［摘要］在新媒体时代，由于民众使用媒介的差异和新信息媒介呈现民意的方式偏差，使得新信息媒介实际造成了民意沉没与民意放大的现象。在此基础上，造成原有稳定的政策公信力基础被瓦解，产生了政策公信力危机。政府应当采取对策，通过“信息补偿”方式，以“控制影响—明确动机—公示论证—指导执行”的顺序，控制公信力下降的速度，重塑政策公信力。
　　［关键词］政策公信力； 新媒体； 民意沉没； 民意放大； 信息补偿
　　［中图分类号］D035［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863(2012)08-0033-04

　　国外关于政府公信力提升的研究始于20世纪90年代中期，国内对于政府公信力的研究始于2003年前后，在非典带来的公共危机下造成了政府公信力下降，从而使得政府公信力提升问题得到了广泛的讨论。［1］政府公信力立足于政策公信力。在信息技术高度发展的今天，不同立场、角度、动机的信息发布通过博客、论坛、微博等媒介进行传播，使得大众对政策信息的接收渠道、认知角度发展变化，从而对政策的公信力建设提出更高的要求。
　　一、 信息媒介中沉没的民意和放大的民意
　　为什么我们说政策的公信力因为大众信息媒介的发展而受到了一定冲击？举一个例子，零点调查在2009年做过某市交通限行管理措施的民意调查“每周少开一天车”，根据科学抽样原则进行CATI（计算机辅助电话访问）访问和拦截访问，90.4%的受访者支持交通限行政策，而某门户网站调查则显示，79.3%的受调查者反对尾号限行，赞成的只占到17.8%。这种调查结果的偏差，其实是信息媒介中民意沉没与民意放大的一种集中体现。
　　门户网站线上调查与线下电话和拦截调查的区别主要体现为受访者主动被调查与被动被调查的区别。线上调查是网民主动提交的，而线下电话和拦截调查中，受访人是被动受访的。因此，线上调查仅反应了对该话题高关注度、主动发表意见的群体的意见，而不能体现对该话题低关注度，非主动发表意见群体的看法。此外，低用网频率群体、低信息发送频率群体的民意在线上调查中也是不能体现的，因此会造成如图1的结果：人们会将线上主动发表意见的群体意见放大，当成社会整体意见，而使得对该议题低关注、不主动发表意见、低用网频率群体的意见沉没。这种民意放大与民意沉没的效应到底有多大呢？之前虽然有人指出过这种效应存在，但鲜少通过数据来分析这种放大和沉没效应到底有多大。
　　图1网络信息媒介对民意的放大和沉没
　　图2零点线下调查显示的“每周少开一天车” 的民意人群分布
　　以上述交通限行政策为例，从图2可以看出持支持态度的为中老年低收入低学历的低社会阶层群体，持不支持态度的为高收入高学历的高社会阶层群体，中青年中等收入群体持无所谓态度。这是线下访问，经过人口统计配比分析的现实民意分布。但这个现实民意在新媒体时代会造成呈现出来的民意扭曲。根据零点调查2010年做的中国社会分层报告中不同层次人群使用网络习惯可以看出：社会中上层和上层群体使用网络的比例、频率（参见图3），对门户网站的关注度都远高于社会下层和中下层群体，因此门户网站的线上调查会放大不支持交通限行政策的中上层和上层群体的声音，持无所谓态度的中中层人群不会主动发表意见，而持反对意见的中下层、下层群体的意见，由于他们使用网络的频率和比重较低，以及对门户网站的关注度相对较低，因而群体意见被沉没了。
　　图3不同社会阶层人群网络习惯
　　资料来源：零点咨询集团2010年中国社会分层报告。
　　为什么说这种信息媒介对社会不同阶层的民意呈现的扭曲会影响政策公信力呢？因为政策制定是针对全社会群体的，在政策论证阶段应当通过不同阶层的民意碰撞来验证其公正性和合理性，而如果信息媒介呈现出来的社会调查结果，放大了一部分民意，沉没了一部分民意，会使得原本期望实现社会公平的政策逐渐向中上层与中中层倾斜。［2］在这种情况下，包括上层、中上层、中中层、中下层和下层的全社会群体看到的民意反馈体现的仅仅是上层和中上层的民意状况，而不同阶层的群体都误以为这是全社会群体的意见，持无所谓态度的中中层的意见会导向自媒体发布焦点人群的中上层、上层群体，因为他们是这些焦点人群的自媒体追随者，而持不支持态度的中下层、下层媒体的民意则发不出声音，因为这不是他们的主要信息渠道和他们自身非高频率信息发送者。因此，我们会看到这样的现象，在信息时代，很多不利于中上层、上层群体利益的政策会受到更多的质疑，而这种信息媒介的民意调查反而会质疑政策的合理性，使得社会公平政策的公信力降低。
　　二、 信息变革时代的政策公众信任度危机
　　接下来我们来看一下政策公信力降低的过程到底是如何发生的。
　　让我们先来分析一下政策的公信力到底是由哪些要素支撑起来的，这样才能充分揭示政策公信力降低的原因在哪里。笔者认为政策的公信力由四个因素构成，即“动机、论证、执行和影响”。
　　图4政策公信力构成要素及政策公信力下降过程演示
　　政策的公信力构成是沿着“动机正当—论证公正—执行有效—影响可控”的轨迹进行的。一个政策的推出首先需要让公众信服其动机是正当的，是为了给社会谋求更大的边际效益；然后通过科学公正的论证，证明实施此政策确实能够促进社会边际效益增加；再通过有效的执行证明其措施可行有效，能够达到动机所追求的效果；最后一层是政府能够保证政策的社会影响可控，在政策执行过程中出现偏差或冲突的时候能够有效进行调整，避免社会矛盾的进一步深化。［3］
　　而政策的公信力下降轨迹则有所不同，是沿着“执行效果怀疑—论证公正性怀疑—动机正当性怀疑—社会影响失控”的轨迹发展的（参见图4）。
　　政策公信力动摇的第一个阶段是“执行效果怀疑”。民众对政策的执行效果怀疑是在各种政府背景下均广泛存在的。大部分政策出台之后都会面临执行能否落实的公众质疑，但这一阶段，民众对政策出台是“基于谋求广泛更高的社会效益，且经过论证，如果有效执行可能达到预期效果”这个基点并没有异议。这个时期人们的批评焦点对瞄准“政策执行者”。一个典型的例子是这几年来针对于城管这类典型的“政策执行者”的低信任度。“城市需要进行环境管理”这样一个政策动机并没有受到质疑，但对政策执行者的信任度非常低。
　　第二个阶段是“论证公正性怀疑”。公众对政策不信任度从第二阶段升级到第三阶段经历的时间要短的多。当人们发现政策论证的公正性出现问题时，矛头很快会从对专家专业性的质疑转到对政策制定者动机的怀疑。但这两个阶段的仍然有所差别。中国的专家公信力大幅下降大约出现在2005年左右，2005年以后“学术造假”、“专家在各种场合与博文中的雷人语录”的新闻报道大幅上升（参见图5），这个过程与WEB2.0过程中博客、微博等个人媒介的兴起同步，大量专家未经过学术论证或充分讨论的个人言论通过博客或微博等个人渠道进行传播，其中部分专家为了博眼球、过分追求惊人效果而忽视专业性的言论被广泛传播与批判，在越来越多“学术造假”案例曝光的双重震撼下，社会大众对专家权威的信任度大幅降低。
　　图5三个质疑专家公信力关键词的新闻报道量
　　数据来源google news archive search
　　2010年中国青年报的民调显示,尽管44.8%的人遇到重大问题仍愿听专家观点,“但仅6.5%的人相信专家权威且值得信赖”。［4］专家信任度的大幅下降在一定程度上动摇了政策论证的公信力。第二阶段与第三阶段的区别在于，第二阶段人们对于政策的怀疑还停留在专家人品或者学术水平的层面，但第三阶段从专家权威度质疑快速滑向政策制订者的动机怀疑，使得政策公信力下降到一个相当危险的阶段。
　　第三个阶段是“动机正当性怀疑”。民众从怀疑专家的水平到怀疑政策制定者故意通过不公正的论证来获得政策通过，源于政策制定者自身的动机不当。比如人们开始质疑一些地方政府通过规划开发来获得卖地收入而不顾当地人民承受力抬高了房价，高等教育扩招政策是为了利民还是将公共资源转变成了产业工具，当人们不再默认政策制定者的动机是为了利民，而专家论证环节又不被信赖时，政策的公信力已经到了相当危险的地步，因为其存在的合理性受到质疑。由于听证制度的不完善和论证过程的不公开，使得政策制定过程中的合理性争论移到了政策出台后，正常的改革探索变成了不正常的阶层矛盾，进一步转化为社会怨气。
　　第四个阶段是“社会影响失控”。政策影响失控是政策公信力坍塌的底线，因为公信力坍塌逐渐从具体政策转向了政府本身，如果一个政策尽管动机不当、论证不够公正、执行不到位，但政府还能够通过其他手段或其自身的威信度控制上述政策的社会影响，则政策的公信力坍塌尚未达到影响政府执政能力的地步。当动机受到广泛怀疑的政策，政府尚不能有效控制这类政策对社会的影响力，将会使得政府公信力遭到严重质疑，容易出现局势不稳、政局动荡等后果。
　　三、重塑政策公信力的几个关键点
　　面临目前的政策公信力严重下降的现状，政府应当采取对策，控制公信力下降的速度，通过有效途径重塑公信力。谈到政策公信力重塑的问题，以往的很多专家总会提到通过议政机制建设等根本性转变来实现，笔者则认为，这个重塑过程是可以通过一种快捷有效的方式实现的，即“信息补偿”。
　　一直以来，中国政府出台的政策，以清晰明了的“条列式措施”形式公布。这种形式有简单清晰、容易推行与传达等优点，所以被长期有效地坚持下来。但从政策公信力下降的角度来看，这种政策发布形式仅仅能够解决“公众对执行效果怀疑”阶段的公信力下滑问题，却不能取得提升公信力的效果。而“信息补偿”方式就是在通过在政策发布和宣传过程中，按照“控制影响—明确动机—公示论证—指导执行”的顺序（与政策公信力下降轨迹刚好相反，先巩固重要基础，再巩固上层建筑），通过在适当时间点公布对应的信息，以减缓信息不对称状态带来的公信力下降（参见图6）。
　　图6通过信息补偿方式重塑政策公信力的要素及流程
　　通过信息补偿方式重塑政策公信力的第一步是“明确时限”，通过明确时限来达到“控制政策影响”的效果。我国各级政府出台政策普遍缺乏时效约束，如国家推行的计划生育政策、近来出台的北京汽车限购政策、房屋限购政策均没有公布具体的时效期限。政策缺乏时效约束会产生很多隐患，容易滋生社会矛盾。因为科学地讲，政策不可能完全惠及全民，对社会的一些群体有益的同时，肯定会对另一部分群体的利益造成损害。无时限的政策容易激化怨气，因为利益受损的社会群体看不到出路，容易采取极端行为，从而造成影响失控。因此，从现实角度来讲，通过“控制影响”来重塑政策公信力，可以通过时限给予利益受损者政策调整的希望，从而缓和社会矛盾，并且通过时效影响论证提升政策的科学性。
　　重塑政策公信力的第二个关键点是“明确群体”（包括受益群体和受损群体），通过明确群体从而明确动机，从而达到社会辩论平衡的效果。明确政策受益者有一个好处在于，使得政策的社会辩论更加平衡，而在不公布政策受益群体的情况下，人们往往只能听到利益受损者的声音。在强制各级政策出台政策时明确受益群体和受损群体时，更能迫使各级官员充分论证政策的社会公平性，第一步的“明确时限”又对这一举措的社会包容性打下了很好的基础，在听取利益受损者意见之后可以通过时限作用进行安抚，让利益受损者感到这种利益受损状态未来是可能得到解决的，缓解社会矛盾。
　　第三个关键点是通过创造政策受益者与政策受损者平等的对话空间来“明确影响”，重塑政策论证的公信力。由于政治体制的关系，中国的政策讨论时间点在政策出台之后而非政策出台之前。这样做的好处在于政策推行阻碍较小，不利之处在于政策出台之后再讨论引起的公信力挑战相对更大。以往中国政策仅仅以措施条例的形式出现，这种形式在国外行得通，因为在政策颁布之前就经过两党派的充分辩论，影响面和福利面都相当清楚地呈现在公众面前，而在当今的中国却会出现问题，因为论证不公开，影响面和福利面对公众来讲信息不明，在政策公布后报道往往集中在影响面报道，在专家权威性受到严重挑战的今天，政策福利面的信息又因为论证的封闭性难以得到充分传播，从而对政策公信力产生冲击。解决这一问题的关键点在于通过信息补充做到政策公布后的影响面与福利面信息平衡。在政策出台之际公布政府在制定政策时考虑受益的人群和可能的利益受损人群，创造受益人群和受损人群同等的话语空间，通过这种对话明确政策的双向影响程度，从而使得政策讨论围绕在造福人群和对不同人群的影响的讨论上，而不会转化为受损人群与政策制定者的矛盾对冲（政策受益人群与受损人群的对话地位是平等的，而受损人群和政策制定者的对话地位是不平等的，受损人群与政策论证专家的对话地位也是不平等的，后两者的矛盾对冲会被大众看做是政府打压弱势群体的表现，激化社会矛盾）。同时，通过公布线下民意调查结果与线上民意调查结果来平衡中下层、下层民意与中上层、上层民意在媒体中的呈现，逐渐教育民众科学看待不同渠道民意调查获得的结果差异性，使得政策公正性论证在兼顾社会各阶层意见的情况下进行。
　　第四个关键点是通过“明确措施”指导政策执行。这一点在现有的政策体系里面已经充分体现了，在此不做赘述。
　　四、 通过信息补偿进行公信力重塑的运作形式
　　政府现在运用网站、博客、微博多种新信息手段来扩大民意沟通渠道，那么如何通过多种信息渠道达到重塑政策公信力的最优信息补偿效果呢？
　　图7通过信息补偿来重塑政策公信力的运作形式
　　政策在实现信息补偿机制时，主要有两个着力点，一个是建立信息源，一个是建立信息平台。对于需要强力推出信息来巩固公信力基础的环节应当采用建立信息源方式，对于需要缓解现有社会矛盾、重塑平衡对话平台的环节应当采用建立信息平台的方式。因此，在明确时限和明确群体这两个涉及到政策社会影响与动机正当性的重要基础环节，需要通过政府公文发布来保证稳定而权威的信息源，即需要在现有政策只列举措施的基础上加入时限和群体两部分内容，保证这两个方面信息的权威信息源发布，奠定政策的“影响”和“动机”两大基础。其中“明确群体”是整个运作过程中的难点所在，因为“明确群体”除了明确动机以外，对公示论证也有部分影响，是奠定“公示论证”、建立政策受益群体和受损群体平衡对话平台的前提和基础，因此“明确群体”环节除了需要通过权威信息源界定政策受益群体和受损群体以外，还需要政府建立平衡信息平台，并维护这个信息平台的平衡性，使得受益群体和受损群体都能够对政策发表意见，从而达到“明确影响”的效果，来重塑因专家权威性受损而受到影响的论证公信力。“明确措施”部分是中国政策一直通过权威信息源发布的内容，因此不需要进一步进行信息补偿（参见图7）。
　　通过信息补偿方式重塑政策公信力是一个更具可操作性、实现成本更低、实现可能性更大的途径。在充分理解政策公信力下降原因及轨迹的基础上，通过信息补偿方式有步骤、有针对性地进行公信力重塑，有利于各级政府提升自己的执政公信力和维持长期社会稳定。

　　［参考文献］
　　［References］
　　［1］武晓峰. 近年来政府公信力研究综述［J］. 中国行政管理，2008（5）.
　　Wu Xiaofeng, An overview of government creditability researches in recent years, Chinese Public Administration，2008（5）.
　　［2］韦春艳，漆国生.我国公共政策公信力问题探析［J］. 理论导刊，2010(2).
　　Wei Chunyan, Qi Guosheng. The Analysis of Public Policy Creditability. Journal of Socialist Theory Guide, 2010(2).
　　［3］石荣广. 政府公信力的评价标准、现状及对策探析［J］. 各界文论，2007（4）.
　　Shi Rongguang. The Government Creditability: Evaluation Criteria, Current Situation and Countermeasures. Public Literary Forum, 2007（4）.
　　［4］方莉,黄冲. 被滥用的专家透支了整个社会的公信力［N］. 中国青年报，2010-06-25.
　　Fang Li, Huang Chong. Abusive Experts Overdraw the Whole Society's Creditability. China Youth Daily, 2010-06-25.
　　（作者：北京零点前进策略咨询有限公司高级咨询师，北京100027）

To Rebuild the Credibility of Government Policies in Information Revolution Age
Fan Lingzhi

　　［Abstract］In this age of information revolution, because of the different usage of information media in different social status and the presented way of new media's opinion, the new information media actually causes sunken public opinion and amplified public opinion. In this situation, the solid foundation of policy credibility crumbled, which caused policy creditability crisis. Government should take measures, by means of "Information Compensation"and in the order of"impact control—motivation clearance—demonstration publicity—implementation guidance", to control the speed of creditability collapsing and rebuild the policy creditability.
　　［Key words］Policy Credibility; New Media; Sunken Public Opinion; Amplified Public Opinion; Information Compensation
　　［Author］Fan Lingzhi is Senior Consultant of Progress Strategy consulting Go. Ltd. Beijing 100027