［摘要］中国政策的 “试点”模式是一种独特的政策制定过程。本文在通过对新型农村社会养老保险政策试点过程的追踪及深度访谈的基础上，认为基层地方政府层面的试验性政策跃升为国家级政策主要是三个组织性机制的结合，一是纵向越级互动的“制度化捷径”；二是横向的各层级“领导小组”；三是正式科层制度支撑。三者相辅相成，缺一不可。
　　［关键词］地方试验；政策“试点”；新农保；“制度化捷径”
　　［中图分类号］D63［文献标识码］A［文章编号］ 1006-0863（2013）02-0016-05

　　政策“试点”是中国政策领域里一个非常普遍的现象，从经济领域的沿海地区经济特区到社会政策领域的养老、医疗、社会工作人才队伍建设等等社会福利政策，多采用“试点”方式展开。一般认为，体制转型以及治理经验的缺乏导致“摸着石头过河”，需要通过试验的方式对政策前景进行探索。李培林认为试验或者说“试错”是一种改革成本的分期支付逻辑。［1］因此，中国政策“试点”现象受到许多学者广泛关注。但是，这些文献涉及试点部分多为宏观、梗概性内容，而对于政策“试点”过程中为什么地方试验性政策能够上升为国家级政策这一中观核心机制问题基本没有涉及。因此，本研究试图通过新型农村社会养老保险政策（以下简称新农保）的“试点”过程作为具体分析对象，来厘清地方之试验性政策能跃升为国家级政策的政策“试点”过程中的组织性机制。本文认为基层地方政府层面的试验性政策跃升为国家级政策主要是三个组织性机制的结合，一是“制度化捷径”；二是政府各层级横向上结成的“领导小组”；三是正式科层制度支撑。本文作者对中西部三省的三个市县（一个省会城市、一个地级市、一个县）做了实地调研，收集了各级政府相关文件及报纸资料，并对相关省、市、县、乡级地方官员、人社系统社保政策专家及研究员、村干部、农村居民进行了深度访谈。
　　一、政策试点过程的独特性
　　在公共政策分析中，政策过程往往指的是政策的制定过程。［2］ 中国的政策“试点”过程是国家政策制定或者出台的一种模式，其过程一般为：国家的某种宽泛的政策意向会催生出许多地方政府开展试验，或者地方为了解决现实的问题单独进行了某种政策试验，如果某个地方的政策“试点”创新设计能够引起国家相关部门的呼应，则可能会成为国家级政策的蓝本，而该地方也会通过“先行先试”这一施政惯习由地方试点规格上升为国家级试点，之后国家会出台政策并通过逐年按比例扩大国家试点的方式向全国推行该政策。从上述归纳性描述可以看出，这是一个并不局限于政治行动领域的政策过程，而是纵跨政治、行政领域的、跨越科层层级的、中央-地方之间在较长时间段内的政策互动过程。尽管西方学者强调政策过程理论分析的重点放在行动、事件和决策的进行上而非权威性的决策本身［3］，或将政策制定分为“垂直”和“水平”的维度，强调在垂直权威之外不同组织的政策参与者之间的水平关系而非科层理性［4］，或强调政策执行部分由基层官员所导致的政策变形［5］，或者强调行政、立法和选举三者组成的结构中否决点（veto-point）的位置对政策过程的影响等等［6］，但其政策制定最终仍属于政治范畴，参与政策制定的行动者的资质和活动层次与执行政策的行动者往往是分开的，而这跟中国政策“试点”过程非常不同，国家政策执行人往往首先是地方政策制定人。Lieberthal 和 Oksenber认为解释政策制定过程常用的政治领域内的理性模型和权力模型对中国的情况有其局限性。［7］同时，中国的地方政策实验/试点过程也并不同于偏重于管理学的地方政府创新（如地方政府的政务、警务、司法、检务公开以及任前公示、市长热线等等管理上的创新。［8］［9］中国的地方政策试验与上述政策过程最大不同在于中国地方政策创新是在中央-地方这一上下紧密关系维度中的国家级政策指向的政策创新。Heilmann给予中国的政策“试点”非常重要的地位，认为其是一种全局性的转型力量或者机制，会导致制度转型性变化或者说制度性革新［10］，并认为其同西方政策试点的根本不同在于西方的试点固本于发布法律和规章，而不是先于立法的行政试验。［11］总而言之，中国政策“试点”过程是一种跟西方非常不同的独特的政策决定过程。
　　二、政策试点过程机制
　　目前研究中国政策“试点”过程的文献较少。Heilman将政策试点命名为“等级制下的试验”，认为政策“试点”模式是一种政策机制，会将有活力的地方经验注入国家政策制定中。［12］ Roland、Cai及Treisman将中国出现政策“试点”的条件归因于中央-地方之间的关系， Roland等人认为中国不同于东欧的、更为分权化的中央-地方关系为政策试验提供了灵活性；［13］而Cai等人认为不是分权而是思想观念的不同导致了地方性试验。［14］还有部分文献是在基层政治领域（基层直选）中注意到地方试点（或称地方创新）的显著意义，何增科认为“媒体报道——上级领导肯定——树为典型——党政发文总结推广经验——法律法规或政策性文件吸收其核心内容从而在更高的层次上加以制度化，是中国地方政府创新在更大范围内加以推广必经的五个阶段”。［15］本文从国家城镇居民医疗保险相关的一系列国家级（包括部委）文件中可以总结出国家级别社会福利政策的路径流程一般是：（1）作为政策议题提出→（2）成立部际联席会议→（3）征求先行地区的意见→（4）出台政策→（5）确定试点→（6）媒体宣传→（7）评估。
　　尽管这些文献的研究领域和立论视角均不相同，但其共通之处均是突出了政策“试点”模式的重要性以及中央—地方之间关系在“试点”过程中的关键意义，这是既有中国政策过程研究文献的核心贡献，但是上述研究仅对试点进行了宏观的概要性解释，并没有解释地方政策试验上升为国家级政策过程中的组织性机制这一中观层面的问题，即使对“试点”模式研究甚为详细的Heilmann也没有涉及该部分，而这恰恰是政策“试点”过程的核心内容。实际上，一项由基层地方政府（往往是县级政府）进行的政策试验上升为全国性的国家政策会面临许多竞争和组织性障碍：首先，“地方创新”并不是单个地区的现象，而是各个地区非常常见的现象，比如在2009年国家新农保政策出台前的“2008年底，全国自行开展新农保试点的县（市、区）达到500个”，［16］还比如国家在2011年出台《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》前曾在165个市县进行了试点，但是，并不是所有“地方创新”的政策均会进入中央政府的议程，某一地方性政策跃升为国家政策的概率可能是几十上百甚至几百分之一，这就涉及到“试点”模式中地方创新跃升为国家政策的纵向机制问题。其次，地方创新政策往往只是该级政府某个业务部门的主辖范围，那么，怎样协调横向上地方政府内部各竞争部门之间的关系，就涉及到横向上的协调整合机制问题。第三，“试点”的“点”所要求的范围小、行政边界清晰的特点，使得跨越科层层级成为必要，这样形成的高层职能部委和基层地方政府紧密互动的关系事实上成为正式的行政科层体系的功能替代物，而这可能会激起正式官僚科层体系的逆向动员，这就涉及到消弭这一可能障碍的机制问题。针对上述三个层面的组织性障碍和竞争，本文认为基层地方政府层面的试验性政策能跃升为国家级政策主要是三个组织性机制的有机结合，一是制度化捷径，即指纵向主体间半结构化的越级互动组织机制；二是横向的协调各部门关系的各政府层级“××领导小组”；三是正式科层制度支撑，即正式行政决定和资源流动严格遵循科层等级结构流程。
　　（一）制度化捷径
　　政策“试点”过程最典型的特点是互动主体的越级性，其主要行动者是中央职能部委和基层地方政府，跨越了省级政府，省级在这一过程中是一个“隐性”存在，因此，政策“试点”过程并非关乎“地方分权”和“权力下移”的问题，而更是蕴含着基层和高层关系的一种半结构性关系，本文借用乔纳蒂的“制度化捷径”的概念来命名这一高层职能部门和基层地方政府之间在政策“试点”过程中的这一结构化关系，乔纳蒂认为“借助于捷径，决策者能够在自己的科层内和跨越政党科层，直接影响那些与他们有关的决策”。［17］杨立青在分析深圳特区建立的过程时也强调了中央对深圳的“行政跨级赋权”。［18］在政策“试点”过程中，国家职能部委（业务指导部委）在政策过程中具有影响全局的关键能力，职能部委往往是政策策源地、政策动议者，某些地方创新、试点行动的展开可以说是部委意图的具化，从其授意的角度来看，职能部委是实际上的政策“试点”启动者；同时，职能部委也是地方试点政策最终能够上升为国家政策的看门人，是主导“试点”政策首尾两端的极为重要的行动主体。加之职能部委具有纵向业务组织系统，这一系统是联结部委、地方政府、社会的一条神经线，部委可以通过这条线收集到社会中以及地方政府中的敏感信息。政策“试点”过程的另一行动者，即具体实施者则是位于科层结构底层的基层政府，比如市/县级地方政府。基层政府主管区域社会，这一社会空间具有行政上清晰的边界，将政策“试点”过程放在行政边界清晰的基层政府，可以将地方“试点”（万一）失败造成的不良影响控制在底层、小范围内，随时可以从纵向上掐断，而不致引起高层及大范围的震动。同时，基层政府也具备开展试点所需要的一定限度的人力、物力资源。基层地方政府与职能部委之间的紧密互动关系是不可或缺的，是结构化的。对于部委而言，开展“试点”必须要有组织资源，但是其下属部门、即具体办理该项政策的经办机构直接隶属于地方政府，其人事编制、薪资福利、职务评定等等方面均由地方政府决定，其业务活动的展开也必须获得该级政府的许可，因此，地方政府具有相对的主体地位。另一方面，对于地方政府而言，与职能部委的良好互动是减少创新风险、从国家吸引资源、地方政策上升为国家政策的关键组织性渠道，否则，相对来说资源匮乏的基层政府无法承受跟其它相关系统/部委（比如财政系统/部）的协调成本，也无法承担启动地方创新政策所需的资金资源，更不会上升为国家政策的蓝本。因此，这种纵向越级互动的制度化捷径为政策“试点”过程的展开提供了必要条件。
　　但是，这样一个纵向的“制度化捷径”发挥作用的必要前提是，地方政府能具体承担、实施“试点”政策。而地方政府可谓是一个“麻雀虽小五脏俱全”的综合体，在政策话语权方面，内部各职能部门之间往往是竞争性关系，而地方政府资源有限，开展一项政策试点可能就意味着其他职能部门的政策就要暂时推后。这就关乎横向上的协调性组织机制问题。
　　（二）各层级“领导小组”——横向及纵向协调性机制
　　“领导小组”在中国政策过程中发挥着非常关键的协作、领导功能。［19］在各级政府内部成立的由领导班子成员充任的“领导小组”是解决横向面上各部门间竞争问题的协调性组织机制。同一层级上的原班人马可以组成不同名称的“领导小组”，这些小组并非实体性组织机构，而是相同的成员戴的不同的帽子，由相同的领导班子成员组合出名称不同的小组。这种“领导小组”之所以能成立，是因为同级政府不同部门之间的关系并非由部门之间经由竞争性议价过程进行协调，一般来说是由党委政府统一安排。每层级的“领导小组”均不是由该部门政策口的负责人担任小组组长，而是由各层级分管该部门工作的政府领导任组长，“领导小组”主要工作职能是组织协调、指导检查、考核评比、研究解决重大问题等。同时，行政科层结构的每一级都有该政策的“领导小组”，这些“领导小组”从上而下形成一套嵌套组织结构，在组织结构和功能上类似于一套“俄罗斯娃娃”玩具，这一嵌套组织网络是为了应对上级行动的产物，也是发起/组织行动的产物。具体到某个特定的“领导小组”来说，这一组织网络是临时的、易于消散的，但是这种“领导小组”的形式却是普遍化、模式化的，因而本研究将之视为组织机制。这一嵌套的“领导小组”能解决层级内部职能部门之间的协调问题，还平顺了层级间的可能矛盾，消解了地方政策上升为国家政策过程中部门间可能的资源竞争性障碍，同时还形成了层级间信息沟通的渠道。
　　（三）正式科层制度支撑
　　纵向越级互动的“制度化捷径”和横向面及纵向间的“××领导小组”这两个组织机制的结合使得“以线（职能部委）带面（基层政府）”不再成为问题，这两种纵向和横向的组织机制的结合为地方政策跃升为国家政策提供了可能性，但是需要注意的是，这种“制度化捷径”存在的本身即是对正式组织结构/制度的违背。中国目前的政府体制在农村地区是“中央-省-市-县（区）-乡（镇）-村”的五级政府、村级自治。在“行政主导”体系（所谓“块”）之外，还有与之并行的非常关键的“业务指导”体系（所谓“条”）。拿农村养老保险体系来说，中国现今主管农村养老保险政策的组织体系结构简图如下所示（图1）：
　　图1新农保组织体系关系图
　　图1的组织体系属于“可见的”或者说“实的”制度，符合科层制的结构特征，而科层制之目的-工具理性特征也是人们对行政系统的期待和想象，希望通过科层制管理技术，实现法理性统治。但是，如上所述，中国政策“试点”往往是职能部委和基层地方政府之间的互动过程，并形成了纵向、横向上相结合的“制度化捷径”，至少表面上违背、弃置了正常的科层等级制度。因此，在等级制科层组织存在的情况下，这种相对临时性的、违背科层等级原则的“制度化捷径”存在本身就面临合法性问题，即其会不会成为正式行政科层组织的对立面，并激起正式体系的逆向动员？或者说，这种“制度化捷径”的相对不稳定性以及层级领导小组的非实体性是否足以支撑起地方政策顺利上升为国家政策而不会中途消散？这一潜在问题通过跟正式行政科层体制的结合得以解决，即“制度化捷径”的产物——行政行文及资源（资金）流动——会严格遵循正式的科层等级结构流程，将其他“隐形”的正式科层组织卷入到“制度化捷径”过程中来，从而消弭原本可能存在的正式科层组织的抵制。表面看来，政策“试点”的着力点落在市县一级，从新闻报道和市县地方官员的措辞来看，“试点”政策是该市县自发、主动的政策创新（有时候的确如此）。但是，如果将政策“试点”过程中涉及到的关键行动者的活动事件以及内部报批行文按时间先后排列一下顺序，就会发现表面上的地方创新以及自主独创性就会消失，而凸显出政策“试点”过程严格遵循着科层等级系统。国家甚至对于重点抓的综合改革配套实验区也没有跨级授权，授权全部都需要通过省级。可以说政策“试点”严格经由官僚科层等级序列，为横向、纵向上的组织机制结合而成的“制度化捷径”提供了稳定的制度支撑，超越常规的行动者获得了采取行动的合法性，减少了创新所引发的政治风险。
　　本文认为新型农村社会养老保险（以下简称新农保）政策“试点”过程是一个非常完整地揭示了地方试验性政策上升为国家级政策的典型案例。
　　三、新农保政策“试点”过程
　　新型农村社会养老保险政策“试点”过程大致如下：中西部某省的一个地级市a市，2006年开始着手研究并于2007年6月26日出台《a市新农保试行办法》，7月1日起在该市两个国家级贫困县推动试点，后来，该市的个人缴费、集体补助、财政补贴“三结合”的筹资模式被人力资源和社会保障部称为“a市模式”，2007年11月19日被劳动和社会保障部批准为“全国新型农村社会养老保险试点城市”，并被写进党的十七届三中全会《决定》中，成为国务院2009年9月1日出台的《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发［2009］32号）的“蓝本”。这一案例非常典型地揭示了地方试验性政策上升为国家级政策的“试点”过程。
　　新农保的“制度性捷径”中的主要行动者是人力资源和社会保障部（以下简称人社部）和基层地方政府a市，该捷径并进一步凝结、具化为新农保“重点联系制度”。为推进新农保工作，从2008年起，人社部社保中心《统一思想 坚定信心 开拓创新 努力推进农村养老保险经办管理服务工作——在全国农村养老保险重点联系市县座谈会上的讲话》中谈到“在全国建立农村养老保险经办工作重点联系制度”，截止2008年4月25日，“全国共有26个省（区、市）推荐了重点联系地级市23个、重点联系县级市27个。……推荐上报的50个重点联系市县中有32个地区已经开展了新型农村养老保险工作，……建立重点联系制度，目的在于进一步统一思想，搭建平台，交流经验，研讨问题，推动工作。通过“重点（市县）联系制度”这一组织机制，人社部将需要应对的市县数量大大缩减，从2000多个缩减到50个，为地方试验从底层上升到国家层面提供了纵向上的通道。在横向层面上，各层级均成立了“新农保领导小组”。国务院成立由副总理为组长的新农保试点工作领导小组，a市市级成立了由政府分管副市长任组长，政府一名副秘书长、人力资源与社会保障局局长任副组长，市政府有关部门为成员的“a市新型农村社会养老保险工作领导小组”，各区县也都成立了由主管县、区长亲自挂帅，相关部门领导参加的工作领导小组。“新农保领导小组”这一非实体性嵌套组织成为协调横向“面”内竞争性关系的重要组织性机制。另外，通过A省劳动保障厅与a市劳动保障局之间的行文《关于将a市列入新型农村社会养老保险试点城市的请示》（a市劳社字［2007］43号）与《关于同意a市为我省新型农村社会养老保险试点城市的批复》（A劳社函［2007］282号，5月23日）来看，a市新农保政策的出台是在遵循行政级别间公文报批程序的，其动作一直处于科层等级系统的过滤和控制之中。a市新农保政策出台的时间是6月26日，晚于省劳动保障厅批准其为该省试点的5月23日。从上述资料内容可以看出，a市新农保政策的出世并没有脱离职能系统内省—地级市这一行政序列。表1是根据收集到的资料整理出来的关于a市新农保政策的行政系统内部文件。这些内部行政行文最为有力地揭示出了新农保政策遵循正式行政科层等级关系路径,严格符合行政级别间公文报批程序这一特点。
（表1：略）
　　通过上述对新农保政策“试点”过程的分析，本文认为基层地方政府层面的试验性政策能跃升为国家级政策主要是三个组织性机制的结合。如果不具备这三个组织性机制条件，地方创新/试验就不可能上升为国家级政策。这方面的一个典型反例是“神木医改”，按照神木医改的主要设计者神木县委书记郭宝成的话说“神木医改”是“悄悄干起来的”，因为担心遇到上级行政部门的阻碍，就一直没有跟相关职能部委形成互动，也没有跟上级行政系统沟通，没有形成“制度性捷径”，因此，以“全民免费医疗”为创新点、引起众多媒体爆炸性兴趣的地方政策不可能上升为国家政策，结局是“领导认为我给他捅了娄子”，地方试验政策的设计人被免去了神木县委书记的职务。“神木医改”反证了地方政策跃升为国家政策时需要的三个组织性机制问题。
　　四、总结与讨论
　　通过对新农保政策“试点”过程的分析可以看出，政策“试点”过程中的地方试验/创新行为并不完全是一种地方自主、自发的创新，而是跟业务指导部委互动的产物，是在既有的政策基调中的一种主动行动。地方“试点”政策上升为国家政策，必须经过既有的科层制度的过滤以减少风险和震动（正式科层制度支撑），而同时又能避免科层的僵化而保持职能部委和基层政府之间在政策制定领域的活跃互动（制度性捷径），并通过横向上各层级地方政府内部的协调机制——“领导小组”，最终才能实现由地方实验性政策跃升为国家政策。在对新农保政策“试点”过程研究中发现，政策“试点”是否是将有活力的地方经验注入国家政策制定中、是否是违背科层理性的结构零散化（structural atomization）等问题尚值得进一步探讨。本文认为，关于中国政策“试点”过程的研究还很不足，值得进一步探讨的问题可能是“中国政策为什么往往通过‘试点’方式展开”以及 “政策‘试点’模式对于政策和社会互动的影响”等问题。同时，需要指出的是，尽管本文总结了地方“试点”政策上升为国家级政策的一般组织机制，但并不是说所有的地方“试点”均会完全复制这一机制。
　　
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　　（作者：中央民族大学民族学与社会学学院社会学系讲师，北京100081）

From Local Experiment to National Policy:Using the Rural Pension Policy as an Example

Zheng Wenhuan

　　［Abstract］There is little interest in the extant literature regarding Chinese “experiment”(shidian) policy model although it is an unique policy-making process. Using the new rural policy as an example, I argue that there are three organizational mechanisms’ association which drives this ascending process, namely vertical “institutionalized shortcut”, horizontal “leading groups” and formal administrative bureaucracy.
　　［Keywords］local experiment, policy “shidian”, the new rural pension policy,  “institutionalized shortcut”
　　［Author］Zheng Wenhuan is Assistant Professor at School of Ethnology and Sociology, Minzu University of China.Beijing 100081