编者按:《政府信息公开条例》施行以来，在政府的自觉践行和社会各方的合力推动下，政府行为越来越透明，公开披露的信息越来越多，社会各界关于公开透明价值的共识越来越鲜明。与此同时，《政府信息公开条例》的实施也引发了不少行政纠纷。其中，政府机关以当事人要求公开的特定信息不属于“政府信息”为由不予公开，是各类纠纷中最为常见的类型之一。政府信息概念作为衡量信息公开范围的标准之一，其在不同情形下的内涵和外延是否足够清晰和确定？政府机构和申请人之间关于特定信息是否属于政府信息的争论，有无确定性的判断标准？面对浩如瀚海的信息，以“政府信息”的概念作为衡量信息公开范围的标准之一是否可行？等等。这些问题，既是政府信息公开领域尚有待回答的重要理论问题，也是进一步推动信息公开工作需要得到解答的重大实践问题。有鉴于此，本刊邀请了信息公开理论与实务方面的部分专家，主要围绕政府信息概念的理解问题进行专题研讨，以飨读者。

　　建设阳光政府
　　“正义不仅要实现，而且要以人们看得见的方式实现。”这句要求司法公开的法谚已经广为流传,深入人心。政府信息公开与司法公开在本质上是相同的，都是要让公权力在阳光下运行，只不过政府信息公开是针对行政权的，而司法公开是针对司法权的。就政府信息公开而言，这句法谚可以改写为“政府不仅要履责，而且要以公开透明的方式履责”。如果一个政府为人民服务却不为人所知，即使它为人民做了再多实事，办了再多好事，也很难被人民认可。只有把为人民做的每一件事都公开出来，让人民知道，才会被人民欣然接受，才会获得人民的信任。
　　转变政府内部职能
　　政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的信息，与履行职责直接关联，可以说，有什么样的政府职责就会产生什么样的政府信息。推进政府信息公开，除了要抓好政府信息公开本身的工作外，更要注意从源头上推进政府职能转变：一是外部职能转变，这是老生常谈的话题了，但是实践中外部职能还未转变到位，因此还要进一步转变外部职能，把那些不需要政府干或者政府干不好的事交给市场或者社会，从而减少无价值政府信息的产生；二是内部职能转变，就是要重新梳理和清理内部职能，明确内部职能范围。尤其要注意的是，多年来，因公出国（境）、公务用车购置及运行、公务接待、会议、培训等本属于履行职能的方式的事务，已经逐渐演变为政府内部职能，需要在认真研究的基础上，加快这些内部职能转变，该取消的就取消，该削减的就削减，该压缩的就压缩，尽可能恢复其本来面目。只要内部职能不转变，行政经费预算和决算就不可能真正减少，公开的行政经费信息就不可能让人看得懂。
　　探索职责与经费信息配套公开
　　根据政府信息的内容，大致可以将政府信息分为两类：一类是行政机关履行职责的信息，诸如制定规章、规划、计划、标准，实施重大建设项目、许可、处罚、扶贫、教育、医疗、社会保障等，另一类是行政机关使用预算经费的信息，诸如办公用品及耗材购置费、因公出国（境）费、公务用车购置及运行费、公务接待费、差旅费、会议费、培训费等。实际上，行政机关履行职责和使用预算经费是一一关联的，每项职责的履行都和经费使用直接挂钩。如果在政府信息公开中，把使用预算经费的信息和履行职责的信息一起配套公开，也就是说政府花了多少钱来办什么事或者为了办什么事花了多少钱能够同时公布出来，就更能让人们明白两者之间的关系，从而更好地实施监督。因此，建议在一定范围内先期探索职责履行信息和经费使用信息配套公开机制，待条件成熟后，再全面推广。
　　推进公共企事业单位信息公开
　　根据《政府信息公开条例》的规定，教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行，具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定。鉴于公共企事业单位与人民群众利益密切相关，《政府信息公开条例》赋予了公共企事业单位的信息与政府信息相似的法律地位，明确要求公共企事业单位的信息也是要公开的。但是，《政府信息公开条例》实施四年以来，却很少有国务院主管部门或者机构制定和发布前述公共企事业单位信息公开的具体办法，也很少有公共企事业单位主动公开信息，可以说，公共企事业单位信息公开进展缓慢。然而，与此同时，供水、供电、供气、供热等公共企事业单位要求涨价的新闻报道却是再三出现，引发社会强烈关注和议论，更有大量反对的声音。实际上，如果公共企事业单位的涨价要求合理，社会舆论还是会理解和支持的。问题就在于，这些公共企事业单位在提出涨价要求的同时，却不能拿出有说服力的财务报表来证明自己的涨价要求合理，也就是说不肯主动公开自身的财务信息。因此，在推进公共企事业单位信息公开时，可以分两步走，第一步，选择有涨价需求的公共企事业单位为突破口，谁想涨价谁就必须公开经审计的财务信息，为涨价提供充足理由；第二步，建立公共企事业单位信息公开长效机制，要求公共企事业单位每年定期发布人民群众关心的信息。
　　健全突发事件应对信息公开制度
　　突发事件影响面广，社会关注度高，做好突发事件应对信息的公开工作是突发事件应对中不可缺少的重要内容。《突发事件应对法》明确规定要统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。《政府信息公开条例》也要求重点公开突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况。《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈关于深化政务公开加强政务服务的意见〉的通知》（中办发［2011］22号）更是明确指出要“抓好重大突发事件和群众关注热点问题的公开，客观公布事件进展、政府举措、公众防范措施和调查处理结果，及时回应社会关切，正确引导社会舆论。”从近些年的情况来看，政府在突发事件应对中的信息公开工作明显不如平常时期的信息公开工作，突发事件应对信息的及时性和准确性与社会的期望值有着较大差距。建议从中央层面及时出台统一的突发事件应对信息公开规定，健全突发事件应对信息公开制度，明确突发事件应对信息公开的主体、内容、方式、时限等，尤其要明确不按规定及时、准确公开信息应当承担的法律责任，加强对突发事件应对信息公开的监督。
　　建立信息公开系统
　　随着信息技术的发展，信息技术在生产和生活中的应用越来越广泛，政府部门也越来越多地运用信息技术来实施管理和提供服务。例如，在内部办公方面，已经有许多行政机关建立了自动化办公系统，实行网上办公；在对外行政许可方面，已经有许多政府部门采用行政许可网上审批平台，在方便群众的同时，也大大提高了行政许可的办事效率，还可以通过网上审批平台及时公布有关行政许可的信息。现有的政府信息公开存在主动公开的信息数量不足，依申请公开的效率不高，信息的内容不细致，信息的准确性不够等问题。针对这些问题，可以考虑充分发挥信息系统的优势，以行政机关自动化办公系统为依托，建立统一的信息公开系统，并将信息公开系统与自动化办公系统联网，凡是经由自动化办公系统产生的文件，只要经审查不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的，就自动进入信息公开系统，任何人均可通过信息公开系统进行查询，获取所需要的信息。
　　总体而言，近些年我国的政府信息公开工作有了很大进步，行政机关及其工作人员的信息公开意识已经逐步树立，政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用也日益显现。但是我国毕竟是一个有着悠久保密文化的国家，在推进政府信息公开的过程中，要不断的克服保密文化的影响。同时，要围绕建设阳光政府，不断转变政府职能，创新公开机制，尤其是要注意发挥信息技术在促进政府信息公开中的作用。
　　（作者：中国行政管理学会学术顾问，中国法学会行政法学研究会会长，中国政法大学教授,北京100088）