本成果得到国家“985工程优势学科创新平台项目”专项经费的资助，中国人民大学国家重点学科行政管理专业资助。
感谢我的同事孙柏瑛教授。在最近一年多的时间里，我和她对需求溢出理论进行过多次讨论。她对该理论的鼓励、期待、质疑和评论，推动了我对该理论的构建和修正。另外，我的博士生沈炤宇同学和中国人民大学公共管理学院2010级博士生在我讲述该理论时也给了我诸多有益的反馈，特此致谢。
［摘要］在需求溢出理论看来，公共事务源于个人的需求溢出，即个人需求超出其本人及家庭的满足能力的状态。解决个人的需求溢出问题是公共管理的终极使命，而解决个人的需求溢出问题的唯一途径就依靠公共生活中别人的利他行为，因此公共性就是利他性。需求溢出问题的解决顺序应根据需求正义来确定，需求正义应依据传宗人理性来衡量。公共利益是需求冲突中具有压倒性正义优势的一方的需求溢出；御器之术和统术之道构成了公共管理学的知识体系；公共管理学科的人才培养目标及核心竞争力在于培养人的利他之心、利他之识、利他之能。
［关键词］需求溢出； 公共性； 传宗人理性； 公共事务； 公共管理
［中图分类号］C93-0［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863(2012)08-0052-07
在笔者看来，一个学科的基础理论应当能够以一以贯之的逻辑体系和独特的话语体系回答本学科领域的基本问题。而公共管理学的基本问题至少应当包括：（1）何谓公共性？公共性如何度量？（2）何谓公共事务？如何界分公共事务与私人事务?（3）公共事务的优先次序如何确定？（4）何谓公共利益？如何识别公共利益？（5）公共管理学是一种什么样的知识体系？（6）公共管理学科的人才培养目标及其核心竞争力是什么？
遗憾的是，对于公共管理学及公共管理实践的上述基本问题，无论公共管理学自身的理论（包括官僚制理论、政治与行政分离理论、新公共行政理论、新公共管理理论、新公共服务理论、治理理论），还是公共管理学从其他学科借用的理论（如公共物品理论、公共选择理论、民主理论、法治理论），无一能够给出令人满意的答案。有鉴于此，笔者构建了需求溢出理论，以期有助于弥补公共管理学的基础理论之失，并为学界同仁及实务界提供一个观察分析公共管理的新视角。
需求溢出理论的逻辑思路及基本主张如下：
一、公共生活的起因及公共性的内涵：公共性就是利他性
无论对公共性作何种理解，公共性与公共生活密不可分是我们的基本共识。这样，探求公共生活的起因就可以为我们打开一扇通往公共性内涵的大门。
人类的公共生活无疑起源于人类的群居生活。和动物界的普遍规律一样，人类选择群居的原因，也在于更好地保障个体需求得以满足，进而保存和发展个体和族群。
与独居生存或个体生存相比，群居的优势体现在两方面：一方面通过数量上简单的物理聚集（即空间聚集）来降低（或摊薄）个体被天敌和同类之敌攻击的机率，从而增加其满足自己的生存需求的机会；另一方面使个体间的互助或合作成为可能，从而提高其对抗自然之敌和同类之敌的能力，更好地保障自己的需求。在自然界，既存在着以追求前一方面优势为目的的群居种群（如海洋中的沙丁鱼群），也存在着以追求后一方面优势为目的的群居种群（如陆地上的蜂群、蚁群等）。
需要指出的是，仅仅是数量上简单的物理聚集还不足以形成公共生活，因为此时聚集在一起的个体之间没有互助或合作，这种群居生活只是多个个体对共同空间的共享生活，是一种有“共”无“公”的聚居生活，而不是真正的公共生活，当然也就不存在所谓的公共性。只有当群体中的个体之间存在互助或合作，聚居的生活才成为“公”、“共”兼具的公共生活，公共性才得以体现。可见，群体中的公共性来自于该群体中个体间的互助或合作。从个体的角度来看，个体的活动只有在有益于其他个体（即具有利他性）时方可称为是互助或合作活动，而无论该个体活动是基于自利的动机还是利他的动机。也就是说，公共性就是个体行为的利他性。
由此，需求溢出理论认为，公共生活的优势就在于其公共性，而追求公共性则成为公共生活的起因，公共性就是利他性。公共性不仅存在于人类的公共生活之中，也存在于所有有着互助、合作及分工的动物群落之中。
二、个人的需求溢出及公共事务的生成：从公共期望到公共指望
人类个体的需求可分为两类：第一类是其本人及其家庭有能力或资源保障其得到满足的需求，第二类是其本人及其家庭没有能力或资源保障其得到满足的需求。在此，笔者将后一种情况称为需求溢出——就像水溢出于容器一样，此时个体需求溢出于其本人及其家庭的能力或资源。而这类无法由其本人及其家庭保障满足的个人需求则被称作个人的溢出需求。
由于第一类需求（即未溢出的需求）能够由其本人或其家庭保障得到满足，因此个人无须为此类需求而寻求群居生活或公共生活。这样，人类选择群居生活或公共生活的目的显然是为了保障第二类需求（即个人的溢出需求）得到满足，或者说是为了解决个人的需求溢出问题。由此，在公共生活中，那些超出了个人及其家庭能力的个人需求已经被其本人赋予了一种期待或期望——期望通过公共生活（即他人的利他行为）来予以解决。笔者将这种期望称为公共期望。由于公共生活中的每一个人都有需求溢出的问题，因此每一个人对于个人的溢出需求都存在着这种公共期待。这样，从公共生活的目的论而言，个人的溢出需求已经不再是单纯的私人事务或其家庭事务，而成为每一个个人期待整个群体或公共生活所应解决的问题，也就是整个群体或公共生活的共同事务，即公共事务。换言之，公共生活中的公共问题或公共事务，不过是个人的需求溢出问题，即个人的溢出需求。
显然，不是所有被赋予了公共期望的个人需求溢出问题都能由群体或公共生活所解决。公共生活中的个人也不指望公共生活能够解决其所有的需求溢出问题。但有一些需求溢出问题是个人指望（而不仅是期望）公共生活所予以解决的，也就是个人认为公共生活应当能够解决的——如果公共生活不予或未能解决，当事人会认为公共生活没有实现其个人的预期，因而对公共生活感到失望。个人在这类需求溢出问题上对公共生活所抱有的这种预期，笔者称之为公共指望。
从公共期望到公共指望，反映出个人的需求溢出问题从潜在的公共事务转化为现实中应当被纳入公共管理议程的公共事务的过程，也就是理论上的公共事务转化为特定时期公共管理所真正对其承担责任的公共事务的过程。而什么样的个人需求溢出问题可以被赋予公共指望而成为现实中真正的公共事务，一方面取决于特定时期公共资源的状况（包括公共资源的数量、品质及品种），另一方面取决于该需求溢出问题在当时所有的需求溢出问题中的价值排序或正义性排序（详见下文：“六、公共问题的解决顺序及其依据：需求正义及传宗人理性”）。也就是说，社会的公共资源越富足，公共事务的范围会越大；某项个人需求的价值排序越靠前，该需求溢出问题被列入公共问题的可能性越大。反之，则越小。
三、导致个人需求溢出的三种因源：自然之敌、同类之敌和内心之敌
无论过去、现在还是未来，妨碍个人需求得到满足的因素不外乎有三种，即自然之因、同类之因和内心之因，笔者分别称之为人类的自然之敌、同类之敌和内心之敌。这三种因素也就是导致个人需求溢出的三种因源，因而也是公共管理所始终面对的三个敌人或三种挑战。也可以说，作为解决个人的需求溢出问题的实践，公共管理也是帮助个人对抗自然之敌、同类之敌和内心之敌的实践。
所谓自然之敌，是指妨碍个人需求得到满足的自然力量，包括人类的天敌（毒蛇猛兽等）、疾病、自然灾害等。这种自然力量或者直接威胁人的生命健康，从而导致人的生存需求及其他需求的溢出，或者通过恶化人的生存环境进而导致人的生存需求及其他需求的溢出。
所谓同类之敌，是指带有敌意或攻击性的其他个人。对于特定的个人而言，无论是军事意义上的敌人还是其他对自己带有敌意或攻击威胁的个人（如抢劫犯、诈骗犯、盗窃犯等不法之徒），都属于其同类之敌。同类之敌的攻击性——无论是对人的身心的攻击，还是对人的财产的攻击，都能够导致被攻击者的需求溢出。
所谓内心之敌，是指那些能够导致个人需求溢出的过度心理偏好，如个人的过度惰性或过度欲望等。这种内心力量或者阻碍了其本人满足自己需求的活动，或者使个人的需求超出了其家庭资源的承受能力，从而导致其个人需求的溢出。前者如人的过分惰性使其不从事任何生产劳动，从而难以获得资源满足其需求；后者如人的欲望过度膨胀，导致现有的家庭财富难以满足其个人需求。由于人的任何需求都要通过人的心理活动（即需求心理）表现出来，而且人的某些需求是基于人的某种过度心理偏好（即内心之敌）而产生的，因此对人的心理活动的干预（也就是对抗人的内心之敌）是解决需求溢出问题的一种途径，由此形成了公共管理的一条途径——心灵治理。（详见下文“八、公共管理的两条途径、两种方式：满足需求和抑制需求，物质治理和心灵治理”。）
四、公共管理及其两种形态：国家形态的公共管理和社会形态的公共管理
可见，作为解决公共问题或处理公共事务的实践，公共管理实际上就是人类借助公共生活（即群体力量）解决个人的需求溢出问题的实践，同时也是人类借助公共生活对抗自然之敌、同类之敌和内心之敌的实践。公共管理所面临的所有问题最终都是个人的需求溢出问题，解决个人的需求溢出问题是公共管理的终极目标。同时，个人的需求溢出问题也是推动公共管理实践和理论发展的终极动力，是推动公共管理和公共管理学的终极动力。
由此，公共管理的历史，就是人类借助公共生活解决个人的需求溢出问题的历史，或者说，是人类借助公共性（即利他性）解决个人的需求溢出问题的历史。在公共生活中，只要存在个人的需求溢出问题，公共管理就有存在的必要。反过来说，如果不存在个人的需求溢出问题，公共生活也就失去了意义，人类就会选择个体生活而非群居生活，此时当然也就无需公共管理了。就此而言，人类公共管理的历史，贯穿于人类的公共生活的历史，也贯穿于整个人类的历史。这样，公共管理不仅存在于国家存续期间的人类社会，而且还存在于国家诞生之前和消亡之后的人类社会。套用西人关于宪法与行政法关系的一句名言：国家消逝，公共管理永存。
由于个人的需求溢出问题已超出了其本人及其家庭的能力，因此解决个人的需求溢出问题只能靠群体（即公共生活）中其他人的帮助，即只能靠其他人的利他行为来解决。而人的利他行为分为自愿的利他行为和非自愿的利他行为。这样，在公共生活中，解决个体的需求溢出问题就存在着两种方式：一是通过他人自愿的利他行为来解决，即自愿解决或非权力解决；二是通过他人非自愿的利他行为来解决，即强制解决或权力解决。由此，公共管理就存在着两种形态，即自愿形态的公共管理和权力形态的公共管理。前者即为社会形态的公共管理，主要表现为非营利组织的活动及个人的慈善活动；后者则为国家形态的公共管理，主要表现为国家的行政、立法、司法活动。在任何国家的任何时期，这两种公共管理形态都处于共存状态，尽管二者在不同国家不同时期所发挥的作用和活动领域有所不同。
对于非自愿的利他行为或者非自愿基础上的公共管理而言，其存在前提在于群体中存在一种超越家庭的对个体的强制力，以确保个体能够在内心不情愿的情况下仍然能对他人的需求溢出问题施以援手。这种超越家庭的对个体的强制力，最早来自于群体中的权威，来自人类族群中的王。
群体中的权威是非自愿的利他行为或者非自愿基础上的公共管理的存在前提，但并不意味着群体中的权威只是为了非自愿的利他行为或者非自愿基础上的公共管理而存在，换言之，并不意味着权威的价值只是在于其强制力。由于群居或公共生活的优势在于其所具有的公共性，而权威作为整个群体利益的代表，其价值则在于最大限度地提高该群体的公共性。由于输出公共性的利他行为分为自愿的利他行为和非自愿的利他行为，因此一个群体的公共性既取决于该群体中自愿的利他行为，也取决于该群体中非自愿的利他行为。这样，从最大限度地提高群体的公共性而言，群体中权威的价值就包含两个方面：一方面是通过其教化活动或自愿的利他行为促使或引导其他个体做出自愿的利他行为，另一方面是通过强制力迫使其他个体做出非自愿的利他行为。传统中国公共管理中的王道、霸道之争，实际上既是权威的上述两种价值之争，同时也是公共管理的社会形态和国家形态之争。
就公共管理的国家形态和社会形态在解决个人的需求溢出问题上的作用顺序而言，存在着四种模式。一是权力解决居前模式：一旦个人需求溢出于其本人和家庭，则先由权力形态的公共管理承担解决；如果该需求溢出于权力形态的公共管理（即权力形态的公共管理无力解决），则溢出部分由自愿形态的公共管理承担解决。二是权力解决居中模式：一旦个人需求溢出于其本人和家庭，则先由某种自愿形态的公共管理承担解决；如果该需求继续溢出，则溢出部分由权力形态的公共管理承担解决；如果该需求继续溢出于权力形态的公共管理，则溢出部分由另外的自愿形态的公共管理承担解决。三是权力解决居后模式：一旦个人需求溢出于其本人和家庭，则先由自愿形态的公共管理承担解决；如果该需求继续溢出，则溢出部分由权力形态的公共管理承担解决。四是随机模式：一旦个人需求溢出于其本人和家庭，权力形态的公共管理和自愿形态的公共管理均可承担解决，而不必遵循固定的先后顺序。
对于特定的需求溢出问题而言，公共管理应按照效能原则来选择两种公共管理形态的作用顺序模式，即：在上述四种作用顺序模式中，哪一种模式在解决该需求溢出问题上能发挥最佳效能（综合考虑时间效率和资源效益），公共管理就应当选用哪种模式来解决该需求溢出问题。
五、公共管理的主体：元主体及公共组织
分别与自愿形态的公共管理和权力形态的公共管理相对应，人类社会发展出两类解决个人的需求溢出问题的组织：非权力组织和权力组织。这两类组织都是公共管理的主体。其中，非权力组织包括营利组织和非营利组织，权力组织则为广义的政府组织，包括立法、行政、司法及军事组织等；同时，非营利组织和权力组织是专门解决个人的需求溢出问题的组织，而营利组织则不属于专门解决个人需求溢出问题的组织。
显然，个人和营利组织的交易行为也能够通过满足个人需求来避免其需求溢出。由于交易行为的本质是一种等价交换，如果个人或其家庭拥有能够通过等价交换来满足其个人需求的能力，就表明其个人需求并没有超出其本人及其家庭的能力，因此不存需求溢出的问题。从这种意义上说，单纯通过交易活动帮助他人满足其个人需求的营利性组织，并不是解决个人的需求溢出问题的组织，因此不属于公共管理的主体。但如果营利组织通过其志愿活动（如慈善捐款等）来解决个人的需求溢出问题，则属于公共管理活动，此时该营利组织属于公共管理的主体，属于前述非权力组织的范畴。
既然权力基础上的利他行为和自愿基础上的利他行为（分别对应对个人的需求溢出问题的权力解决和自愿解决）是公共管理的两种类型，从事上述任何一种利他行为的组织和个人都属于公共管理的主体。这样，垄断了权力基础上的利他行为的政府尽管是公共管理体系的主干，但却不是公共管理体系的全部。权力组织和社会组织（包括营利及非营利组织）及公民个人共同承担社会的公共管理责任，即共同解决个人的需求溢出问题。而所谓的企业社会责任、社会组织的社会责任及公民个人的社会责任，实际上就是这些组织和个人的公共管理责任。
无论对个人的需求溢出问题的权力解决、自愿解决，还是能够帮助他人满足其个人需求的交易行为，都存在着个人行为组织化的趋势。权力组织、非营利组织和营利组织（企业）这三类组织都是从个人行为发展而来，是个人行为组织化的结果。其中，权力组织是从个人的“王”行为发展而来，非营利组织是从个人的自愿行为发展而来，营利组织则是从个人的交易行为发展而来。就此而言，通过利他行为来帮助解决他人的需求溢出问题的个人，不仅是公共管理的主体，而且还是最早出现的公共管理主体和公共管理的永恒主体，是公共管理的元主体。
在解决个人的需求溢出问题上，之所以会出现个人行为组织化的趋势，是因为组织比个人具有更强的解决需求溢出问题的能力。也就是说，就公共管理而言，对效能的追求，是推动个人行为组织化的动因。而所谓的组织，不过是特定人员、事务（特定的需求溢出问题）及资源手段的固定组合。其中，事务固定，有利于总结该类事务的发展变化规律；资源手段固定，有利于总结该资源手段的利用方法和效果规律；人员固定，则既有利于前述两类规律被人所掌握和利用，也有利于提高人员之间沟通与合作的效率。因此，特定人员、事务及资源手段的固定组合在组织内部所产生的“化学反应”，使该组织在处理特定事务上所具有的能力，远远大于同样数量和素质的个人与同样数量和质量的资源手段的简单相加（即非固定组合）。
公共管理主体的绩效，与其所输出的公共性（即在解决他人的需求溢出问题上所给予的帮助）成正比，而与该主体的资源消耗（即所用的人员及资源手段）成反比。而公共管理的主体（包括个人和组织）所做的利他行为的效果——解决他人的需求溢出问题的效果，则是衡量该主体所输出的公共性的尺度。
至此，需求溢出理论的基本逻辑如下图所示：
图1需求溢出理论的基本逻辑图
资料来源：作者自制.
六、公共问题的解决顺序及其依据：需求正义及传宗人理性
公共问题的解决顺序也就是不同的需求溢出问题的解决顺序。由于群体通常会同时面临着多个不同的需求溢出问题（包括不同人的需求溢出问题和同一个人的不同的需求溢出问题），而群体中用以解决需求溢出问题的公共资源却是有限的，由此导致不同的公共问题在公共资源方面形成竞争关系，从而产生不同利益之间的冲突。为此，公共管理必须为这些不同的需求溢出问题确定一个解决的先后顺序，以确定哪项需求溢出问题应当优先解决、哪项需求溢出问题应当其次解决，等等。而确定不同的需求溢出问题的解决顺序的依据，则在于这些个人需求自身的价值或正义性——价值越高或正义性越强的个人需求，越优先享有解决其需求溢出问题的权利。换言之，价值越高或正义性越强的个人需求，越优先享有获取资源配置的权利。
个人需求的价值也就是个人需求的正义性。个人需求的价值基础，在于个人需求无法满足时对其本人及他人所造成的后果，即其需求溢出的个人后果和社会后果。换个角度说，个人需求的价值基础，在于其本人和社会对满足这种个人需求的依存度。
每个人如果都从与自己个人的感官或利害关系的角度做出判断，个人需求的价值将不存在任何客观的判断标准。果如是，在个人需求的价值判断上人类就会和其他动物一样采用丛林法则——弱肉强食、弱逃强追——公共生活将土崩瓦解。为避免这种悲剧，需求溢出理论提出了传宗人假设，主张以传宗人理性作为个人需求的价值判断基础。而所谓传宗人理性，是指每个活着的人（即现世人）的生存意义和最高使命就是努力帮助人类族群更好地传承延续，即传宗接代、繁衍生息，也就是要以是否有利于后代或族群的长远利益来评判各种需求的价值。简言之，传宗人理性就是以后代人眼光（而不是以现世人的眼光）来进行价值评判。基于此，是否或多大程度上有利于人类族群的传承延续及族群的长远利益，就成为衡量个人需求价值的客观标准。这样，某项需求无法满足时对其本人及社会所造成的后果，实际上也就是该需求溢出问题对于人类族群传承延续及长远利益所造成的后果。
与经济人理性所表现出来的趋利避害、寻乐厌苦、好逸恶劳等人性品质完全相反，传宗人理性表现出来的是人性的另一面——为了人类整体利益和子孙后代而舍生忘死、勇于奉献的精神：为了子女甘愿牺牲个人，为了大家甘愿牺牲小家，为了将来甘愿牺牲现在。如果说经济人理性反映出人类个体的自我意识的话，传宗人理性则反映出人类个体的族群意识或整体意识。
从传宗人理性出发，根据需求价值的不同，个人需求可分为三个层级——人道需求、适度需求和奢侈需求。其中，人道需求是指如不满足则无法生存或失去做人的基本尊严的需求。奢侈需求是个人过度享乐和炫耀的需求。适度需求是超出人道需求且不属于奢侈需求的个人需求，即介于人道需求和奢侈需求之间的个人需求，这三个层级的个人需求对人类族群传承延续的积极作用依次递减。这也就意味着人道需求的溢出后果最严重，其次是适度需求，而奢侈需求的溢出后果最轻。这样，在上述三个层级的个人需求之中，人道需求的价值排序优于适度需求，适度需求的价值排序优于奢侈需求。换言之，人道需求的正义性强于适度需求，适度需求的正义性强于奢侈需求。
此外，即便属于同一层级的不同的个人需求——包括属于同一层级的同一个人的不同需求和不同个人的同种需求，在其无法满足时对人类族群的传承延续及长远利益所造成的后果也会存在差别，因此其价值顺序或正义性也有所不同。同理，在同一层级的各种需求之中，其需求溢出对人类族群的传承延续及长远利益所造成的后果越严重，这种需求的价值或正义性就越高；反之，则越低。
七、法律意义上的公共利益及其认定标准：合法的需求冲突的解决途径
就法律意义上的公共利益的概念功能而言，规范性文件引入“公共利益”这一概念，是为了解决在不同的合法利益发生冲突的情况下公共管理如何进行利益取舍的问题。由此，公共利益就如同轻重的概念一样，只有在两相比较中才能得以认定，不存在无比较的、孤立的公共利益和静止不变的、绝对的公共利益。总括而言，公共利益是发生冲突的合法需求中具有压倒性正义优势的一方的需求，也正是因为该需求的正义优势（即需求价值优势），公共权力不惜强制牺牲与之相冲突的他方需求来保障该需求的满足。就此而言，公共利益不一定是多数人的利益，更不必是全体人的共同利益，甚至也不必是多个人的利益，即便一个人的利益也可能构成公共利益。而国家对公共利益的保障，实际上就是强制牺牲与之相冲突的他方利益。
公共利益的认定标准有三项：一是利益冲突标准，以确定利益冲突是否无可避免——利益冲突如果可以避免，就不需要强制牺牲某方面的利益，因而无需进行公共利益的进一步认定；二是法律途径标准，以确定公共利益条款是不是解决该利益冲突的最佳途径——如果存在着解决该利益冲突的其他法律途径，就不需要按照公共利益的途径来解决该利益冲突，因而也无需进行公共利益的进一步认定；三是价值比较标准，以确定公共权力拟维护的需求是否具有压倒性的正义优势——如果该需求对于与之相冲突的他方需求不具有压倒性正义优势，就不值得国家强制牺牲他方需求来保障该需求，因而也就没有理由为该需求贴上公共利益的标签。
八、公共管理的两条途径、两种方式：满足需求和抑制需求，物质治理和心灵治理
在解决个人的需求溢出问题方面，公共管理存在着两条基本途径：一是通过满足需求来解决需求溢出问题，二是通过抑制需求来解决需求溢出问题。在人类科技水平高度发达、消费能力空前增强、环境及自然资源面临危机的今天和未来，通过抑制需求来解决需求溢出问题的公共管理途径尤其具有现实意义。
与上述两条基本途径相关联，公共管理存在着两种基本的治理方式：物质治理和心灵治理。为了防止或减少个人的需求溢出对其本人和社会所造成的痛苦和不安，公共管理一方面致力于通过资源配置来防范或解决个人的需求溢出问题，另一方面也致力于使个人从内心降低其需求预期或者在心理上能够安于需求溢出状态，以防范或遏制需求溢出的社会效应或发散效应，从而使其不至于为了改变这种状态或接受不了这种状态而造成对他人或社会的痛苦和不安。其中，前一方面要求公共管理针对个人需求进行物质治理，即努力通过开拓社会资源、优化资源配置、提高资源效率来防范或解决个人的需求溢出问题，而后一方面则要求公共管理开展对个人的心灵治理，即通过改变个人的心理认知来防范需求溢出问题或使其安于个人的需求溢出状态，亦即在人的心灵深处建立一种自律机制，使其节制自己的需求或使其不会因为个人的需求溢出而行为失范。
心灵治理的基本方式是构建和强化人的道德和信仰。其中，道德是通过构建和强化人的价值观来进行心灵治理，而信仰则是通过构建和强化人的世界观来进行心灵治理。无论宗教迷信还是意识形态，均属信仰的范畴。
心灵治理是公共管理不可或缺的重要方面。之所以如此，是因为社会生活中总有许多需求溢出问题无法通过物质治理的方式来予以解决。例如，无论公共管理怎样开拓资源、优化资源配置、提高资源效率，每个人最终都会面临生存需求的绝对溢出状态（死亡）。此时，如果人能淡然面对死亡，就不会在临终之前或因心爱的人死亡而做出种种反社会行为。而使人在心理上能够淡然面对个人需求的绝对溢出状态的，恰恰是心灵治理的范畴。这样，心灵治理在一定程度上就能够弥补物质治理的不足，从而有助于防止或减少个人的需求溢出对他人或社会产生消极影响。
九、公共资源的配置之道：保障性配置和激励性配置
作为解决个人的需求溢出问题的两条途径（即前述公共管理的两条途径），无论满足需求还是抑制需求，都需要以公共管理的可支配资源——公共资源为基础。进一步说，解决个人需求溢出的过程，实际上就是公共资源配置的过程。就此而言，公共管理同时也是配置公共资源的实践。其中，公共资源包括物质资源和非物质资源。前者即公共管理中的器（详见下文：“十二、公共管理学的知识体系：御器之术+统术之道，即工具性知识+价值性知识”），包括人、财、物等有形资源或实体资源，后者则包括权力、法律、道德、宗教等无形的非实体资源。在满足人的人道需求方面，物质资源发挥着更为显著的作用；而在抑制需求及满足人的非物质需求方面，非物质资源也发挥着显著的作用。此外，非物质资源以物质资源为基础——离开了物质资源，非物质资源就无所依托，并难以单独发挥作用。例如，离开了僧侣教士阿訇等人力资源，宗教之类的非物质资源就难以发挥其心灵治理的作用。
就公共管理而言，由于配置公共资源的目的是为了解决个人的需求溢出问题，因此公共管理应遵循上述需求溢出问题的解决顺序来决定公共资源配置的先后顺序。也就是说，公共资源的配置之道就是依据个人需求的价值顺序或正义性来决定资源配置的优先顺序。就三个层次的个人需求而言，在资源约束的条件下，公共管理的资源配置之道在于优先保障人道需求、尽量满足适度需求和抑制引导奢侈需求。而对于属于同一层级的不同的个人需求溢出问题，公共管理同样应当根据个人需求的价值顺序来进行资源配置。
为了解决个人的需求溢出问题，公共管理有两种基本的资源配置方式——保障性配置和激励性配置。其中，保障性配置是将公共资源直接配置于满足人的溢出需求，即直接配置给有需求溢出问题的人；而激励性配置是将资源配置于那些有助于解决他人的需求溢出问题的人，而不是直接配置给有需求溢出问题的人。例如，社会保障属于典型的保障性配置，对发明创造的奖励则属于激励性配置，公职人员的薪酬福利则既包括保障性配置也包括激励性配置（同时还包括交换性配置，即对其劳动的市场酬劳）。从一定意义上说，保障性配置是按需配置，激励性配置是按公共性配置——通过激励人输出公共性（利他性）来间接解决个人的需求溢出问题，即以此来激励人的利他性。就此而言，激励性配置要服务于保障性配置：激励性配置只是实现保障性配置的手段，而保障性配置则是激励性配置的目的。
十、国家形态的公共管理的范围与强度：社会文明与公共资源的共同影响
公共管理的范围实际上是公共管理所试图解决的需求溢出问题的范围，包括这些需求溢出问题的性质、种类、数量及空间范围。而公共管理的强度即为解决需求溢出问题而动用的强制力的强度。由于社会形态的公共管理以管理者的自愿为基础，因此其管理范围取决于人的利他偏好，并没有一定之规或所谓的管理边界。同时，社会形态的公共管理属于自愿利他，不涉及动用强制力的问题，所以也不存在管理强度的问题。这样，所谓公共管理的范围与强度，实际上指国家形态的公共管理的范围与强度。
尽管个人需求的溢出生成公共事务，从而成为公共管理所要解决的公共问题。但一方面由于任何需求溢出问题的解决都需要资源消耗，而国家所能支配的公共资源不足以解决所有的需求溢出问题，另一方面由于公共生活中的个人并不指望其每一项需求溢出问题都能由国家形态的公共管理来解决，因而在个人的全部需求溢出问题中只有部分需求溢出问题能够真正纳入国家形态的公共管理的范围。由此，国家形态的公共管理的范围也就取决于上述两个方面，即一方面取决于国家所能支配的公共资源的状况，另一方面取决于社会上个人的公共指望（而不是公共期望）。其中，国家所能支配的公共资源的状况，一方面取决于当时社会的生产力水平，另一方面取决于其政治制度的设计（包括马克思所说的经济基础和上层建筑）；而社会上个人的公共指望，则取决于人类社会的进化程度，也就是社会的文明程度。总括而言，生产力越发达，国家可支配的公共资源就越多，国家形态的公共管理的范围就越大；政治制度的设计越倾向于强国家体制，国家可支配的公共资源也就越多，国家形态的公共管理的范围也就越大；个人的公共指望越高，就越能推动政治制度的设计趋向于强国家体制，进而导致国家形态的公共管理的范围也就越大。反之，国家形态的公共管理的范围也就越小。就此而言，随着生产力的发展及人类社会文明程度的提高，国家形态的公共管理的范围会越来越大，这是历史发展的总体趋势；而压缩政府职能、收缩国家形态的公共管理的范围，只是特定时期对国家权力膨胀过快的一种暂时性的反动。
就公共管理的强度而言，国家形态的公共管理所动用的强制力的强度既取决于当时社会导致个人需求溢出的自然之敌和同类之敌的状况，也取决于国家可支配的公共资源的状况，还取决于社会形态的公共管理在当时所发挥的作用。其中，自然之敌、同类之敌对公共管理构成的挑战越严峻，国家形态的公共管理的强度就越大——不如此，则不足以应对这些严峻的挑战，所以以治水为首要任务的亚细亚生产方式推动了东方的专制体制——以高强度的强制力来应对自然之敌（水害），战乱时期国家频繁动用军队——以高强度的强制力应对同类之敌（不法之徒）。同时，国家可支配的公共资源越匮乏，国家形态的公共管理的强度也越大——以增加强度来弥补公共管理资源匮乏的缺陷，所以在社会治安状况相同的情况下，警力越少，对警察使用武力的授权就越大；在自然灾害的破坏后果相同的情况下，救灾物资越少，维持救灾物资发放秩序的手段就越严厉。此外，社会形态的公共管理在当时所发挥的作用越小，国家形态的公共管理的强度也越大——这不仅是因为社会形态的公共管理能够对国家形态的公共管理形成制约，更是因为社会形态的公共管理能够分担国家形态的公共管理的压力，所以当非营利组织功能不彰或个人的公益意愿减弱时，国家就要增加管理强度，以更多的强制利他来弥补自愿利他的匮乏。
十一、公共管理的地域层级与责任分配：从地方治理到全球治理
在解决个人的需求溢出方面，人类社会逐渐形成了不同的地域层级：从先前以血缘姻亲关系为纽带的族群区域，发展到后来以政治权力关系为纽带的治理区域，从而形成了目前从社区（乡村）治理到各级地方治理，再到国家层面的中央治理及超越国家的全球治理等诸多地域层级。公共管理的这些地域层级的形成，虽然表面上是由于历史及自然（地理）因素使然，但其内在的原因却是解决需求溢出问题的效能因素使然：一般说来，对于有需求溢出问题的个人而言，公共管理主体（包括个人和组织）离需求者的空间阻隔越小（通常是地理距离越短），解决需求溢出问题所需的时间成本和资源成本就越低，解决需求溢出问题的效能也就越高。因此，公共管理的地域层级，实际上是对公共管理的效能进行自然分级的结果。而这种对公共管理效能的自然分级，同时也产生了公共管理的责任分配原则，即个人需求由低至高逐级溢出、逐级解决的原则：当个人需求溢出于家庭之后，其所在的社区乡村有责任予以解决；当该社区乡村无力解决时，个人需求则溢出于该社区乡村，此时该社区乡村之上的地方有责任予以解决；而当该地方无力解决时，个人需求则溢出于该地方，此时该地方所属的国家有责任予以解决；而当国家无力解决时，个人需求则溢出于国家，此时国际社会有责任解决，从而形成对需求溢出问题的全球治理。而当今世界越来越频繁的人道主义救援或人道主义干预，实际上就是个人的人道需求溢出于国家的后果。
需要说明的是，伴随民族国家的兴起而产生并不断强化的国家主权观念，实际上成为阻隔全球治理的藩篱，并将国内的公共管理与国际的公共管理分隔成为两块完全不同的领地：前者属于传统公共管理的领域，后者则属于国际关系的领域；前者提倡公共性（利他性），后者则以赤裸裸的自私自利（维护国家利益）为价值准则；极言之，前者奉行文明社会的行为准则，后者则奉行动物世界的丛林法则。可以说，公共管理学缺乏一套能够贯通国内公共管理与国际公共管理的逻辑思路及话语体系，这正是公共管理学基础理论薄弱的体现。
十二、公共管理学的知识体系：御器之术+统术之道，即工具性知识+价值性知识
公共管理作为解决个人的需求溢出问题的实践，公共管理学无疑是关于解决个人的需求溢出问题的知识体系。其具体内容包括两方面的知识，一方面是御器之术，即技术层面的公共管理知识，也就是工具性知识；另一方面是统术之道，即价值层面的公共管理知识，也就是价值性知识。
这里所谓的御器之术，具体是指利用或配置实体资源（即公共管理之器）来解决个人的需求溢出问题的方法策略，如绩效管理方法、资源配置方式、应急管理预案等。而御器之术中的“器”，也就是公共管理之器，是指公共管理主体所用以解决需求溢出问题的物质资源和工具，即人、财、物、土地空间等有形资源或实体资源——形而下者谓之器。离开了这些有形资源或实体资源，公共管理就会陷入巧妇难做无米之炊的窘境。
应当指出的是，尽管“器”在公共管理中极端重要，但并非所有关于“器”的知识都是公共管理学知识体系的组成部分，只有当关于“器”的知识成为御器之术的组成部分时，这部分关于“器”的知识才会进入公共管理学的知识体系。例如，并非所有关于土地的知识都是公共管理学的知识体系的组成部分，只有那些关于如何利用土地以解决公共问题（即个人的需求溢出问题）的知识，才属于公共管理学的知识体系的组成部分。
所谓的统术之道，是指将御器之术用于何种目的或何种用途的价值偏好。也就是说，统术之道解决的是御器之术为谁所用、为谁服务的问题。公共管理学关于统术之道的知识，实际上是关于个人需求溢出的价值判断体系，包括个人需求是否溢出的判断和个人需求的价值顺序（即需求正义）的判断。例如，公共事务与非公共事务的分界、公共利益识别、公共部门人力资源管理的目标方向，均属于公共管理中的统术之道的范畴。
值得注意的是，尽管公共管理学的知识体系由上述术和道两部分知识构成，而且术的知识在数量上远远多于道的知识，但有关御器之术的知识通常是公共管理学与其他学科交叉或共享的知识，而有关统术之道的知识却是公共管理学所独有的知识。就此而言，公共管理学的特质在道不在术。
十三、公共管理学科的人才培养目标及核心竞争力：利他之心、利他之识、利他之能
公共管理与公共生活的维系力量，其特质在于以具有公共性的途径或方式来解决公共问题（即个人的需求溢出问题）。因此，公共管理学科的人才培养目标无疑是培养人的公共之心、公共之识、公共之能。由于需求溢出理论认为公共性就是利他性，公共性的度量标准在于是否根据个人需求的价值排序来进行利他，以解决他人的需求溢出问题。因此，公共管理学科的人才培养目标就是培养人的利他之心、利他之识、利他之能。其中，利他之心是指解决他人的需求溢出问题的意识，利他之识是指识别他人的需求是否溢出以及对不同的需求溢出问题进行价值排序的认知水平或心智水平，利他之能是指解决他人的需求溢出问题的实践能力。就此而言，公共管理学的知识体系，实际上也就是围绕利他之心、利他之识、利他之能而构建的知识体系。如果从前述“道”和“术”（即价值性知识和工具性知识）两个层面的知识来看，培养人的利他之心和利他之识需要公共管理的“道”的知识，而培养人的利他之能则需要公共管理的“术”的知识。可以说，培养人的利他之心、利他之识、利他之能，既是公共管理学科的人才培养目标，也是公共管理学科的核心竞争力之所在。
十四、公共管理学与其他学科的关系：综合利用并不断吸收各学科成果的综合学科
作为一门总结公共管理实践经验并指导公共管理实践的学问，公共管理学是综合利用并不断吸收各学科（包括各种社会科学和自然科学）成果以解决个人的需求溢出问题的综合学科。某一学科与公共管理学的密切程度，既取决于该学科的知识对于解决个人的需求溢出问题的成效，也取决于其有助于解决的需求溢出问题在公共生活中的重要性和紧迫程度。
尽管公共管理学和其他学科的知识都有助于解决个人的需求溢出问题，但公共管理学与其他学科仍有本质的不同，表现为：首先，公共管理学以解决个人的需求溢出问题为最终目的，而其他学科尽管包含若干有助于解决个人的需求溢出问题的知识，但并不以解决个人的需求溢出问题为其学科的最终目的。其次，公共管理学的知识有助于解决所有的个人需求溢出问题，而其他学科的知识仅仅有助于解决特定领域或特定种类的个人需求溢出问题。再次，公共管理学的所有知识都有助于解决个人的需求溢出问题，而其他学科仅仅是部分知识有助于解决个人的需求溢出问题；换言之，公共管理学是专门解决个人的需求溢出问题的学问，而其他学科则只是附带解决个人的需求溢出问题的学问。最后，对于解决个人的需求溢出问题而言，公共管理学包含技术和价值（即术和道）两个层面的知识，而其他学科通常仅在技术层面对解决个人的需求溢出有所贡献。
（作者：中国人民大学公共管理学院教授，博士生导师,北京100872）
Rethinking Public Administration: Logic and Viewpoints of Need Spillover Theory
Liu Taigang
［Abstract］From standpoints of the need spillover theory, public affairs are originated from private need spill over which refers to a situation that somebody's need has gone beyond or spilled over his/her ability and his/her family's ability. The final task of public administration is to resolve issues of need spillover. Issues of need spillover can be resolved only via somebody's behavior benefiting others, including volunteering behavior benefiting others and reluctant behavior benefiting others. So-called publicness is to benefit others rather than himself/herself. Sequence for resolving issues of need spillover should be determined according to the justice of private needs, and the justice of private needs should be measured according to rationality of prophet rather than interests of a living person. Public interest is a spillover need with overwhelming justice to other spillover need, while both of them are conflicting each other. Knowledge system of public administration consists of knowledge about techniques using resources and knowledge about value that the techniques should serve for. The education object of public administration is to make people own the mind of benefiting others, the knowledge of benefiting others and the ability of benefiting others.
［Key words］need spillover, publicness, rationality of prophet, public affairs, public administration
［Author］Liu Taigang is Professor at School of Public Administration & Policy, Renmin University of China. Beijing 100872
