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以党的十八大精神为指导深化行政体制改革
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王澜明
发布时间：2013-1-16 发布人：本站 源自：本站
胡锦涛同志在党的十八大报告中提出：“要深化行政体制改革”，并从八个方面对深化行政体制改革提出了任务，作出了部署，明确了要求。这是进一步深化行政体制改革的纲领、方针和基本依据。我们要以党的十八大精神为指导，不断把行政体制改革推向深入。
一、深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开
“四个分开”一直是改革开放以来行政体制改革的重点。“分开”的核心是政府把不该管、管不了、管不好的事情交给市场、交给企业、交给社会，政府集中精力管好应该由政府管的事；“分开”的方式是政府转变职能，该分化的分化、该弱化的弱化、该取消的取消、该强化的强化，同时改进履职方式、创新管理手段、优化工作机制、提高行政效率。改革开放以来经过六次集中的政府机构改革和常态化的政府职能机构调整，“四个分开”取得了实质性进展，政府履行职能中的越位、错位、缺位现象越来越少，市场作用得以发挥，企业自主经营受到保障，社会和事业单位的功能进一步强化。但是，要彻底实现“四个分开”，还有许多工作要做。目前，在这方面存在的问题有：有些资源配置还没有完全交给市场，政府在市场资源配置中依然具有决定性的主导权；一些应该由社会和市场管理的事情，继续掌握在政府手中，有的地方政府仍然管得太多太细；少数事业单位功能定位不准，既是事业又是企业，还履行着某些政府职能。解决这些问题，要进一步推进“四个分开”。
推进“四个分开”，首先要在“分”字上做文章。要划清政府和市场、企业、事业、社会在市场经济条件下的职能、定位、责任以及相互关系，即明确政府做什么、市场做什么、企业做什么、事业单位做什么、社会做什么。该政府做的事，政府要责无旁贷，恪尽职守，尽职尽责，做好做实做出成效；不该政府做的事，政府要把它分出去，有些还给企业，有些交给市场，有些赋予事业单位，有的转给社会。交出去后，政府主要是创造条件，优化环境，放手让市场、企业、事业单位和社会发挥作用，并对它们发挥作用的过程进行指导、引导和支持。
推进“四个分开”，政府主要是集中管好该由政府管理的事项，做到当为必为，不该为不去为，有所为有所不为，这样才能使市场、企业、事业和社会充分实现其功能和责任。经济调节、市场监管、社会管理、公共服务是政府在市场经济条件下的基本职能。对这十六个字的职能，政府要全面履行、认真履行、切实履行、准确履行。履行中，坚持责任与权力挂钩，权责一致，责权对等，有什么权负什么责，有多少权负多少责，避免滥权、越权、失权等行为。
推进“四个分开”，政府对市场、社会、企业和事业单位并不是放任不管，而是要积极引导和支持它们切实履行好自己的职责，承担起社会责任。尊重市场规律，注重市场在资源配置中的基础性作用，健全市场，培育市场，发展市场，科学有效地对市场进行管理和监督，以形成统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。尊重企业的经营自主权，支持企业自主经营、自我发展，为企业发展创造良好的市场条件和外部条件。重视社会作用，健全社会管理体制，组织社会组织积极参与社会管理和群众工作，完善科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制和权益保障机制。充分发挥事业单位作用，发展社会公益事业。
推进“四个分开”，政府要强化服务，为企业服务、为社会服务、为公众服务，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。“四个分开”后，政府应把重点放在服务上，用更多的时间和精力搞好服务。进一步明确政府为企业、市场、社会和公众服务的重点、方式，充实服务内容，拓展服务渠道，改进服务方式，使政府真正成为服务型政府。
二、深化行政审批制度改革，继续简政放权
行政审批制度改革是政府转变职能的突破口，是行政体制改革的重要内容。2001年以来，国务院部门已分六批先后取消和调整行政审批事项2497项，占原有总数的69.3％；31个省、区、市取消和调整了3.7万余项审批项目，占原有总数的68.2％。多头审批、多次审批、交叉审批、重复审批的情况基本改善，方便了群众办事，减轻了群众和企业负担。但就市场经济发展而言，政府精简行政审批事项的空间仍然存在，审批事项仍然偏多，审批方式仍然繁杂，应该继续推进行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。
深化行政审批制度改革，需要进一步清理、精简和调整现有的行政审批事项。虽然各地政府现有的行政审批事项越来越少，但仍然有一些行政审批事项超过了《行政许可法》规定的6个方面的行政许可范围，一些可以通过其它方式能够规范的事项仍然设置了行政审批。要按照《行政许可法》的规定对现有行政审批事项进行全面清理，不符合规定范围的一律取消；能够通过其它方式规范的不继续留在行政审批事项之中，特别防止一些部门和地方利用“红头文件”等对公民、企业和其他社会组织提出的限制性规定。没有法律法规依据、不按法定程序设定的登记、年检、监制、认定、审定以及准销证、准运证等，要一律取消。
深化行政审批制度改革，要简化行政审批程序，改进行政审批方式。对申请、受理、审查、决定等各个审批环节一一进行甄别，尽可能缩短流程、简化手续、提高效率。严格执行审批期限。坚持阳光操作、公开透明，不仅审批项目要对社会公开，而且审批内容、审批过程、审批收费、审批结果都要公开，把审批全过程置于社会和公众的监督之下。
深化行政审批制度改革，最重要的是进一步办好政务服务中心。政务服务中心是在政府领导下由政府有关部门共同组成、行使行政审批和公共服务职能的行政机构。它除承担为社会和公众服务的任务外，把分散在政府各个部门的行政审批事项按照“应进必进”的原则集中在一起统一行使行政审批，实现了政府对行政审批的规范、有效和综合。由于政务服务中心实行“一个窗口受理”、“一站式审批”、“一条龙服务”、“一个窗口收费”，使行政审批实现了规范化、公开化，使各部门的审批相辅相成，联成一体，相互制约，相互监督。最近几年不少政务服务中心推行“网上受理”、“在线审批”、“在线评议”、“电子监察”，实现了审批服务“一号呼入”、“一网办理”、“一办到底”。政府要重视政务服务中心的建设和运作，及时研究和解决政务服务中心发展和运行中的重大问题，规范政务服务中心的审批和服务行为，加强对政务服务中心审批的指导和监督。要选派素质高、能力强、业务精的工作人员到政务服务中心工作。政务服务中心要增强服务意识，创新服务方式，改进服务内容，规范服务行为，落实服务责任，提高服务质量，更好地担负起行政审批的责任。
三、稳步推进大部门体制改革，健全部门职责体系
2008年的政府机构改革，向着大部门体制又迈进了坚实的一步，下一步改革的重点是推动政府机构的优化组合，以建立适应经济社会发展和市场经济体制要求的职能有机统一的大部门体制，健全部门职责体系。
大部门体制是按照社会主义市场经济条件下政府管理经济社会事务的要素设置部门，把政府相同或相近的职能整合归入一个部门为主管理，其他部门协调配合，或把职能相同或相近的机构合并为一个较大的部门，以加强协调配合，提高工作效率。大部门体制有四个显著特征，一是职能有机统一。按照政府“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的基本职能设置机构，坚持一件事情由一个部门承担，一项职能集中到一个部门，不搞职责交叉，不搞同一事项由几个部门共管。二是机构综合设立。将职能相同或相近的部门整合后组建若干精干的大部门，承担政府某一方面的职能。这些大部门履职范围宽，涉及领域广，组织形式优，协调问题顺，部门内部工作联系衔接融洽。三是运行机制高效。大部门把外部协调变成了内部协调，避免了推诿扯皮；工作流程由原来多个系统、多个渠道变成了一个系统、一个渠道，加之层次减少、环节压缩，办事效率明显提高。四是机构序列合理。政府主要由大部组成，取消了大量的议事协调机构，减少了办事机构，使得政府机构序列精干优化。
进行大部门体制改革，可在2008年政府机构改革的基础上再进一步。比如，（1）政府机构与党委职责相近和相同的部门联合设置。由于我们党是执政党，党委的工作和政府的工作密不可分，因而在机构设置上有些完全可以合并或合署。党委的纪检部门和政府的监察部门综合设置、合署办公，多年来的实践证明是非常有效的。除此，其他一些部门也可考虑综合设置，或“一个机构两个牌子”，或“合署办公”。我国乡镇党政机构的综合设置，就符合我国国情并且精干有效。（2）职能相同或相近的部门整合。可以设想搞“大农业”、“大交通”、“大文化”、“大市场监管”，将现有承担以上职能的部门分别整合成大部门。（3）最大限度地减少议事协调机构，不设实体性的办事机构。2008年政府体制改革中，已经取消了大量的议事协调机构，但仍然保留了一些且相对偏多。实行大部门体制，议事协调机构原则上不应存在，确实需要在政府层面上设立的议事协调机构一般也不要设立实体性的办事机构。（4）优化部门的内设机构。大部门体制不仅指部门的设立要综合，而且指部门的内设机构也要尽量的综合精干。在中央政府部门内部，司局的设置要少而精。（5）鼓励各地从本地实际出发进行“大部制”（厅、局）设置。地方和中央情况不同，省、市、县各级情况也千差万别。在坚持大部制的总的要求下，允许各地从实际出发大胆进行尝试，不搞“一刀切”，不搞“上下对口”。这样，一些地方的机构数量还会更少一些。
四、创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理
行政管理方式是政府履行职能的机制和制度，决定着政府职能的充分履行和政府工作效率的不断提高。党的十七届二中全会提出，要实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变。
创新行政管理方式，首先要创新管理理念。树立以人为本理念，建设服务政府；树立权责一致理念，建设责任政府；树立依法行政理念，建设法治政府；树立清正廉洁理念，建设廉洁政府；树立质量效率理念，建设效能政府。创新行政管理，要在管理的各个主要方面和重要环节上不断与时俱进。创新经济管理，要更多地运用经济手段、法律手段并辅之以必要的行政手段调节经济，增强宏观调控的科学性、预见性和有效性，促进经济又好又快发展。创新市场管理，要严格市场监管，推进公平准入，规范市场执法，加强对涉及人民群众生命财产安全领域的监管。创新社会管理，要依法规范和管理社会组织和社会事务，协调各方面利益关系，化解各类社会矛盾，保障和改善民生，维护社会秩序和公平正义，推动社会进步，实现社会的全面发展。创新公共服务管理，要着力促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展，促进就业，调节分配，完善社会保障体系，保护和治理生态环境，协调不同利益群体关系。创新管理要注重人民群众的利益，切实解决广大人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，从而做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。
创新行政管理方式，要不断完善科学民主的决策机制。合理界定政府及其部门的决策权限，依法规范和约束决策主体、决策行为和决策程序，坚持科学决策、民主决策、依法决策。涉及经济社会发展中的重大决策，坚持调查研究与集体决策制度，充分听取社会各界的意见。属于专业性、技术性较强的重大事项，实行专家论证、技术咨询、决策评估制度。属于与人民群众利益密切相关的重大事项，实行社会公示、听证等制度，落实人民群众在决策中的知情权、参与权和建议权。建立健全决策反馈纠偏机制和决策责任追究制度，确保行政决策的科学性和严肃性。
创新行政管理方式，要全面推进依法行政。进一步规范政府立法行为，坚持科学立法、民主立法，提高立法质量。规范行政执法，按照依法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的原则，规范政府行政的自由裁量行为，严格按照法定权限和程序履行职责。完善行政复议、行政应诉和行政赔偿、行政补偿。以强化责任为核心，建立健全政府运行和管理的各项制度，坚持用制度管权、管事、管人。
创新行政管理方式，要健全完善责任机制。坚持决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调。明确各级政府之间及政府各部门之间的职责权限, 责随权走，权责统一，从根本上克服多头管理、政出多门的弊端,促进政府机构高效协调、规范运转。建立科学合理的政府绩效评估指标体系和客观公正的评估机制，确立以质量为核心、以群众为导向、以服务为目标的绩效管理模式，对政府及其机构履行职能、完成工作任务、实现经济社会发展目标的过程、效果进行综合性评价。按照权责统一、依法有序、民主公开、客观公正的原则，规定行政问责的主体、客体、方式和内容，规范行政问责程序。加大责任追究力度，做到有权必有责、用权受监督、违法须追究。
创新行政管理方式，要完善行政监督和政务公开制度。健全社会信息反馈机制，切实保障公民的参与权和知情权，实现政府管理的公开、公正和透明。政府除接受同级人大及其常委会的监督，还要接受政协的民主监督、媒体的舆论监督、群众的社会监督。规范政府工作程序，科学的程序设置加上层次少、环节少、手续少和衔接紧密、快速高效的流程，使政府始终保持快节奏、高效率。降低政府行政成本，用较少的人力成本、较低的财政成本和高效的工作节奏，实现政府确定的工作目标。推进直接面向企业、基层和社会公众的“窗口机构”的改革，规范“窗口”机构的办事制度，公开有关政策、办事内容、依据、程序及办事人员的责任，规定办事时限，优化工作和业务流程，创新管理方式。
五、严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本
经过六次集中的政府机构改革，我国的机构和编制总量是基本适应经济社会发展和政府履行职责需要的。正是基于这一基本判断，党中央、国务院多次要求，机构编制要从严控制，现有的行政编制总盘子不能突破。
深化行政管理体制改革，很重要的是要严格控制机构编制，确保在现在机构编制的总规模内控制总量，盘活存量。多年来，我国机构编制管理形成了一整套的制度、机制和方式，如“统一领导、分级管理”的管理体制，“一支笔审批”的规定，行政编制与事业编制分类管理，编制与财政、人事综合约束机制等，实践证明是行之有效的，要继续坚持。控制机构编制，要坚持总量不增，在此前提下盘活存量，既做减法又做加法。比如，职能减了，相应的机构和编制应该减下来；任务增加了，应当促进部门在不增加编制的前提下尽可能进行内部调剂；根据工作任务和需要，对部门之间的编制进行调剂；事业编制不得与行政编制混用，尽可能多的减少事业编制；机关需要增加的人员，尽量用自然减员来补充。加快编制标准的制定，通过制定标准规范机关和事业单位的机构编制管理。建立健全机构编制与财政、组织人事、监察、审计等部门相互配合又相互制约机制，建立编制台帐，实行机关人员“实名制”，保证机关工作人员不超编、不超员。实行编制信息公开，加大对违犯编制纪律的监督查处力度，维护行政编制的权威性、严肃性。逐步建立编制管理的宏观调控机制、盘活存量机制、动态监控机制、违规处罚机制，并且通过立法不断推进编制管理的科学化、规范化和法定化。
领导职数偏多，这是我们在历次机构改革中都着力解决的问题。尽管在这个问题上下了很大功夫，但领导职数偏多的问题还没有完全解决，特别是副职过多，领导之间分工过细且相互交叉。近几年，各地减少了副书记的领导职数，减少了层次，提高了效率，得到了社会和群众的高度称赞。下一步减少领导职数的重点是，部门领导职数按照《国务院组织法》和《地方政府组织法》的规定，严格限定在一正二到四副的范围内；部门内设机构原则上不超过一正两副；内设机构中的巡视员、副巡视员、调研员、副调研员严格按《公务员法》配备。地方政府的副职，在现有职数的基础上还可以减少。人大、政协的领导职数有减少的空间。减少领导职数不仅不会影响工作，反而会提高工作效率。
严格控制机构编制，减少领导职数，是降低行政成本的重要方面。政府不仅要尽职尽责地履行职责，而且要尽可能用最低的行政成本实现履职效果的最大化。降低行政成本，包括精简优化机关人员，创新工作运行机制，改进工作方式和方法，把有限的经费用到最主要的工作上，使它产生更大的经济效益和社会效益。作为为人民服务的人民政府本身就是节约型政府，要用好人民的钱，精打细算，勤俭节约，杜绝浪费，严忌奢侈，清正廉洁，把行政成本降低到最低程度。
六、推进事业单位分类改革
事业单位是社会发展中提供公益服务的主要载体，是我国社会主义现代化建设的重要力量，在促进经济发展、推动社会进步和改善人民生活方面发挥了重要作用。改革开放以来，伴随着政府机构改革，事业单位改革在不断地推进。特别是近几年，文化事业单位改革取得重点突破，为推动事业单位分类改革积累了经验。今年3月，中共中央、国务院印发了《关于推进事业单位改革的指导意见》，对事业单位分类改革作出了部署和顶层设计，提出了原则要求和目标任务。推进事业单位分类改革，要坚持以促进公益事业发展为目的，通过改革激发事业单位的活力和提高事业单位整体服务水平，以不断满足人民群众和经济社会发展对公益服务的要求。
科学分类是事业单位改革的基础。按照社会功能将事业单位划分为行政类、经营类、公益服务类，有利于根据不同类型确定政策和改革方式。对行政类事业单位，通过严格认定标准、严格审核、逐级备案，有些通过转变职能进入行政机构序列，有些可调整为相关行政机关的内设机构。对从事生产经营活动的事业单位，按照现代企业制度深化内部改革，转变运行机制，落实过渡政策，进入企业行列。对公益服务性的事业单位，按照两小类的标准分类后，分别进行改革。
事业单位改革的主要内容为：以创新体制机制为核心，理顺政府与事业单位的关系，积极探索政事分开、管办分离的有效实现形式；建立多种形式的法人治理结构，健全事业单位内部决策执行和监督机制；深化人事制度改革，建立责权清晰、分类科学、机制灵活、监督有力的事业单位人事制度；以完善工资分配激励约束机制为核心，深化收入分配制度改革；健全符合事业单位特点，体现岗位绩效和分级分类管理要求的工作人员收入分配制度；完善事业单位及工作人员参加基本养老、基本医疗、失业、工伤等方面的社会保险政策，逐步建立起独立于单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的社会保障体系；改革和完善财政支持方式，构建财政支持公益事业发展的长效机制，形成多渠道筹措资金发展公益事业机制。
事业单位改革坚持“分类指导、分业推进、分级组织、分步实施”。在清理现有事业单位的基础上，对事业单位进行分类，对不同类别的事业单位提出不同的改革重点，分别进行指导。事业单位广泛分布在教育、科技、文化、卫生、新闻出版等不同行业，这些行业的改革应按照既有的部署继续推进，并同时按照党中央、国务院有关事业单位改革的精神分别予以指导。中央、省、市、县分别对所属事业单位改革进行分级负责，中央主要负责政策指导，地方按照中央总体部署和要求结合各自实际负责事业单位改革的具体实施工作。事业单位改革作为一个长期的渐进过程，分步完成2015年的阶段性目标，实现2020年的总体目标。要加强领导，形成合力；认真操作，抓好落实；调查研究，解决问题；精心实施，平稳推进。
七、完善体制改革协调机制，统筹规划和协调重大改革
我国的体制改革，是综合的配套的改革。既有总体的改革，又有单项的改革，单项改革是总体改革的组成部分，也是总体改革的延续；既有较长阶段的改革，又有短时间的改革，短时间改革作为长阶段改革的一段过程，逐步迈向较长阶段改革的目标；既有体制的改革，又有机制的调整，机制调整为的是服从体制改革的需要，实现体制改革的目标；既有集中的改革，又有常态的调整，常态调整是集中改革的补充和延续，又为进一步的集中改革奠定基础。体制改革是一个宏观工程、系统工程、连续工程，必须做好它们之间的协调。行政管理体制改革贯穿于我国改革开放和社会主义现代化建设的全过程，要按照十八大提出的总依据、总布局、总任务，加强计划性，长远规划，持续推进；注意阶段性，分步安排，逐步实施。既注重寻求突破点，集中力量，重点攻坚，又讲求配套，减少阻力，避免震荡。行政管理体制改革的根本目的在于通过完善体制机制以实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，要以人为本，依靠群众。
统筹规划和协调重大改革，一是把握整体性。体制改革既涉及经济基础也涉及上层建筑，既涉及经济体制也涉及政治体制、文化体制、社会体制。进行行政体制改革，要考虑我国经济社会发展各方面的要求，考虑政权的整体架构和相互关系，考虑我国政权各层级的情况，整体设计、全面实施。二是把握统筹性。根据党和国家经济社会发展的中长期规划，研究与其配套的行政体制改革的长远目标；从发展全局和趋势出发，谋划体制改革与其他改革、整个改革与不同领域不同层面改革的相互统一和协调，从而使体制改革既有长远目标又有近期目的，既有长期规划又有短期计划，既有整体设计又有单项安排，以便横向上整体推动，纵向上步步深入。三是把握配套性。改革的目标一旦确定，改革的步骤、方法、政策、措施必须配套。既要从改革必要性、紧迫性上考虑，又要从改革可能性和可行性出发，实现改革的力度与发展的速度、社会可承受的程度相统一；既要重视改革的整个过程，又要重视过程中的每一个环节，还要兼顾环节的各个方面，做到步步衔接、环环相扣、错落有致、积极稳妥；既要把改革作为一个过程来做，又要注意其阶段性、层次性，改革措施的实施要分清轻重缓急，有的一步到位，有的几步到位，条件和时机不成熟的暂缓到位。改革还要有各项政策作支撑，使遇到的问题都能从政策上得到回答和解决，从而保证改革中人心不散、工作不断、秩序不乱、国有资产不流失。
除以上七个方面外，胡锦涛同志在深化行政体制改革部分还提出了一项重要任务，这就是“优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县（市）改革，深化乡镇行政体制改革”。行政层级和行政区划是行政体制的重要组成部分，进一步对其进行优化有利于发展社会主义市场经济，更好地发挥区域优势，降低行政成本，提高行政效率。省直接管理县（市）是我国管理体制的一项重大实验，应该按照中央的部署积极进行探索。乡镇机构改革已经取得明显成效，要根据经济社会发展的需要进一步调整和优化。做好这三件事，对健全和完善具有中国特色的社会主义行政管理体制都有十分重要的意义，我们将在学习中进一步的认识和领会，并将作为今后的重点课题深入研究。●行
(本文是作者在中国行政管理学会2012年年会上的发言。）
（作者系中国行政管理学会会长，北京100017）
