本文系广州市哲学社会科学重大招标课题“广州深化行政管理体制改革研究”（穗社规办［2009］7号）及国家社会科学基金项目“地方政府行政诚信建设及其对政府效能影响的综合评估体系研究”（项目号：04BZZ026）的阶段性成果。

　　［摘要］行政诚信与城市基层政府应急管理存在紧密的相关性。行政诚信彰显责任、孕育效能和凝聚力量的效用，有利于城市基层政府在应急管理中的人本取向，有利于城市基层政府应急执行力的提升，有利于城市基层政府对社会资源的调度整合。而行政系统内外诚信缺失则影响城市基层政府部门间的协调联动，影响城市基层政府对社会资源的整合力度，从而制约城市基层政府处置突发事件的效能。
　　［关键词］行政诚信；城市基层政府；应急管理
　　［中图分类号］D035.5［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863(2012)08-0075-04
　　行政诚信是现代民主行政的基本理念和责任，是社会公众对行政机关和公共行政活动的一种良好的信任预期。城市基层政府，是直接服务公众的城市最低层级政府，在城市人流、物流、信息流高度聚集，城市社会结构、利益格局、思想观念日益复杂，各种矛盾冲突呈“牵一发而动全身”的现实情况下，自然对其应急管理能力就提出了更高要求。加之目前我国城市正处于经济发展、社会结构、利益格局转型的关键时期，突发事件的发生更容易引发各种社会矛盾的综合反应。因此，相对于农村基层政府而言，危机对城市基层政府的威胁更大，对其管理模式等要求更高、更迫切。
　　 一
　　城市基层政府，一般是指大中城市下辖的区政府（即市辖区）以及以城市为主要辖区的不设乡、镇的县级市政府，其最大的特点就是与群众的直接接触。城市基层政府应急管理，是城市基层政府充分发挥自身管理职能，针对本区域可能发生的危机和正在发生的危机进行事先预测、防范，事中积极应对，事后妥善解决而进行的—系列有规划有组织的管理过程。城市基层政府应急管理的过程，实际上就是一个遵从市民意愿、考虑市民利益、提高市民参与意识、培养市民参与技能的过程，是向市民呈现行政诚信好坏、程度高低的过程。
　　(一)行政诚信彰显责任，有利于强化城市基层政府应急管理的人本取向
　　城市基层政府的行动能力深受价值取向的影响，价值观不同，其应对事件的理念和范式各有差异。行政诚信首先体现为责任政府，其基本理念就是坚持公民的利益高于一切。危机事件通常都具有突发性、震撼性等特征，其过程发展变化迅速，对人们生命安全、日常生活秩序，国家经济等都具有极大的威胁性。城市基层政府作为城市社会公共事务的管理者，对维护人们的生命财产安全、社会秩序稳定具有不可推卸的责任。对于政府来说，在应急管理中的价值取向，更多侧重的是保护人的安全，即坚持人的生命第一原则，而不是常态下行政管理过程以“效率”为先的价值取向。底层特性及其与民众的直接联系性更能凸显城市基层政府在应对突发事件中“人本取向”的价值。
　　（二）行政诚信孕育效能，有利于提升城市基层政府应急管理的执行力
　　城市基层政府应急管理，是城市基层政府之间、城市基层政府职能部门之间、城市基层政府和社会之间多方作用的过程。危机的有效处置，争取赢得第一时间是关键因素。良好的行政诚信具有简化程序、孕育效能的功效。在事态紧急时，执行者不管是理解或是不理解上级指示，居民不管是理解还是不理解政府行为，都可以无条件且全力以赴地给予协助。在应急状态下，城市基层政府的执行力主要体现在能否在最短时间内运用最有效手段集中城市社会资源解决危机。换言之，公共危机对城市基层政府的行政效能有着更高的要求。突发公共事件具有突发性、震撼性、广泛性、破坏性等特征，需要特殊的机制进行特殊的应对。良好的行政诚信，有助于城市基层政府争取时间，采取恰当的方法，适宜的执行工具及时、迅速地处理突发事件，最大限度地降低事件本身的危害性和破坏力，抑制或防止次生危机的产生，节约行政成本。反之，没有良好的行政诚信保障，单靠城市基层政府的行政强制力，容易引起相关人员猜疑、不满，乃至不情愿地配合，从而延迟处置突发事件的最好时间，不仅不利于事态的控制，甚至会导致危机的破坏性加剧。
　　（三）行政诚信凝聚力量，有利于增强城市基层政府应急管理的社会资源调动
　　在突发事件应急管理中，城市基层危机的处理靠其基层政府的单一力量是不够的，需要形成以政府为主导、非政府组织和公众等多元化主体共同参与的突发公共事件应急管理网络治理体制。而城市基层政府与社会这种互动关系的形成是以政府的诚信为纽带的。城市基层政府诚信包括两方面，一方面是城市基层政府自身的诚信，另一方面是社会对城市基层政府的信任。良好的行政诚信是城市基层政府向社会作出的能力保证，也是社会给予城市基层政府的信任。这样信任能够带来向心力和凝聚力。在应急管理中，面对各种各样的紧急情况，建立在信任基础之上的凝聚力会显示出无穷的力量。孔子在军备、粮食、诚信三者之比较中，就深刻指出诚信是为政之要。而城市基层政府的信用来自社会的信任，它的形成不是一个结果，而是在过程中形成的，是常态下政府行使城市社会管理职能时累积的社会信任行为。
　　因此，如果公共危机发生时，较高的城市基层政府诚信能够转化为强大的社会动员能力和组织能力，可以激励各社会主体以积极、信任的态度配合城市基层政府的治理工作。反之，缺乏信用的城市基层政府，则很难在公共危机中获得社会各主体的真诚配合，很难具备控制社会心理状态的能力。
　　二
　　行政系统的诚信包括内部诚信和外部诚信。内部诚信是指城市基层政府组织（包括城市基层政府之间、城市基层政府职能部门之间）以及城市基层政府人员之间的相互信任和忠诚，这种信任和忠诚外化于机构组织的协调联动。而外部诚信是指城市基层政府作为一个独立完整的行政组织对外呈现的诚信状况，主要是指社会各主体（如企业、社区组织、民众等）对一个城市基层政府守约重诺的意愿、能力和行为的信任，体现的是人民对城市基层政府的信任关系，这种信任关系是建立在城市基层政府对人们合理期待的实现以及对人们回应基础上的一种互动、合作，强调行政诚信建设取信于民的目的。在突发事件中，行政系统内部诚信高低更多地体现为城市基层政府及其公务人员应对突发事件能力的高低，而行政系统外部诚信更多地体现为城市基层政府整合社会资源的程度。
　　（一） 行政系统内部诚信缺失影响城市基层政府部门间的协调联动
　　1. 职能分工不明晰，协调沟通渠道受阻
　　城市基层政府应急管理是一个系统工程，它涉及到很多系统和部门组织。突发事件越复杂，涉及到的系统和部门组织就越多，而这就要求各城市基层政府机关、各部门组织之间进行有效的协调和沟通，做到相互支持，密切配合，步调一致，共同完成任务和工作。然而，以往应对突发事件的经验总结多次显示，由于城市基层行政组织间矛盾交叉，导致城市基层管理出现“看到的管不了，管得了的看不到”的尴尬局面，条块部门之间、基层管理机构与各职能部门之间协调困难，影响城市基层政府对突发事件的有效处置。究其原因，主要是因现行的城市基层行政组织间职能分工不清晰所引起。主要体现在以下几方面［1］：
　　第一，城市基层政府职能界定范围模糊。从目前的实际情况来看，市与区政府在职能和权限的划分上一直没有明确而具体的法律规定，多数都是由各市自行确定，随意性较大，普遍存在市、区管理体制不顺的问题。市下放给区的管理权限比较小，一些设在区级的事业单位，由于没有管理权，基本没有收入来源。这就形成虽然市辖区负有对辖区内经济社会进行全面管理的责任，但是履行责任所需的权力却集中在市直部门，造成区政府有责无权，难以真正履行管理职能。
　　第二，城市基层政府内部设置程序失序。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64条第4款的规定：“自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。”但是实际上，市辖区在设立机构时，上一级政府往往从市属部门等有关因素去考虑，而确需设立的机构则很难设立。另外，有些机构的设置又一成不变，出现了“不合时宜”现象。城市基层内部机构的改革设置不明确，一旦突发事件发生时，容易引起各组织部门间的责任推诿，影响应对突发事件的时效性。
　　第三，城市基层政府内部条块分割严重。具体表现为城市建设规划与实现过程的条块分割、城市土地使用上的条块分割、城市公共设施管理上的条块分割。由于城区发展规划、建设和管理的脱节，直接影响了城区建设和管理的统一性，限制了城区政府在城区经济发展中的作用，也限制了其在应对突发事件时城市基层政府管理的统一性。
　　2.部门间利益考量，难以形成合力
　　城市基层政府部门利益是指城市基层政府部门偏离公共利益导向，追求部门局部利益，变相实现小团体或少数领导个人的利益。在实际工作当中，基层政府的这种部门利益主要表现为两方面：一是对本部门有利可图的事务，利用职权争夺；二是对涉及公益性的职责和义务不是少有问津，就是睁一只眼，闭一只眼的蒙混过关，一遇责任就互相推诿以了事。2010年3月9日，深圳市“太阳伞风波”引发城管部门与交警部门的矛盾冲突就是一典型案例。这场“太阳伞风波”的实质不在于太阳伞保留与否的问题，而是由于太阳伞赞助的商业性质引发的部门利益纠葛。这些部门利益的考量，使职能部门在工作衔接过程中互设门槛，互为障碍，造成工作脱节，难以形成合力。突发事件的有效处置，要求政府必须是一个高效的政府。这种高效主要体现在各政府职能部门的协调联合、共同治理，这种联合的效用发挥建立在职能部门的相互信任，然而部门利益的权衡威胁部门间信任关系的建立。一旦突发事件发生时，这种“吃力不讨好的事情”往往由于这种利益权衡而失却协调处置突发事件的最好时机，加重危机的处置难度。
　　  3.公务员道德风险，影响政府治理
　　面对公共危机，城市基层政府公务员的诚信主要体现在两个方面：一是行为不能违法，二是城市基层政府行为必须公开、公正、透明。在紧急状态下，城市基层政府的行为不能违法，不能为了局部利益而不顾整体利益。另外，信息公开应当成为城市基层政府工作的行为准则，保持城市基层政府与公众之间的信息畅通，才能提高城市基层政府工作的公开性与透明性，才能尊重公众的知情权，维护他们的合法权益。然而，“自利的个人受某种因素的引诱，会违反有关诚实和可靠的一般准则，因为环境允许他们这样做而不受惩罚。”［2］面对公共危机，基于对自身“乌纱帽”的考虑，往往倾向采取“捂盖子”的手段，千方百计封锁消息，推卸责任。城市基层政府是城市政权的最低层级，是与城市居民联系最密切的政府机构，对危机事件有最先处理权，并且根据危机等级上报上级政府。然而恰是这种基础关系，给了城市基层政府“隐瞒、屏蔽”真实信息的空间。行政诚信要求城市基层政府以“诚”取“信”于民，而“诚”的基本要义是“不欺人（民）”，在处理突发事件中，基层政府对灾害信息的隐瞒、不及时上报正是“不诚”的体现。在通常情况下，危机发生往往会让公众产生各种猜测和怀疑，倘若公众对危机事件的情况不了解，在危机到来时，各种小道消息便会满天飞，人们对危机认识的模糊性，加上对危机的恐慌，为了家人和自己的生命安全健康担心，往往会采取过激行为或非理性的行动。城市基层政府由于其在公共管理中的特殊地位，无疑会成为人们这种过激行为或非理性行动的标的者。而城市基层政府日常管理中的诚信缺失以及在危机发生中的“不诚实行为”——“积怨而怒”是引发民众这种非理性行为的导火线，不仅会制约城市基层政府对危机的处理能力，甚至可能会蔓延成新的危机。
　　（二） 行政系统外部诚信缺失影响城市基层政府对社会资源的整合力度
　　城市基层政府因其责任、地位和能力之所在，必然是危机事件应对的首要主体，担当主要角色。在强调城市基层政府应急管理的快速反应性、责任性的同时，还须认清危机治理参与主体多元性的巨大优势，最大程度地吸收社会力量参与公共危机治理。因此，在应急管理中，城市基层政府要对社会资源进行有效整合。城市基层政府应急管理就是通过对基层社会相关人力、物力、财力和信息资源的有效整合，有效果、高效率、高效益地实现应急管理的目标。而城市基层政府这种整合的有效性却有赖于城市基层政府与社会各主体之间的信任关系。危机应对是城市基层政府和民众之间信任、协调互动关系考验的契机。在城市基层中，根据公共危机的发展过程以及处理的“就近原则”，首先是城市基层政府，其次是媒体、社区的民间组织、社区营利单位及社区成员，最后才是各城市之间、省际、乃至国家间各种危机治理主体的参与。因此，行政系统外部诚信缺失，直接影响到城市基层政府对社会资源的整合力度。
　　1.与大众媒体沟通协调欠佳，失却危机报道主动权
　　介于城市基层政府和民众之间的媒体成为一股重要的社会力量，成为提供人们基本事实的载体，它深刻地影响到城市基层政府和公众的行为方式。城市基层政府无权开办报纸、广播、电视等媒体，只能通过协调沟通的手段来争取媒体的关注和支持。在这种意义上，城市基层政府建构并维持与媒体良好关系对其应急管理治理能力有着非常重要的作用。然而，在实际中，城市基层政府与媒体关系失调导致矛盾冲突的例子比比皆是。这可以从县委书记拘传写批评报道记者，以及记者被殴打事件的频繁发生可以看出来。
　　目前，城市化、信息化的发展，加重了城市基层政府的应急管理难度，也更加突出了大众媒体在城市基层政府应急管理中的重要作用。而城市基层政府的诚信影响突发事件中媒体的倾向性以及对报道的态度。如果城市基层政府诚信度高，媒体会倾向对政府的信任和支持，媒体的这种态度也会传播给公众。反之，媒体则会倾向于质疑和否定城市基层政府，在这种情况下，媒体报道可能存在两种情况：一种是发挥其社会安抚的功能，如实反映危机情况，引导公众的危机行为，稳定公众心态，同时对城市基层政府工作提出建设性的批评意见；另一种情况是媒体对危机进行夸大其词报道，导致危机的蔓延和公众对城市基层政府的矛盾冲突。美国学者费姆·邦茨说：“一个有效的传播不仅能减轻危机，还能给组织带来比危机发生之前更为正面的声誉，而低劣的危机处理则会损伤组织的可信度、公众的信心和组织多年来建立起来的信誉。”［3］因此，发挥大众媒体在应急管理中的积极作用，掌握危机报道的主动性，需要城市基层政府与媒体之间有一个良好的沟通机制。
　　2.对社区民间组织培育程度不足，难以弥补政府“失效性”
　　相对城市基层政府而言，社区民间组织在应急管理中有以下优势：第一，是矛盾爆发的“缓冲带”。社区民间组织作为城市基层政府、社会、市场与社区成员之间联结的基本环节发挥着促进社会整合、维系的作用。目前我国社区中由城市基层政府代表、社区单位代表、居民代表组成的各类社区发展协调组织，如社区事务协调委员会等，担负着听取意见，上传下达，沟通信息等职能，在社区与社会、社区与城市基层政府直接建立了一个缓冲带，减少了社区与外界的矛盾冲突。第二，是处置突发事件的“先行者”。社区民间组织比较小，灵活性强，对突发事件反映迅速，一方面可以第一时间赶到现场救助，另一方面能够马上召集志愿者和组织捐款，最大限度减少突发事件的破坏性。而城市基层政府不仅要厘析情况真实性，还需要层层上报、层层决策，才能采取行动，因此，往往错失应对突发事件的最佳时机。第三，危机善后恢复的强有力“帮手”。社区民间组织所追求的就是满足社区居民和社区单位的利益要求。它直接面对本社区居民(社区单位)，能够对社区居民提供治安、医疗、救助等多方面的服务。
　　尽管城市社区民间组织近几年来有了巨大的发展，但由于城市基层政府对社区民间组织的培育程度不够，且大部分社区民间组织处于无组织、无管理状态，制约其功能的有效发挥。以广州的社区民间组织管理为例，据广州市民政局的不完全统计，广州市有社区民间组织3000多个，但在民政部门登记注册的不足500个， 登记率不足20%，而且在民政局登记注册的社区民间组织主要是民办非企业单位。［4］由此可知，现实存在着大量社区民间组织，但多数缺乏组织、管理，这样显然不利于社区民间组织的健康发展。而城市社区民间组织的发展受阻，将直接影响城市基层政府对社区民间组织资源的有效整合，直接影响其对危机、特别是社会危机的预防以及处置等。
　　3.与居民合作互动程度低下，易引发居民“非理性”
　　在危机中，居民是直接受到威胁的对象，是直接的“受灾体”，也是“自救者”。突发事件的发生往往猝不及防，居民在危机中本能的恐慌心理的消弭以及将对自身的危害降到最低，都需要借助于居民自身的危机意识以及应对危机能力的提高。而城市基层政府对居民的危机应对能力的提高具有责任，这种责任的最终体现就是两者的合作互动。合作互动是基于双方的信任关系而建立的。信任的社会价值之一在于“言可重，行可复”，城市基层政府作为增进城市社会福利的特殊组织而存在，其与居民的合作互动关系是一种特殊的信任关系，这种特殊关系主要是居民对城市基层政府的评价，而这种评价来源于城市基层政府持续、稳定的职权表现。
　　我们信任城市基层政府只是在城市基层政府表现良好时才予以确认，而对城市基层政府的这种评价总是根据实际情况而变化的，即这种信任是“策略性信任”（美国学者埃里克·尤斯拉纳），具有不稳定性和可变性。换句话说，在对城市的应急管理中，城市基层政府要实现与居民合作互动关系，主要依赖的是城市基层政府在对社会的日常管理服务中所呈现的诚信形态，包括正义的行政理念、恰当的行政行为以及预期效果的实现。然而，在实际中，城市基层政府往往在执政中出现与民争利，政策、措施朝令夕改，有些政务公开形同虚设，执法活动缺乏诚信等问题，严重影响了居民对城市基层政府的信任，损害了城市基层政府与居民建立合作互动的基础。在危机面前，公众所需要的首先是一个可信任的政府，只有值得信任的政府，才能造就和孕育出理性的公民与公民的理性。换言之，城市基层政府诚信缺失，意味着居民对城市基层政府是否能有效处置突发事件，是否能保障他们的生命财产安全等产生质疑。这种质疑在面临诸如“非典”、地震灾难、恐怖袭击等事件，且周围公众不安行为的影响和各种谣言的传播时容易引起人们恐慌的心理状态。有调查表明：突发事件中信息沟通的方式越广泛、越及时，市民的忧虑度越低，越能积极配合政府的措施；政府对突发公共事件相关知识传播越多，市民的忧虑度越低，越会仿效周围人的做法，积极配合政府。［5］如果城市基层政府在突发事件爆发的初期没有采取有效措施，没有及时如实地公布“受灾”情况，缺乏畅通的信息沟通渠道时，居民为了个人和家人的生命安全健康担心，就容易采取过激行为和非理性的行动，如抢购、围攻等行为，不仅加剧了城市基层政府处置突发事件的难度，甚至可能诱发新的社会危机。

　　［参考文献］
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　　Tan Yixiao. The Effects of Information Communication on the Public in the Public Health Emergencies in Guangzhou. Medical Theory and Practice, 2009(3).
　　（作者：卢汉桥，广州大学廉政建设研究中心教授，广州510006；胡世慧，广州市天河区纪委办公室，广州510630）

The Effects of Administrative Sincerity in Urban Emergency Management
Lu Hanqiao         Hu Shihui

　　［Abstract］There is a close connection between administrative sincerity and urban emergency management at the sub-street level. The administrative sincerity which can manifest the responsibility, enhance efficiency and condense force, contribute to formulate the Humanistic orientation and integrate social resources. Therefore, it can improve the urban grassroots governments’ emergency management capacity. On the contrary, the lack of administrative sincerity would bring negative effects to inter-government Coordination and administration efficiency. Therefore, administrative sincerity should be highlighted in public administration practices.
　　［Key words］Administrative Sincerity; Urban Grassroots Government; Emergency Management
　　［Authors］Lu Hanqiao is Professor of  Anti-corruption Center of Guangzhou University, Guangzhou 510006; Hu Shihui is at Discipline Inspecting Committee of Tianhe District, Guangzhou City. Guangzhou 510630