*本文系国家发展和改革委员会“2013中国低碳发展宏观战略研究”(项目编号：201318)的阶段性研究成果。
doi：10.3782/j.issn.1006-0863.2013.12.19
[摘要]善治是一种良好的治理方式，显示了政府、市场、社会之间的良好合作关系，适用于经济社会发展的多个领域，同样适用于低碳发展。德国的低碳发展取得良好的效果，得益于其良好的治理方式与发展策略，形成了低碳发展的“善治”模式，注重低碳发展的战略规划，完善低碳发展的法律法规，实现了政府、市场、社会和公民四位一体的合作治理，体现了低碳发展的合法性、法治性、责任性、参与性、有效性等“善治”特点，值得我国学习借鉴。未来我国要进一步秉承“善治”的发展理念，加强低碳发展的战略规划与顶层设计，进一步理顺低碳发展的管理体制，完善低碳发展的法律法规体系，加强低碳发展的宣传教育与公众参与，力求形成协同互动的良好治理方略。
[关键词]低碳发展;善治;德国
[中图分类号]D63[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2013)12-0101-05
一、“善治”的内涵及其在低碳发展中的运用
(一)“善治”的内涵
20世纪末期以来，随着经济社会发展环境的变化，政府公共管理理念与实践也在不断升华和完善，“善治”理论得以出现。“善治”理论强调政府、民间组织、私人部门和公民之间的平等合作与伙伴关系，促进和实现社会公共利益的最大化。“善治实际上是国家权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。善治显示出国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作关系，从全社会的范围看，善治离不开政府，更离不开公民，没有公民的积极参与和合作，至多只行善政，而不会有善治。”[1]因为公共事务的良好治理仅仅依赖政府自身是不够的，必须把视野扩宽到公私部门之间的良性合作上。一个好政府的角色更多的是协调者而非控制者，是掌舵者而非划桨者，是公共品的提供者而非生产者。[2] “善治”具有合法性、透明性、责任性、法治、回应性、有效性等特点。
(二)“善治”在低碳发展中的运用
加强环境保护与治理、实现低碳发展是政府公共管理与公共服务的重要内容。在环境破坏严重、气候变化异常、各类灾害频发的背景下，诸多国家越来越重视加强生态保护，综合运用各种手段和策略加强环境治理，追求实现低碳发展，实现低能耗、低污染、低排放，实现人与自然和谐共处。
“善治”是针对一切公共事务而言的，是政府、企业、公民社会追求自然——经济——社会复合系统趋向协同至善的公共管理过程，善治的对象不单是社会子系统，还包括自然子系统和经济子系统。[3]因而，“善治”同样适用于低碳发展领域，“善治”是低碳发展的高级状态，体现出不同主体在低碳发展之中的良性互动与合作。
传统的低碳发展方式往往以政府的行政手段为主，通过命令、强制等手段加以实施，手段比较单一、发展效果欠佳。在市场化不断推进的背景下，政府逐步开始发挥企业的作用，利用市场机制，低碳发展的效率和效果得到改善。
随着公民社会的不断发展，低碳发展中的“善治”色彩越来越明显，越来越注重发挥政府、企业、社会的合力，注重公民的知情权、参与权、获益权。1992 年，联合国环境与发展大会的《里约宣言》第10条指出：环境问题的解决需要所有有关公民的参与;在国家层面，每个人应有适当的途径获得有关公共机构掌握的环境信息，而且每个人应有机会参加决策过程;各国应广泛地提供信息，从而促进和鼓励公众了解环境和参与环境事务。[4]
低碳发展能否顺利进行，能否取得良好的效果，取决于各类因素的共同作用，需要有健全、科学的机制，需要在低碳发展中实现“善治”。综合而言，低碳发展中的“善治”可以理解为政府、企业、社会等部门和利益群体基于公正、透明、法治的原则和权责划分，形成低碳发展的宏观、中观、微观决策机制，力求实现低碳发展过程中环境绩效、经济绩效和社会绩效最大化，推动低碳经济与低碳社会持续健康发展的方式与过程。低碳发展的最终目标是追求人与自然的和谐共处、永续发展，更好地提高国民的福祉水平。
二、德国低碳发展中的“善治”实践
德国的低碳发展取得了良好的效果，得益于其良好的治理方式与发展策略，实现了低碳发展的“善治”。基于前面对“善治”、低碳发展中“善治”的理解，结合我们对德国低碳发展的考察，这里对德国低碳发展中的“善治”实践进行剖析，以期为我国的低碳发展提供借鉴和启示。德国的低碳发展体现了合法性、法治性、责任性、参与性、有效性等“善治”特点，具体体现在以下几个方面：
(一)合法性方面：注重低碳发展的战略规划
德国政府非常重视低碳发展的战略规划与宏观指导，从战略层面出台了若干文件和措施，将低碳发展纳入整个国家未来可持续发展的战略高度，增强了低碳发展的权威性与合法性，有效推动了德国的低碳发展。
1.德国国家可持续战略。德国联邦政府在2002年可持续发展世界首脑会议上首次提出德国国家可持续战略，规划出低碳发展的总体框架，并指明了政策方向，主要关注气候和能源、原材料的可持续管理等方面。设定的气候变化和能源目标与欧盟承诺一致，即到2012年，温室气体排放比1990年减少21%，同时还为能源消耗和能源生产制定了两个宏伟的目标：到2020年，能源生产翻番，可再生能源发电比例不低于30%。为向该战略提供支持，德国2007年通过了《能源和气候综合计划》，该计划的总体目标是在供应和需求两个方面推动有利于提高能效、扩大可再生能源使用和减少温室气体排放的创新技术。2010年的《第6个能源研究计划》将能源和气候综合计划的战略扩展到2050年，确立了德国能源和气候政策的长期战略目标，包括在新基础设施中推广可再生能源，建议将建筑物改造率翻番，以实现2050年德国建筑物一次能源消耗减少80%的目标。
2.德国高科技战略。2006年8月启动的德国高科技战略，特别注重提升气候和能源、交通、安全及通讯领域的技术和活动，能源和环境技术在其中发挥重要作用。将在未来10年额外投入10亿欧元用于研发气候保护技术，德国工业界也将在该领域相应投入一倍的资金。在德国高科技战略框架下，德国联邦政府采取了一系列政策措施，通过了《环境技术总领计划》，加强和扩大德国在环境技术行业已经具备的优势，总领计划在第一阶段将水、原材料和气候保护(包括可再生能源)列为特别有前景的领域。制定《环境创新计划》，大力扶持德国运用尖端技术的试点项目，向旨在避免或降低环境污染的大规模工业项目提供资金，重点关注可再生能源和能效领域的环境保护综合措施和活动。
3.其它战略框架。2008年初，德国政府实施了综合性的“国家气候倡议”。其目标是发掘以较低成本降低排放的潜力，并推进气候保护创新示范项目，特别是加强可提高能效和加大使用可再生能源的气候保护措施。德国环境部在2009年6月公布了发展低碳经济的战略文件，强调低碳经济为经济现代化服务的指导方针。
(二)法治性方面：完善低碳发展的法律法规
在战略规划的指导下，德国制定了许多关于低碳发展的法律法规，体现在煤炭、石油、可再生能源、节约能源、核能、生态税收等方面。
1.石油和天然气立法方面，制定了《能源供应安全保障法》，法案授权联邦政府发布法令和规章来保证基本的能源供应，颁布《电力供应保障法令》、《燃气供应保障法令》，以应对和管理能源危机。《石油及石油制品储备法》建立了比较完善的石油储备制度。
2.可再生能源立法方面，制定了《可再生能源发电向电网供电法》强制要求公用电力公司购买可再生能源电力，规定了风力发电的销售配额和每度电的补贴价格，该法的实施使德国成为全球最大的风能市场。《可再生能源优先法》建立在《电力输送法》基础之上，提出到2020年使可再生能源发电量占总发电量比例的20%，该法案确立了许多可再生能源电力促进制度，有利促进了德国可再生能源电力的发展。《生物质能条例》对促进生物质能发展进行了规范。《能源保护条例》规定到2020年新建筑不再使用煤炭、石油、天然气，强制使用可再生能源。《可再能源供热促进法》规定到2020年可再生能源供热占全部供暖的14%，新建筑必须采用可再生能源进行暖气和水热供应。
3.节约能源立法方面，德国重视能源节约和能源效率的提高，制定《建筑节能法》。《建筑物热保护条例》提出了详细的建筑节能指标，《供暖设备条例》、《供暖成本条例》、《能源节约条例》制定了新建建筑能耗标准，规范了锅炉等烘暖设备的节能技术指标和建筑材料的保暖性能。《热电联产法》专门就企业和政府促进热电联产上的责任和规则进行了规定。
4.核能立法方面，早在1958年就颁布了《原子能法》，与《放射性物质保护条例》、《核能许可程序条例》共同构成德国核能安全与核利用法律体系。2002年制定《有序结束利用核能进行行业性生产的电能法》，规定德国在20年后要彻底关闭现有核电站。
5.控制温室气体排放立法方面，2004年通过了国家法律《温室气体排放交易法》。德国联邦环境局下的排放交易部门作为国家机构负责分配和颁布限额、审查排放报告和管理排放交易登记，也负责管理联合履约项目和清洁发展机制项目。
6.煤炭领域，德国于1919年制定了《煤炭经济法》，是一部对行业进行调整的产业法，该法案目标在于确立煤炭产业的国家管制。主旨在于对垄断的扶植，限制私有制，把社会化政策同私有财产保护结合起来，政府对全经济生活的干预和管制得到强化。
(三)责任性方面：充分发挥政府的作用
德国在低碳发展中非常注重发挥政府的作用，强调政府的责任性。联邦政府相关部门在低碳发展中职责互补、发挥合力，相互配合，从不同层面加强低碳管理和促进低碳发展。经济部、环境部、运输建筑部、教研部、财政部、农业部、、航空部门、海外公务机构等部门和机构在低碳发展中分别履行着不同的职责。环境部主要负责环境保护相关政策的制定与执行，具体的职能包括：水与废物管理，土壤保护与受到污染的场地管理，环境与健康，污染控制，工厂安全，环境与交通，化学品安全，自然与生态保护，核设施安全、辐射防护、核材料的供给与处置，国际合作等。除了联邦环境部，联邦其它部门也从不同角度重视低碳发展，比如联邦经济部，主要从工业低碳发展、低碳技术发展和支持企业(尤其是中小企业)低碳发展等方面采取措施促进德国的低碳发展。联邦教育与研究部则从低碳教育、低碳人才培养、低碳研究等方面采取了各项举措。
德国政府在制定和完善低碳发展法律法规的同时，出台了若干低碳发展的具体政策措施，出台了很多新的能源和环境政策，包括税收政策、财政政策、科研政策。
生态税是德国改善生态环境和实施可持续发展计划的重要政策，重视税收手段提高能源价格、促进自然保护，颁布了《引入生态税改革法》，对矿物能源、天然气、电等征收生态税，对使用风能、太阳能、地热、水力、垃圾、生物能源等再生能源发电则免收生态税，鼓励开发和使用清洁能源。2003年颁布《进一步发展生态税改革法案》，强调税收从依劳动力因素负担逐渐转换到依环境消费因素而定。生态税自1999年4月起分阶段实行，主要征税对象为油、气、电等产品。税收收入用于降低社会保险费，从而降低德国工资附加费，既可促进能源节约、优化能源结构，又可全面提高德国企业的国际竞争力。[5]
德国出台了相关的财政补贴政策，对有利于低碳经济发展的生产者或经济行为给予补贴。为鼓励私人投资新能源产业，出台了一系列激励措施，给予可再生能源项目政府资金补贴。政府还向大的可再生能源项目提供优惠贷款，甚至将贷款额的30%作为补贴。2012-2014年间购买电动车的消费者可以获得政府提供的3000-5000欧元的补助。2002年4月生效的《热电联产法》规定了以“热电联产”技术生产出来的电能获得的补偿额度，例如2005年底前更新的“热电联产”设备生产的电能，每千瓦可获补贴1.65欧分。
高度重视低碳技术的研究与开发。德国有一套强有力的研发支持政策，每年总研发预算超过550亿欧元，其中三分之二来自工业。大约有50万名研发人员，130多个优秀研究网络。根据欧洲统计局数据，2007年德国的研发系数(研发经费占国内生产总值的比重)为2.54，大幅领先于欧盟平均水平(1.85)。大约70%的经费用于私营部门研究，16%用于公共部门研究，14%用于高等教育机构研究。公共研究经费中，环境和能源研发分别占3.2%和3.5%。德国政府将拿出大约34亿欧元资助2011年至2014年的能源研究，比2006-2009年提高了75%。
(四)参与性方面：积极发挥市场与社会的作用
德国的低碳发展不仅注重发挥政府的主导作用，而且非常重视运用市场和社会的力量，通过市场机制的调节作用和社会力量的参与提高能源效率，促进低碳发展。
1.发挥市场作用
德国积极落实欧盟排放交易体系的相关规定，将温室气体的排放总量限额分配给各个公司，公司可按需相互出售或购买额度。实施市场激励计划，通过提供投资补贴、低息贷款和返还性补贴扶持使用可再生能源的设施。
鼓励企业实行现代化能源管理。在2013年之前与工业界签订协议，规定企业享受的税收优惠与企业是否实行现代化能源管理挂钩。对于中小企业，德国联邦经济部与德国复兴信贷银行已建立节能专项基金，为企业接受专业节能指导和采取节能措施提供资金支持，用于促进德国中小企业提高能源效率。通过中小企业中央创新计划、中小企业能效专项基金、气候保护能效和创新伙伴关系、市场激励计划等，加大对减排、能效和可再生能源领域的扶持，对中小企业和机构提供投资补贴、低息贷款和返还性补贴扶持，以及提供相关领域的建议和咨询。
根据关于制定排放限额交易体系的欧洲法令，德国于2004年7月15日制定并通过了国家法律《温室气体排放交易法》，在联邦环境保护局下设立了德国排放交易处，负责排放权的确定、发放，进行排放交易登记、开户和管理、处罚等。负责执行《欧盟排放交易指令》、《温室气体排放交易法》、《排放分配条例》以及《基于项目机制的德国条例》。2009年德国有1656家企业参与排放交易，欧盟有11600家企业参与，参与最多的是能源企业。2009年欧盟的交易量为20.83亿吨，而德国的交易量为4.52亿吨，占21.7%。[6]
在发挥市场作用方面，德国复兴信贷银行计划是一个非常典型且有意义的项目，这也是此次考察重点关注点之一。复兴信贷银行能效改造计划和可再生能源投资扶持计划配合其他实施中的德国联邦计划和政策提供长期的低息贷款和返还奖励。2009年复兴信贷银行与德国环境部合作，为减少碳资源使用项目成立了一个新的全球碳基金，以较低价格提供发展中国家的新型碳信用，并向本地中小企业和机构提供帮助以满足环境要求。
2.倡导公众参与
德国政府将强化公众的参与意识和环境责任作为促进德国低碳发展的重要举措，也是德国低碳发展取得良好成效的重要原因。德国政府非常重视培养国民的能源节约意识和生态环境保护意识。努力形成资源节约、可持续发展的社会公共道德标准，培养德国国民追求人与自然和谐相处的价值观。
德国通过各种宣传、教育手段提高国民的能源节约意识。德国的环境保护教育从幼儿园开始，延伸到各个层次的教育中，形成了较为完整的节能环保教育体系。德国通过向社会各界提供有关环保节能的资料，举办各种讲座，设立大量咨询点提供各类咨询服务，仅节能知识的咨询点在德国就超过300个。并设有专门的节能知识网站等进行环保节能的知宣传。在政府的推动和公众主动的环保行为支持下，德国绿色生产和绿色消费模式深入人心，公众的节能减排参与意识和参与能力不断提高，低碳节能产品热销、设备和建筑节能改造、清洁能源、可再生能源使用与开发越来越得到民众的认可和应用。[7]
(五)有效性方面：低碳发展取得良好效果
德国低碳经济的发展积累了有益的经验，取得较好的效果。能源和高排放的产业部门从2005年1月开始承诺参与排放交易，参与交易企业的排放额接近总排放的一半，带动了国内非交易企业的技术进步和节能降耗，提高了企业参与减排的积极性。
能源消耗总量逐步下降。1990-2009年间，德国年能源消耗总量总体趋于下降，其中1990-1994年持续下降，1995-2005年在波动中保持相对稳定，而后继续下降。总体上，1990-2009年，年国内能源消耗总量从3.57亿吨降为3.27亿吨，最终能源消耗总量从2.3亿吨降为2.13亿吨，人均能源消耗量从4.49吨降为3.99吨。
温室气体排放总量持续下降。1990年以来，德国二氧化碳排放总量和人均二氧化碳排放量呈连续下降态势。1990、1995、2000年二氧化碳排放总量分别为10.6、9.5、9.2亿吨，2005年下降为9亿吨，2008、2009年又分别下降至8.8、8.2亿吨。1990年人均二氧化碳排放量为13.4吨，1995、2000、2005年分别为11.7、11.2、10.9吨，2008、2009年再分别降至10.81吨。
GDP能源密度和排放密度持续显著下降。在实现能耗和排放减少的同时，德国GDP保持增长态势，1990年来德国单位GDP对应能源消耗量和碳排放量持续显著下降。
主要生产和消费部类都实现碳排放减少。1990-2009年德国全部碳排放总量下降22.4%。2009年，位居碳排放量最高的部门仍是能源生产业，1990-2009年该行业碳排放降幅达19.9%。制造业建筑业也是重要排放部门，1990-2009年排放降幅高达42%。住宅则是碳排放量相对较高的消费部门，1990-2009年排放减少20.9%。以运输部门排放降幅最低，为6.2%，该部门只是在2000年后才表现出碳排放持续减少。[8]
三、德国低碳发展的“善治”实践对我国的启示
我国正积极推进经济发展方式转型和应对气候变化的挑战。党的十八大提出建设“美丽中国”、加强生态文明建设的战略目标。低碳发展是未来我国兼顾经济社会发展和生态文明建设的必然选择。德国的低碳发展“善治”为我国提供了有益的借鉴和启示。未来我国的低碳发展要在充分发挥政府作用的基础上，积极运用市场和社会的力量，形成科学的决策机制，采取有效的发展举措，推动我国低碳经济与低碳社会的不断发展，提升国民的福祉水平。
(一)进一步加强低碳发展的战略规划与顶层设计
如前所述，德国在低碳发展方面拟定了若干战略目标和政策方案，有效推动了德国的低碳发展。我国在低碳发展方面的总体目标已经逐步清晰，但是在长远的行动规划和方案方面还比较欠缺，未来需要加强我国低碳发展的战略规划。不仅要加强低碳发展的总体战略规划，而且还要从各个层面、各个领域拟定专项的战略目标、行动纲要和政策方案。
(二)进一步理顺我国低碳发展的管理体制
低碳发展不是某一个部门的事情，涉及多个部门，事关全社会，因此，必须要有一个科学有效的管理体制，强化低碳发展法制与政策的执行力，提高我国低碳发展的效率。尽管我国已于2008年成立了国家能源局，2010年成立了国家能源委员会，但具体管理职能的履行仍要依靠近20个部级单位的合作支持，容易因行政程序过多、相互配合不力而影响整体工作效率。管理体制的合理集中有利于强化低碳发展政策的执行效力。需要构建科学合理、硬件齐全、反应迅速的低碳政策落实机制，包括对低碳政策执行情况的审查审计、对高效节能设备方案的推广及对先进低碳生活消费方式的表彰宣传等。[9]未来可以考虑成立由国务院相关领导负责，由发展改革委、财政部、工业和信息化部、农业部等部门负责人参加的低碳发展战略委员会，办公室可设在国家发改委。具体负责低碳发展方面的管理与决策，加强低碳发展的协调、管理、决策与规划。同时，要明确各部门在低碳发展方面的具体职责，避免重复与推诿。
(三)完善我国低碳发展的法律法规体系
建立和完善相关的法律法规是实现低碳发展的重要保障，也是实现低碳发展“善治”目标的必然要求。目前我国在低碳发展和应对气候变化方面的法律法规还比较欠缺，主要是一些政府文件，缺乏严肃性和权威性。虽然制定了一些相关的法律法规，但还不完善、不具体。未来要促进我国低碳事业的健康发展，必须加强立法。应该对我国近些年来低碳发展的经验进行总结，针对低碳发展的需要，借鉴国际低碳发展立法经验，开展立法工作。未来需要制定低碳发展的法律体系，而不是用某一部单一的法律来规范低碳发展中的所有事项。在修改、完善现有的法律法规的基础上对一些空白领域加强立法，尤其是在如何发挥市场和社会作用方面，需要有一系列的法制规范，明确国家的政策、措施和规范。
(四)加强低碳发展的资金投入
低碳发展不能只有目标，还需要有较好的经济基础和资金投入。从我国近些年来的经济发展和财政状况来看，我国低碳发展的经济基础较好。为配合我国的低碳发展战略，国家应该加强低碳发展的财政预算，增加财政对低碳发展的资金投入，至于具体的资金数量，应该根据实际需要，通过测算研究确定。在加强财政投入总量的同时，还应该明确投入的结构和方向，提高资金投入的效率，重点要加强低碳产品和技术研发的投入。同时，在注重政府资金投入的同时，还应该引导民间资金的投入，设立若干低碳发展基金，加强银行与企业的低碳发展合作。
(五)大力加强低碳发展的技术研发
低碳技术的研究与开发为德国低碳发展提供了强大动力。我国目前在科技创新和低碳技术的研究、开发方面还比较落后，未来需要花大力气加强。应该加强低碳技术研发资金投入，可以考虑设立国家低碳发展研究基金。要成立若干低碳发展的研究机构，由国家发改委的职能部门对这些研究机构进行统筹管理和监督。也可以考虑在现有的高校和科研机构中加强低碳方面的研究投入。还需要建立低碳研究的激励机制，调动企业和有关单位的研究积极性。
(六)充分发挥市场机制在低碳发展中的作用
市场机制在德国低碳发展中发挥了重要作用，我国正在逐步完善社会主义市场经济体制，在发挥政府作用的同时，需要充分利用市场机制，运用市场资源，降低对行政手段的依赖。可以认真研究和借鉴德国碳排放交易体系的运行机制和低碳税、低碳补贴等方面的实施经验，建立和完善全国性温室气体排放交易市场，考虑引入低碳税等政策工具，建立健全促进低碳发展的金融制度。应该通过财政、税收以及其它相关政策鼓励各类企业开展节能减排，在企业和各类机构中推广节能管理系统，培养低碳发展的各类人才。
(七)加强低碳发展的宣传教育与公众参与
低碳事业的发展关系到全体国民的利益，需要全体国民的共同参与。各级政府应该通过多各种方式加强低碳发展的宣传教教育，将宣传教育作为促进低碳发展的重要基础工作。重点应该加强低碳发展的重要性、低碳理念、低碳技术、低碳产品、低碳生活等方面的宣传教育。形成低碳发展宣教的长效机制，加强低碳宣传教育的投入和制度建设，定期或不定期地开展各类宣传教育活动，在各级各类教育和日常生活中对国民开展宣传教育，形成全体国民共同参与低碳发展的良好局面。企业和公民不能一味从企业效益和个人利益的角度行事，应该从国家经济社会持续发展和个人福祉的角度意识到低碳发展的重要性。企业应该增强促进低碳发展的社会责任感，增强企业的社会责任感，实现企业利益与低碳发展的有机统一。社会公众应该关注低碳发展，自觉行动，养成积极的低碳生活方式。此外，各类非政府组织应该积极关注低碳发展，开展低碳宣传教育，加强低碳发展研究。
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(作者：首都师范大学管理学院院长、教授，北京100089)
The Good Governance of Lowcarbon Development in Germany and its Enlightenment for China
Zhao Xinfeng
[Abstract]With good cooperation among government, enterprises and social organizations, good governance is a good way to boost low-carbon development. Germany's success in low-carbon development lies in its good governance, including highlighting strategic planning for low-carbon development, perfecting its laws and regulations, fully improving government's performance, activating enterprises and social organizations and so forth, all of which demonstrate the characteristics of good government, such as legitimacy, rule by law, responsibility, participation and effectiveness. And its enlightenment for China contains the following aspects: stressing the low-carbon development strategy and reforming the management system, perfecting the law and regulations related to low-carbon development, and improving civil education and participation.
[Key Words]low-carbon develpmcnt, good governance, Germany
[Author]Zhao Xinfeng is Professor and Dean at school of Management, Capital Normal University. Beijing 100089
