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大力推行行政指导管理方式
本刊特稿
徐 鸿 武
发布时间：2012-8-7 发布人：本站 源自：
我国行政体制改革取得了重大成就。行政指导管理方式的倡导与实施，就是行政体制改革大潮中的一颗耀眼的浪花，也是行政体制改革百花园中的一朵绚丽的奇葩，值得我们进一步研究和大力推行。
一、行政指导管理方式的概念分析
近年来，学术界对行政指导的概念，已有多种论析，其中不乏其科学合理因素。现综合提出如下看法：行政指导是指行政机关，在其职权范围内，为了适应群众广泛参与的民主化诉求，强化政府服务功能，化解社会矛盾，对相对人采取的启导、劝告、沟通、协调、示范、奖励等非强制性管理。此概念含义包括：行政指导的行为主体、行使指导的价值目标、行政指导的方式、行政指导的特征四个要素。
行政指导行为十分丰富，灵活性很大，大体包括如下内容：启导类：指导、辅导、引导;劝告类：劝告、劝阻、说服;告知类：告知、提醒、提示、警示;沟通类：沟通、协商、商讨;调解类：调解、协调、调和;建议类：建议、意见、主张;提倡类：提倡、支持、鼓励、表彰;示范类：示范、推荐、推广。
二、推行行政指导管理方式的重大意义
（一）两种管理方式刚柔相济、相辅相成
行政管理方式可分为行政法治管理与行政指导管理两大管理形式。二者各有所长，相互结合，相互补充，缺一不可。
依法治国是我们党治理国家的基本方略。依法治国必须做到：有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。行政法治管理方式是依法治国的基本方略在政府系统的具体体现。其主要特征是单一的行为主体（行政机关），单一的行为目标（依法行政），单一的行为手段（行政许可、行政处罚），单一的行为特征（我命令你执行）。此为刚性管理。
行政指导管理方式，为非强制性管理，即柔性管理。它是法治管理的辅助方式和必要补充，它的基本特征是行为主体的多元化（群众广泛参与），行为目标的多样化（服务于群众的多种需求）和行为手段的柔性化。
在我国现阶段，必须以法治管理的方式为主，行政指导方式为辅，二者紧密结合，相辅相成，缺一不可。行政指导管理方式只能是法治管理方式的辅助和必要补充。随着社会文明程度的提高，行政指导管理方式的比重就会上升，越来越占有重要地位。
（二）政府管理民主化浪潮的必然趋势
政府管理的管理主体是政府，客体是社会公众。历史唯物主义的基本观点认为，人民群众是社会发展的根本动力，广大人民群众是国家和社会的主人。因此政府管理必须尊重人民群众的主人翁地位，忠实地为人民群众服务。民主化的浪潮就是人性化的浪潮。近几年来一些地区和部门的口号转变就说明了这一点。例如：有的院内的标语“此处禁止停车，违者罚款”。现在改为“此处交通要道，请勿停车，谢谢合作”。前者盛气凌人，方法生硬，使人难以接受;后者亲切、温暖，使人容易接受。这说明了传统政府管理理念向行政指导管理理念的转变。
（三）化解社会矛盾，增强社会和谐的重要举措
法治管理方式，多依赖于行政许可、行政检查、行政处罚等刚性管理。这种管理方式虽然能够立竿见影，立显权威，立见成效，但容易激化矛盾，造成人民群众与政府之间的对立。这样的事例太多,典型的如城管与经营者之间的冲突导致的群体性事件。这留给我们的深刻教训是，对违法经营的居民不宜采取过激的强制手段，没收财物和运输工具，不能断其生计，应当采取劝导、说服、警示等行政指导的方式，进行耐心教育工作。只有这样，此类事件才可避免发生。
（四）与“善治”理念有机契合
善治，意为良好的治理，是近年来西方兴起的影响比较大的管理理论。它的基本含义是，改变过去政府对社会的单向管理模式，是政府与社会的合作管理，是政府与公民社会的最佳合作状态，是实现公共利益最大化的管理过程。行政指导，克服了政府对社会的单向管理，政府必须吸纳社会公众广泛参与，不断满足社会公众的诉求。行政指导管理是政府与公民社会的合作管理，是为了追求政府与公民社会的最佳合作状态，实现公共利益最大化。因此，行政指导理论与善治理论之间，具有某些内在的契合点。
(作者系国家行政学院教授)
