doi：10.3782/j.issn.1006-0863.2013.10.08

　　*本文系国家社会科学基金一般项目“民事行政交叉案件审理研究”(项目编号：12BFX067)的阶段性成果。

　　[摘要]2013年国务院大部制改革中，铁道部被撤销，其客货运输服务经营管理职能由中国铁路总公司这一国有企业承担，如何保证这种“单纯组织私法化”形式的民营化改革顺利进行，是接下来需要着重解决的问题。而近年来发生在我国公交民营化改革中的逆民营化现象，即公交事业由民营重新收归国营，使得人们开始怀疑民营化改革本身的合理性。西方国家民营化经验告诉我们：民营化改革过程是一个公共服务市场供给和政府供给之间的动态运动过程。逆民营化现象是民营化改革中的正常现象，并不能说明民营化的失败。民营化改革成功的关键在于革新政府规制，明确政府责任。

　　[关键词]民营化;逆民营化;政府规制革新;大部制改革

　　[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2013)10-0042-05

　　2013年国务院大部制改革中一项很重要的内容即撤销铁道部，其客货运输服务经营管理职能由中国铁路总公司这一国有企业承担，政府期望通过 “组织私法化”这一民营化形式实现政企分开，减少政府的干预，更多地遵循市场规律，吸收更多的民营资本进入，从而向公众提供更高效的铁路客货运输服务。但该改革方案一出，即引起了社会上很多人的担心，比如市场化改革后铁路票价是否会上升?服务质量是否会下降?公司的逐利性与铁路客货服务提供的公益性之间的冲突如何解决?等等。而近年来发生在我国公交民营化改革中的逆民营化现象，即公交事业由民营重新收归国营，使得人们已经开始怀疑民营化改革本身的合理性。铁路客货运输服务与公交作为公共基础设施的一部分，都具有公益性、民生必需性、自然垄断性等特点，这些共同特征的存在也使得更多人担心铁路的民营化改革会走公交民营化改革的老路。因此，笔者认为，有必要再认真分析逆民营化现象，并从中总结分析民营化改革过程中的经验，以确保中国铁路总公司能更好地为公众提供铁路客货运输服务。

　　一、逆民营化现象的发生

　　2002年12月，原建设部颁布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，其鼓励外国资本、社会资金采取合作、独资、合资等多种形式，参与市政公用设施的建设，从而形成多元化的市政公用设施建设投资结构。之后，一些省市开始进行公用事业民营化改革，浙江、安徽、南京等地在公交事业领域都进行了不同程度的民营化改革。但近几年来，进行该项改革的各省市陆续传来民营化改革失败的噩耗。2007年1月，由于公交公司内部股东之间的纷争以及城市拓展引发的线路冲突等原因，在历经五年多时间的公交民营之后，被称为“全国公交公司第一拍”的浙江兰溪最终还是选择了由政府直接回购经营的老路。[1] 2007年，安徽合肥民营化后的公交，在5个月内致11人死亡，主管部门据此认定“引入民营资本，实际上是走了弯路”，随后清退民营资本，导致2003年开始的合肥公交民营改革被叫停，重新回归为国有公用事业。[2] 2011年12月8日，南京市政府公布的《南京市公交行业资源整合方案》规定，到2012年5月底，南京现有的11家从事公交运营的公司将被整合为3家，将形成以国有控股为主的公交营运格局，这亦预示着南京市自1998年开始的公交市场化改革行将结束。[3]有学者将发生在我国城市公交民营化中的这一系列现象称为市场化的“回潮和反复”。[4]这一系列民营化发展的挫折和反复把民营化改革置于风口浪尖上，对以市场为导向的民营化改革的怀疑和否定日益成为社会舆论的主流，绝大多数人倾向性地认为，公交事业具有公益性质，其与民营资本对利润的追逐之间存在天然矛盾，因此公用事业必须回归由政府直接管理和经营。而目前我国部分城市原已民营化的公交事业重又回归国有公用事业，似乎亦为上述观点做出了最好的注脚。

　　其实，民营化改革过程中的挫折和反复并非我国公用事业民营化改革过程中特有的现象。由1979年英国撒切尔夫人和1980年美国里根总统开始的民营化改革所推动的世界民营化改革浪潮，到如今已蓬勃发展了30多年。在西方国家的民营化进程中，在其经历了上世纪90年代的发展高峰之后，民营化的发展速度普遍下降，甚至出现了急剧下降的态势。由于对民营化后服务质量的失望，以及对民营化监控的困难等种种原因，各国相继不同程度地出现了民营化的逆向发展，这就是被学者称之为“逆民营化”(reverse privatization)的现象。例如，美国出现了以“收回外包”(contracting back in)或者称为“撤包” (reverse contracting)为主要形式的逆民营化，其著名的例子为9.11事件后，美国将其28000名机场安全人员由私人承包商处转到联邦系统;英国在1998年废除了强制性合同招标，2000年夏其在民营化过程中组建承包铁路轨道建设的公司破产后，该铁轨建设于2002年部分被重新收回国有;而在私有化12年后的新西兰航空公司于2001年12月被重新收为国有;等等。

　　以上事实表明，在西方国家的民营化改革进程中，同样也出现了逆民营化现象，那么这种逆民营化现象是意味着民营化改革的失败，还是民营化改革过程中的正常现象?要给出一个具有说服力的答案，本文将从分析民营化的本质入手，明确作为政府众多治理工具之一的民营化改革仍应是目前我国政府改革所应选择的正确道路，并探讨如何通过革新政府规制以确保我国民营化改革的顺利进行。

　　二、从民营化到逆民营化：反思民营化的本质

　　(一)民营化到逆民营化——一个动态发展过程

　　民营化在社会科学领域一直是一个众说纷纭的概念，本文无意于介入民营化概念的争论，而是采用广义上的民营化概念，指国家利用或结合民间资源履行行政任务的现象。[5]由于民营化改革起因于人们对“政府失灵”而产生的政府垄断社会公共管理事务正当性和有效性的反思，一方面，政府失败的推定是如此强烈，另一方面，市场的解决方案又受到政治的广泛支持，这导致在理论研究中更多的只是关注到民营化这一单一轨道，而忽视了逆民营化，忽视了民营化改革本身事实上是一个公共服务市场供给和政府供给之间的动态运动过程。事实上，公共服务的提供是涉及到公共和私人提供相互替代的复杂组合。经验证据表明，地方政府外包是一个动态的过程，这个过程包括公共服务提供由公共部门向私人部门的运动过程，以及公共服务提供由私人部门返回到公共部门的过程。[6]这种动态过程反应出公共服务供给的复杂性。以美国为例，其以市政服务合同外包为主要形式的民营化早在80年代便普遍实施，随后经历了飞速发展，但其外包并不是处于静止状态的，地方政府会同时采用外包和收回外包两种形式提供公共服务，当政府面对环境或者技术等要求而自身能力不足时，就可能会采取外包形式，从而节约开支。而当政府意识到其能提供更高质量的服务或者外包服务本身未能达到服务提供目标，则政府可能会采取收回外包的方式。平均而言，政府(美国)每外包六个服务就会同时收回四个外包服务。[7]与美国的民营化发展趋势非常类似，在较早实施民营化改革的新西兰、英国等西方国家同样也都出现了重新强调政府作用的逆民营化现象。[8]这表明，在西方国家的民营化过程中，收回外包(逆民营化)是一个非常普遍的现象，因此，我们研究公共服务民营化时，不能将公共服务民营化看作一个单一过程，而应将民营化过程视为公共服务提供由公共部门向市场变动和公共服务提供由市场外包返回公共部门的动态过程。

　　(二)民营化的本质——政府众多治理工具之一

　　行政任务的民营化，学者通常将其分为三种形态，一是实质的私化，将公共任务转移给私人;二是形式的私化，也称组织私化，将承担公共任务的组织私法化成公司形态;三是功能的私化，部分私化或外部委托(contracting out),行政事务权限与责任仍然属于行政机关，实则委任给纯粹的私人主体。[9]事实上，尽管理论界将民营化分为三种形态，但综观欧美发达国家推行民营化改革的实践，较少国家真正采取国家全部放弃行政任务执行责任的“完全民营化”(即“实质的私化”)极端手段。绝大多数民营化方案都“采行游走在‘单纯组织私法化’与‘任务完全私人化’两个民营化光谱极点间之模式”，因而“任务部分私人化”(即功能的私化或者称为公私协力)现已成为各国立法及实务最普遍采行的民营化模式。[10]在我国，公用事业运营长期以来都是由公共部门垄断经营的，这种垄断使得经营缺乏竞争，造成了公用事业绩效不佳、质量低劣等严重问题，为了满足公众对公用事业与日俱增的需求，在我国以市场化为主要方向之一的政府改革中，推行了公用事业的民营化改革。我国的公用事业民营化所普遍采用的特许经营制度实质就是任务部分私人化的一种形式。任何民营化改革的首要目标应该是将竞争和市场力量引人到公共服务中来，但我国各地方政府推动的公用事业民营化改革的目标定位却十分模糊，比如有的城市政府将增加财政收入，减少财政补贴作为首要目标，有的城市政府将具有公益性、需要政府不断投入的城市公用事业视为“包袱”，一卖了之，推卸政府责任。西方学者詹姆斯·森德奎斯特(James Sundquist)在其著作中提出了“真民营化” (true privatization) 和“假民营化”(false privatization)的主张，认为“真民营化”，政府的责任不能被转移，政府角色也不会消失，其所转移的只是通过民间功能所表现出来的绩效。而“假民营化”是政府推诿职责，放弃规划政策、设定目标、监督、拟定标准，以及执行、评估或修订导正等政府职责功能。笔者据此认为，我们国家大多数城市政府的公用事业民营化改革可以被归类于“假民营化”。这种“假民营化”改革是注定要是失败的，正如詹姆斯·森德奎斯特进一步指出的那样：民营化不是解决政府无效的特效药，唯有有力而有效的政府，方能使民营化政策奏效。[11]因此，出现在我国民营化过程中的反复和挫折更多是因为我国民营化改革中忽视政府责任的承担造成的，而不能以此推定民营化改革本身是错误的。

　　在西方，逆民营化现象的出现并不能说明民营化改革本身是错误的，而只是表明民营化改革本身的动态发展。我国的“逆民营化”更是只能说明我国大部分城市政府在民营化改革过程中只重视了形式上的民营化，而忽视了民营化作为政府众多治理工具之一，其改革要旨并非政府从既有行政任务的全面退却，而只是政府角色的变迁和规制手段的转型。[12]因此，笔者认为：一方面我们应当走出对民营化的盲从和迷信，应该认识到民营化只不过是地方政府采用的众多治理工具之一而已。民营化并不能完全实现像以萨瓦斯为代表的早期民营化研究者所极力提及的政府效率提高和成本节省的目标，通过完全民营化方式提供公共产品和完成公共任务只是政府提供公共产品和履行其公共任务的一种方式。另一方面，民营化改革作为一种多中心治理工具，并不会随着逆民营化现象的发生和发展而发生根本性的逆转，因为民营化是通往制度创新和市场发展的不可逆转过程[13]，逆民营化的发展仅表明了对公共(政府)作用的重新重视。如果因逆民营化的发生而认为民营化改革的失败甚至因此而彻底否认市场化改革方向，是对待民营化的另一种极端态度。特别对于市场化改革仍然处于半途，民营化还处于上升阶段的中国而言，电力、石油等行业的国有企业垄断体制导致的弊端广为社会诟病，垄断企业往往以国家规定规避社会质问，政府的权力干预可以决定一个企业的兴衰存亡，公共事业政府垄断性直接生产伴随着大量低效和浪费，市场在资源配置上的基础性地位尚未真正确立，这一系列的现实都提醒我们，继续以市场化为导向的民营化改革是当前中国政府所应该选择的正确道路。

　　三、革新政府规制：平衡公益与私益间冲突

　　民营化改革的首要目标就是将市场力量和竞争引人到公共服务的提供中来。而市场失灵现象就如同我们想要通过民营化解决的政府失灵现象一样，始终存在。对于民营化改革的认识经常存在以下误解,认为“民营化后一定会提高效率,而忽视了这种效率的提升,只有在有效的监管体制与适宜的市场环境下才可能实现,人们常常会过度关注民营化的潜在收益,而不去考量细节的制度设计以实现这种利益。”[14]有效的监管体制、适宜的市场环境、细节的制度设计，这一系列条件的满足都离不开政府规制。美国的研究表明，只有具备有效的监督，实行民营化的地方政府才能获得效率。[15]民营化仅表明私人部门对某些公共行政事务程度不同的参与，它绝不意味着国家义务和责任的彻底解除。[16]虽然民营化是在“政府战线的全方位退却”、“让政府不再骑在我们的头上，让政府的手远离我们的钱包”等解除规制的口号中得以推行并蓬勃发展的，但民营化作为政府履行公共任务的一种方式，其效率提升、成本节约目标的实现，私人部门本能的逐利性和政府任务的公共性之间冲突的协调和平衡的需求，意味着政府不能在民营化过程中彻底归隐，而是需要其充分发挥作用。罗马俱乐部报告《私有化的局限》通过对全世界私有化的考察，总结了四大私有化经验，其中尤其强调以下两大经验：一是加强政府作用的重要性，即逐步形成有效的治理以及强有力的管制和监管制度;二是确保对监管体制的民主控制，并使政府能够在私有化遭到重大失败时撤销私有化。[17]而我国公用事业民营化改革之所以出现所谓的逆民营化现象，其重要原因便在于民营化改革后政府监管的缺失,在尚未建立良好的公法监管体制下,基于扔掉财政包袱的思想急于开始民营化实践，而忽视了公用事业社会义务的承担。事实上，民营化并不意味着政府在提供公共物品和服务方面责任的转移，而是政府在其中所承担责任的内容和方式发生了转变。[18]这说明，在民营化改革中应革新政府规制，从而更好地平衡公益和私益之间的冲突，而不是解除规制。笔者基于民营化改革的实施过程，认为政府在民营化改革过程中的责任大体可划分为前民营化规制、民营化过程规制和后民营化规制三个阶段：

　　(一)前民营化规制——规制框架的确立

　　在推行民营化改革之前，规制框架的确立是民营化改革取得成功的关键。正如罗斯所言,“民营化所带来的自然垄断问题成为症结之所在。由于缺乏有效的监控与规制,这些对区域性市场形成垄断的私营企业,既不受政治责任机制的约束,又逃脱了经济竞争。在诸多发展中国家,公用事业民营化既引发了经济上的困境,同时也带来了政治上的不良后果。民营化后形成的自然垄断将会把权力交付给私主体,甚至是国外的私人团体,这将严重挑战公共责任机制。”[19]民营化的前提是确立良好的规制框架,否则其预期中的效率提升目标将很难实现。这种情况在转型国家的背景下,体现得尤为明显。[20]因此，在推行公共任务民营化改革之前,规制框架的确立成为良好规制的基础。规制框架主要包括以下内容的确立：有关民营化的法规政策体系的建立和完善，对特定民营化项目的科学论证的制度设计，规制目标的明确、规制机构的建立程序及其责任承担、规制方式的确立等，这都构成了前民营化规制的重要内容。皮文睿(Peerenboom)就认为：“中国借助公私合作等后现代治理手段时,常常面临法治资源匮乏的困境,由于缺乏法治主义和市民社会的传统,民营化常常无法实现其预期目标,因此需要传统行政法体制的完善。”[21]

　　(二)民营化过程规制——程序规制

　　在实施民营化改革过程中，“任务部分私人化”事实上常引发新的规制需求。一个原先由国家履行的公共任务转由私人履行，国家固然因此免除其履行责任，然而国家对于该任务是否适切的被履行本身，却无法摆脱其任务，国家的履行责任因此转变为担保责任，结果国家遂必须对私人之履行该项公共任务加以管制。[22] “民营化后, 国家不再承担直接的服务给付功能成为公共服务最显着的特征,但国家在这些领域仍然承担某种程度的次级责任,其主要体现为规制机构的设置,以监管民营化后的公用事业企业的行为。”[23]国家任务民营化的决定方式主要有三种：以具体行政行为方式决定;以契约方式决定;以具体行政行为和契约前后连接方式决定。不管采用上述三种方式的哪一种方式实施民营化，政府在相对人的选定上都扮演者重要的角色。而要选择一个最适当的相对人，就需要一套适当的选定程序。因此，当规制机构合理设置后，授予管制机构实行有效管制所需要的管制权力，并赋予其具体管制职能，这些具体的管理职能就应该是围绕相对人选定程序而具体设置，如围绕选择一个合格相对人而实施市场准入管制，相对人选定后进行合同规制、价格规制以及质量规制，监督并惩处相对人的不正当行为，调查和公开信息，等等。

　　(三)后民营化规制——公民权保障规制

　　在实施民营化改革后，国家任务的属性并未发生改变，保护公民的基本权，使其免受经国家许可，或受国家委托以自己名义履行私法形式行政任务的私人部门的侵害，仍然是国家的基本任务。台湾学者许宗力将后民营化阶段的国家管制义务概括为五个主要方面：给付不中断的担保义务、维持与促进竞争的担保义务、持续性的合理价格与一定给付品质的担保义务、既有员工安置的担保义务、人权保障义务与国家赔偿责任的承担。[24]除了以上五项国家管制义务外，政府还需要建立民营化评估机制和持续的公民意见反馈机制，当民营化之后不能获得效率，或政府与民众对民营化服务不满意时，政府需要及时作出决定：是继续维持并改进该项民营化任务，还是应该将该民营化任务收回重新由政府履行。

　　四、结语

　　对于市场化改革仍然处于半途的中国而言，面对逆民营化现象的出现，应清醒认识到民营化本质是政府众多治理工具之一，这种治理工具对于克服长期以来计划经济体制下产生的政府弊端有着重要作用。因此，坚持以市场为导向的民营化改革仍是目前我国政府改革的正确方向。2013年国务院大部制改革中，通过组建中国铁路总公司以承担原由铁道部这一行政机关承担的行政任务，其采取是典型的民营化改革方式之一，即单纯组织私法化，以企业形态的私法组织形式提供铁路客货运输服务更有利于其遵循市场规律运作，我们应当坚信铁路运输服务的民营化改革方向是正确的，但同时也必须清醒地认识到，通过私法组织形式提供铁路运输服务，并不能排除提供铁路运输服务的公共行政任务性质，为更好的完成这一公共行政任务，需要在民营化过程中革新政府规制，明确政府责任。

　　[参考文献]

　　[References]

　　[1]朱永红,徐宪忠.兰溪公交回归国有[N].浙江日报,2007-1-31.

　　Zhu Yonghong, Xu Xianzhong. The Lanxi Bus Return to the State-owned. Zhejiang Daily, 2007-1-31.

　　[2]高学军.失控的公交车:合肥反省公交民营化[EB/OL].http://finance.sina.com.cn/g/20070524/02033623403.shtml.

　　Gao Xuejun. Out-of-control Bus: Hefei Reflect on the Bus Privatization. http://finance.sina.com.cn/g/20070524/02033623403.shtml.

　　[3]南京公交将迎来一次大变革[EB/OL].http://www.jlonline.com/news/nanjing/2011-12-09/69386.html.

　　The Nanjing Bus will Usher in a Major Change. http://www.jlonline.com/news/nanjing/2011-12-09/69386.html.

　　[4]周志忍.认识市场化改革的新视角[J].中国行政管理,2009(3).

　　Zhou Zhiren. New Perspectives on Market-oriented Reforms. Chinese Public Administration, 2009(3).

　　[5][24]许宗力.论行政任务的民营化[A].当代公法新论——翁岳生教授七十诞辰祝寿论文集(中)[C].台北:元照出版公司,2002.582. 606-610.

　　Xu Zongli. On Privatization of the Administrative Tasks. In the New Theory of Contemporary Public law - Professor Weng Yuesheng 70 Birthday’s Symposium. Taibei: Angel Publishing Co. LTD, 2002. p582. pp606-610.

　　[6][7]Amir Hefetz, Mildred Warner. Privatization and Its Reverse: Explaining the Dynamics of Government Contracting Process. Journal of Public Administration Research and Theory, 2004, 14(2).

　　[8]M.E.Warner. Reversing Privatization, Rebalancing Government Reform: Markets, Deliberation and Planning. Policy and Society, 2008, 27(2).

　　[9][日]米丸恒治.私人行政——法的统制比较研究[M].洪英等译.北京：中国人民大学出版社,2010.5-22.

　　Yonemaru Tsuneharu. Public Administration by Private Entities-Comparative Study of Legal Controls. Trans. by Hong Ying et al. Beijing: China Renmin University Press Co. LTD, 2010. pp5-22.

　　[10]詹镇荣.民营化法与管制革新[M].台北:元照出版公司，2005.3-4.

　　Zhan Zhenrong. Privatization and Regulatory Reform. Taibei: Angel Publishing Co. LTD, 2005.pp3-4.

　　[11]詹国彬.论公立医疗机构民营化改革的基本原则[J].北京理工大学学报(社会科学版),2011,13(1).

　　Zhan Guobin. On the Basic Principles of the Privatization of Public Medical Institutions. Journal of Beijing Institute of Technology(Social Sciences Edition), 2011,13(1).

　　[12]章志远.民营化、规制改革与新行政法的兴起——从公交民营化的受挫切入[J].中国法学,2009(2).

　　Zhang Zhiyuan. Privatization, Regulation Reform and the Arising of New Administrative Law. China Legal Science,2009(2).

　　[13]Bemardo Bortolotti, Domenico Siniscalco. The Challenges of Privatization: An International Analysis. London:Oxford University Press, 2004. p3.

　　[14]Catherine M Donnelly. Delegation of Governmental Power to Private Parties: A Comparative Perspective. London:Oxford University Press, 2007. pp80-84.

　　[15]Mildred Warner, Amir Hefetz. The Uneven Distribution of Market Solutions for Public Goods. Journal of Urban Affairs, 2002, 24(4).

　　[16]王太高,邹焕聪.民生保障、民营化和国家责任的变迁[J].江海学刊,2011(1).

　　Wang Taigao, Zou Huancong. The Changes of Livelihood Security, Privatization and National Responsibility. Jianghai Academic Journal,2011(1).

　　[17][德]魏伯乐.私有化的局限[M].王小卫等译.上海：上海人民出版社,2006.545.

　　Ernst Ulrich Von Weizsacker. Limits to Privatization. Trans by Wang Xiaowei.Shanghai: Shanghai Renmin Press, 2006. p545.

　　[18]饶常林,常健.论公共事业民营化中的政府责任[J].行政法学研究,2008(3).

　　Rao Changlin, Chang Jian. The Governmental Responsibility in Privatization of Public Utility. Administrative Law Review, 2008(3).

　　[19]Carol M. Rose. Privatization— The Road to Democracy?. Saint Louis University Law Journal, 2005(50).

　　[20]斯科特·沃尔斯顿.在规制与民营化之间：改革的顺序选择[J].费丽萍，孙宽平译.经济社会体制比较,2003(3).

　　Scott Wallsten.The Sequencing Choice of Reforms between Regulation and Privatization. Trans. by Fei Liping and Sun Kuanping. Comparative Economic and Social Systems, 2003(3).

　　[21]R.Peerenboom. China's Long March Toward Rule of Law.London: Cambridge University Press, 2002. pp424-431.

　　[22]张桐锐.合作国家[A].《当代公法新论——翁岳生教授七十诞辰祝寿论文》(中)[C].台北：元照出版公司，2002.576.

　　Zhang Tongrui. Cooperating Countries. In the New Theory of Contemporary Public Law - Professor Weng Yuesheng 70 Birthday’s Symposium. Taibei: Angel Publishing Co. LTD, 2002. p576.

　　[23]Paul P. Craig. Administrative Law. Sweet & Maxwell: 6th Edition, 2008.p347.

　　(作者：陈思融，安徽大学管理学院讲师、南京大学法学院博士研究生，合肥230039;章贵桥，南京大学商学院博士研究生，南京210093)

Privatization, Reverse Privatization and the Innovation of Government Regulation

Chen Sirong    Zhang Guiqiao

　　[Abstract]The Ministry of Railways will be split into two parts: its regulatory powers are going to the Ministry of Transport while its commercial operations will be run by a company in the reform of the State Council in 2013. We must focus on how to ensure such simple organizational privatization succeeded. Reverse privatization phenomenon occurred in recent years in bus privatization reform in China and that bus enterprises getting back from private hands to the state again makes people think about the rationality of privatization reform itself. Privatization experience in Western countries tells us: privatization reform process is a dynamic process that includes movements from public delivery to markets and from market contracts back to in-house delivery. The reverse privatization phenomenon is a normal phenomenon in the privatization reform, and could not explain the failure of privatization. But at the same time, the phenomenon of reverse privatization also reminds us that we should reregulate the government regulation and make clear the government responsibility.

　　[Key words]privatization， reverse privatization， innovation of government regulation， super-ministry reform

　　[Authors]Chen Sirong is Lecturer at Management School of Anhui University and Doctoral Candidate at Law School of Nanjing University, Hefei 230039; Zhang Guiqiao is Doctoral Candidate at Business School of Nanjing University. Nanjing 210093