行政管理机制创新的方略是坚持依法行政；行政管理机制创新的方式，可以根据政府职能的性质，政府人员的素质和政府治理品质等要素综合推进；行政管理机制创新的体制支撑就是建设中国特色社会主义行政管理体制；行政管理机制创新的目标就是致力于形成规范有序、公开透明、便民高效的行政管理体制；行政管理机制创新的途径也有很多，比如要加强应急管理、完善行政责任体系等。在此背景下，有与会代表提出：行政管理机制创新的重点是要解决好结构和功能的关系。行政的组织结构决定了功能的发挥，功能在发挥过程当中又受到结构的影响，对结构起反作用。政府的职能决定了用什么样的机构来履行职能，机构确定了之后，就需要确立相关的管理机制，也就是按照法律和有关的规则来管理机构和履行职能，并对其运行效率进行评价，即绩效管理。与绩效管理相对应的是政府责任体系，责任是政治责任和行政责任的共同结合，所以责任要素是政治要素和行政要素的结合点。相应的组织结构决定其机构功能。因此，有专家强调，要把行政管理机制创新作为行政体制改革的出发点，将之放在更加突出的位置：一是要按照《行政许可法》等相关法律、法规的要求，重点推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，切实履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，推进政府公共事务的社会化和市场化改革，更多运用经济手段和法律手段调节经济活动，在更大程度与更广范围内发挥市场配置资源的基础性作用；二是要按照决策、执行、监督相协调的原则，合理划分中央和地方各级政府权责，优化政府机构配置，理顺政府部门之间的职能分工，解决职能交叉重叠、责任不清和事权分离等问题，强化公共服务体系，完善公共财政体制，实现事权与财权的统一；三是强化制度性建设，加强科学、民主决策制度建设，建立重大决策事项公示、听证和专家咨询制度，建立政府绩效评估机制，完善政府行政监督机制，确保做到权责明确、问责有力、行为规范、监督到位；四是深化事业单位管理体制改革，规范公务员队伍建设，完善行政审批制度，减少和规范行政审批行为，实现行政许可设定的法定化和实施的标准化。在此基础上，实现行政管理工作方式的改革创新，提高政务信息化水平，创新与企业、公众沟通机制，加强政府部门与企业、公众的交流和沟通。
三、行政管理机制创新的基本经验与结构层次
与会专家一致认为：行政管理机制创新一直受到党和国家的高度重视。改革开放以来，我国行政管理机制创新以“提升政府效能、转变政府职能”为核心，相继进行了多次行政管理机制的改革，推动行政管理体制不断取得新成就。总体而言，呈现出以下五方面的特点：一是党和国家非常重视行政管理机制创新，设立了具体的创新目标，各级政府相继进行了多次行政机构改革试点，积极稳妥地推进机制创新进程；二是形成了行政管理机制创新的体系框架，不同领域和不同层次的机制创新持续推进；三是行政管理机制创新具有明确的问题指向，都是围绕政府各个阶段的主要矛盾展开，都是为了解决政府特定时期特定领域的问题；四是行政管理机制创新的动力强劲，公众对行政管理机制创新具有较高的期待，期望通过行政管理机制创新实现政府体制改革的突破；五是行政管理机制创新顺应了社会发展的趋势，充分发挥了社会组织的作用，通过不断提升社会管理能力，实现社会和谐治理的目标。
基于此，有专家指出：行政管理机制创新的基本思路，必须建立在明晰主体的基础上，处理好有关行政管理机制创新的各种关系。首先，政府职能定位以及职能的转变是一个基础工程。在职能定位的基础上，要进行机构改革，推行大动门体制，然后推进依法行政，推行绩效管理和行政问责制度。这就是结构和功能的关系。第二，要解决流程和效率的关系。一个行政管理机制的运行，它不仅取决于机构和“硬件”，还取决于“软件”，就是需要对流程进行重新梳理。流程梳理的标准明确指向于提高行政效率，所以流程再造和效能建设是行政管理机制创新的第二个重要关系。第三，要解决好行政成本和效益的关系，行政管理机制创新的直接指向是行政成本的降低，以及行政效益的提升，通过机制驱动管理要素功能最大限度的发挥。第四，要解决好行政的范畴和规律的关系。在行政管理机制创新这样一项实践性很强的工作当中，必须从基础范畴、基本规律来解决这些深层次问题。
还有专家认为：行政管理机制创新可以分为四个结构层次，一是实现政府职能创新。要把政府职能当中不该由政府所履行的职责交出去，把过去欠账比较多的公共服务方面提供的职能切实加强，使财力和事权相匹配。有多少政府的行政职能，就应该配置多少财力，而不能仅仅是依靠有多少财力来做多少事情；二是实现组织创新。整合机构，探索职能有机统一的大部门体制，优化行政层级，是行政管理机制创新的重要途径；三是管理方式创新，主要是推进履职方式的创新，管理方式是行政职能能否有效实施的一个关键，需要改善经济调节方式，改进市场监管的方式，创新社会管理方式，改革公共服务方式。 四是能力创新。现代服务型政府要求政府能力的高标准，不仅要强化政府机构能力的获取，而且还要按照智能型的要求，强化各级领导干部素质的培养，提升公务人员应对和解决各种问题的能力。
四、行政管理机制创新的战略方向与焦点领域
行政管理机制创新涉及复杂利益关系和多方权力格局的调整，直接影响着经济发展和社会稳定，必须准确把握行政管理机制创新的战略方向。与会众多专家认为，行政管理机制创新须采用“整体规划——统筹协调——分步到位”的发展策略，坚持循序渐进的方针，总体筹措、全盘安排、集中实施，从中央到地方各级政府逐级展开，针对不同行业系统的特性，分别采用符合各自特性的管理方式进行优化，积极稳妥地推进行政机制创新。有专家指出，一方面，要摸清行政管理机制创新改革的关键点，加强领导、统筹规划、精心组织、妥善安排，科学界定政府职责、优化政府管理方式、完善政府组织架构、全面推进依法行政，做到机制创新方案周密稳妥、工作推进深入细致、风险防范及时有效，推进建设服务政府、责任政府、法治政府的进程；另一方面，需不断探索行政管理机制创新的操作方式，在坚持社会主义方向的基础上，立足于本国国情，大胆探索、勇于实践，充分借鉴人类文明的共同成果，遵循行政管理规律与经济发展规律，将行政管理机制视为多个管理要素构成的有机系统，从行政管理的整体效能目标出发，找寻制约行政管理机制整体作用发挥的症结与障碍，分别对各个单一机制加以完善，充分发挥各个机制之间的相互促进与协调作用，实现行政管理机制创新的协同推进，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理机制，致力于行政管理体制的整体完善。
综合多位与会代表的观点，当前行政管理机制创新方面应重点着力于以下焦点领域：一是健全完善行政决策机制，建立健全公众参与、专家咨询论证和行政机关决定相结合的行政决策机制，使行政决策能够严格按照必要性、可行性和合法性原则，以基础性、战略性和发展规划为依据，将专家或研究、咨询机构的论证作为前置程序，确保专家咨询论证工作的独立性与中立性，提升行政决策科学化水平；二是健全完善行政责任机制，按照权力与责任相统一的原则，细化各个部门及体系的责任，加快行政首长负责制的完善，研究制定科学合理的绩效评估指标体系和客观公正的绩效评估办法，明确评估程序和评估方法，完善绩效评价体系，确立行政责任机制的刚性与权威；三是建立健全各部门间职责协调机制，按照相关法律规定及政府的职能定位，明确主办部门的协调责任，规范职责协调程序，督促各个部门协调一致，增强机构协调与资源共享，确保政府整体工作的高效统一；四是建立科学高效的现代人事管理机制。控制各级政府机关的编制，精简政府机构，执行公务员管理的相关规定，确保新进公务员的优秀品质，疏通公务员流动的出口，致力于建立一个科学有效的人员绩效评价系统，全面、客观、公正、准确地评价员工的德才表现和工作业绩，把考评结果与任用、奖惩、培训结合起来；五是规范政府工作程序，科学设置运转协调、衔接紧密、快速高效的管理流程，保障政府行政的有效推进，确保政府用较少的人力成本、财力成本及工作成本，完成确定的政府工作目标，从而保证整个行政过程与行政结果的有效性。
五、推进行政管理机制创新的对策建议
与会代表一致认为，我国行政管理机制创新虽然取得了一些成绩，但相比当前的新形势和新要求，任务仍十分艰巨。必须结合当前行政管理工作的难点与重点，以现实问题为导向，全面推进行政管理机制创新。
（一）在价值取向上实现社会公平正义与效率的并重
当前我国行政管理机制创新是国家处于市场化与工业化、民主化、法制化的阶段，针对传统官僚制下行政成本高、追求权力本位和等级制度以及缺乏公众回应性等一系列弊端所进行的改革，行政管理机制创新的目的就在于使政府能够不断适应时代需要的制度架构来确保以法治、科学、和公正的方式处理政务，为公众提供高效优质的公共服务，因此，行政管理机制创新在价值导向上应该实现社会公平正义与效率的并重，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的政府。
（二）加强政府社会管理，完善公共服务职能
社会管理和公共服务是当前行政管理机制创新的重点。目前要紧紧围绕党的十八大提出的行政管理体制改革的中心任务，从维护人民群众根本利益的视角，根据社会管理和公共服务部门的自身特性，强化就业、社会保障、教育、卫生、收入分配、环境保护、食品药品安全、安全生产、应急救援、社会治安等方面的职能，明确政府在医疗、教育、社会保障、社会福利等基本公共服务领域的责任，解决广大人民群众反映强烈的“上学难、看病难、住房难”的问题，加强对公共服务行为的监管，不断提高公共服务的质量和水平，逐步实现政府管理与社会治理的有机结合，行政手段与法律、经济手段的有机结合，管理与服务的有机结合。
（三）理顺权责关系，转变政府职能
理顺权责关系和转变政府职能是行政管理机制创新的核心问题，在政府层面，理顺权责关系至少包括两个内容：一是要理顺政府各职能机构间的横向关系，二是要理顺各级政府层级间的纵向关系。有专家认为，行政管理机制创新，需要确立中央和地方政府履行职能的重点和职责框架，建立标准化的政策执行机制，确保中央政策和国家法律法规有效实施，强化执行和执法监管职责，做好面向基层和群众的服务与管理，促进社会和经济事业的发展；在政府职能转变问题上，有专家指出要以提升公共服务为导向，在整体层面确立政府的明确定位，构建与市场经济相适应的职能框架，实现从“管制行政”向“服务行政”的转变，减少政府对微观活动的干预，强化宏观调控的科学性、预见性和有效性，为经济社会发展创造良好的制度环境。
（四）创新政府管理方式、优化政府组织结构
与会专家认为，行政管理机制创新的手段与载体是政府管理方式与政府组织结构。在创新政府管理方式方面，必须以整体系统的视角改善决策、执行、监督机制，促进各个机制间的整合、有序与协同，减少和规范行政审批行为，建设提供公共服务的工作平台与制度载体；推进电子政务建设，实现各职能部门的优势互补与资源共享，致力于形成“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力”的行政管理体制；在优化政府组织结构方面，要完善政府机构设置，着力解决政府部门设置过多、分工过细、职能交叉、协调困难等突出问题，理顺部门机构间的权责关系，破除“九龙治水”、最终却“无龙治水”的困境，加大“一站式”行政服务中心或政务中心建设的创新力度，整合政府职能机构的对外服务窗口为模块化公共服务平台，推动政府管理流程的再造，建立统一、精简、高效的服务型政府。
（五）健全政府责任体系，强化政府绩效管理
研讨会多位专家提出了健全政府责任体系的命题，并将其提高到行政管理机制创新重要保障的地位，对行政问责的前提、内容、主体、客体进行了深入的探讨，提出行政管理机制创新必须明确各级政府及政府机构之间的职责权限，按照权责统一、相互制约的原则，规范行政问责程序，完善政府行政监督机制，营造问责文化，促进政府机构高效、协调、规范运转；在政府绩效管理方面，行政管理机制创新是将诸多管理要素有机结合在一起，实现组织结构功能的效用最大化。有专家提出，行政管理机制创新的重要目标是提升政府绩效。当前政府存在部门职责混淆、行政成本居高不下、利益格局复杂、干部作风不实等问题，政府绩效管理水平急需进一步提高。因此，必须在绩效指标体系的设置上，实现由追求“量”的增加到注重“质”的提升方面的转变，在绩效管理的过程中，要更加注重评估指标体系的科学性、系统性和可操作性，确立公共部门服务职能与内部管理的制度保障。
研讨会期间，各位专家全面领会十八大精神，交流学习心得，梳理理论认知，关注社会热点，发掘研究命题，就“行政管理机制创新”的若干问题形成了广泛的共识。作为党的十八大之后中国行政管理学会的第一次年会，不仅是对过去行政管理理论与实践的全面总结，同时也是新时期中国行政管理理论研究趋向与实践探索的开始。与会代表都认为，这次年会必将成为中国行政管理学界的新起点，将会推动行政管理机制的持续创新，实现行政管理理论与实践的新跨越。
（作者：赫郑飞，中国行政管理学会助理研究员，北京100017；文宏，兰州大学公共管理学院副教授，兰州730000）
