［摘要］作为印度大国战略的重要组成部分，社会保障国际合作有助于促进劳动力境外就业的长远发展。从2004年开始成为印度政府全力推动的一项重点外交工作。本文介绍了印度社会保障国际合作方面的经验与成功做法，即通过利用国内的投资合作机会和社会保障法规的调整，印度政府成功地与多个国家签订了社会保障双边合作协议。研究认为，社会保障国际合作不仅能够保障境外就业劳动者的基本权益，而且可以提升印度跨国企业的国际竞争力，进一步拓宽劳动力境外就业的空间，维护好本国的国家利益。印度推进社会保障国际合作的实践经验值得我国去深入研究和借鉴。
［关键词］社会保障；国际合作;印度
［中图分类号］D57［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863(2012)07-0095-04
经济全球化的深度发展，使资本和劳动力的国际流动性进一步提高。发达国家日益严重的劳动力短缺问题，使它们对其它国家尤其是发展中国家的劳动力需求持续增加，发展中国家的劳动力境外就业空间不断扩大。作为全球人口大国，印度政府高度重视这个发展契机，积极推进和扩大本国劳动力的境外就业。自上个世纪70 年代以来，印度在境外就业的劳动力长期保持在200 万人以上。［1］
劳动力境外就业的长远发展，需要有相关的配套机制进行全面的支持。作为当中的一项核心配套机制，社会保障国际合作最早出现在上个世纪初的欧洲，并逐步扩展到北美地区，在推动劳动力境外就业长远发展中发挥了积极作用，在实践中得到了广泛和充分的肯定。因此，印度政府近年来开始大力推动社会保障国际合作的进程，并已经取得了一定的进展。作为全球的另外一个发展中的人口大国，我国劳动力境外就业规模和潜能也十分巨大，社会保障的国际合作对国家的经济社会发展同样具有重大的意义。印度的实践经验值得我国去深入研究和借鉴。
一、社会保障国际合作
作为现代国家应对劳动力境外就业的战略性安排，社会保障的国际合作一般是指劳动力输入国和输出国通过签订社会保障国际协议（Social Security Agreement，简称SSA），建立国家与国家之间的社会保障制度的衔接机制，充分保护境外就业的劳动者的社会保障权益。1904年，法国与意大利签订了一项国际劳工条约，当中包含了促进两国社会保险制度衔接的条款。在养老金方面，条约规定劳动者的养老金可以在法国和意大利之间相互输出，同时，对于在法国与意大利都持续工作过一段时间的劳动者，如果他们在两国的参保时间均未能达到两国领取养老金的基本要求，那么他们在两国的参保时间可以合并计算而获得一定的养老金待遇。［2］
经过了一个多世纪的实践和发展，社会保障国际合作主要通过以下五种途径来保障境外就业劳动者的权益：（1）平等对待本国劳动者和境外就业劳动者；（2）制定相关法规，确保境外就业的劳动者参加协议国家其中一方的社会保险制度，保证他们能够得到制度覆盖，同时避免他们在两个国家同时参保；（3）合并计算境外就业劳动者在协议国家的参保时间；（4）在养老金的支付上，依据境外就业劳动者在协议国家的参保时间，协议国家按比例合理分担成本，共同支付；（5）福利输出。［3］长期的政策实践证明，社会保障的国际合作有助于劳动力输出国保障本国劳动者的基本权益，提升劳动力输出国跨国企业的国际竞争力，并确保劳动力输出国能够从劳动力境外就业的战略举措中实现利益最大化。正是社会保障国际合作的这些作用，使其逐步进入到了印度政府的战略视野中。
二、印度推动社会保障国际合作的实践
印度政府认为，“不管一国的国家利益随历史如何变化，但其最高目标都是为了控制和利用更多的国际资源来满足本国的政治经济需求”。［4］社会保障国际合作的推动，充分体现了印度政府的这种立国思维，而当中所面向的政治经济需求正是印度的大国战略。作为一个发展中的国家，印度一直将大国战略作为其国家发展的核心战略。实际上，早在印度独立前，国大党领袖尼赫鲁就在其所著的《印度的发现》中提出：“印度以它现在所处的地位是不能在世界上扮演二流角色的，要么做一个有声有色的大国，要么销声匿迹。我不相信中间地位”。印度独立后，历届印度政府都继承了尼赫鲁的思想，把谋求大国地位作为国家的战略目标。2001 年，印度内政部长阿德瓦尼在印度洋安达曼群岛首府布莱尔港视察直言：“20 世纪属于西方，中国在21 世纪初想成为世界的领导，但本世纪的未来岁月属于我们印度。”［5］
为了实现大国地位的战略目标，印度必须最充分地运用好本国的各种资源。作为目前世界上仅次于中国的人口大国，丰富的人力资源自然成为了印度大国战略的重要筹码。印度总理辛格曾指出，“以印度的人力资源和自然资源，我们有条件成为世界大国。”明确地将人力资源，视为印度发展成为世界大国的主要基础之一。此外，在外部的国际环境上，很多发达国家的人口结构从上个世纪中叶开始不断趋于老龄化，国内年轻劳动力短缺的问题日渐严重，对来自其它国家尤其是发展中国家的劳动力需求持续增加。而在劳动力资源方面，作为人口大国的印度拥有雄厚的实力基础，劳动力境外就业的前景十分广阔。印度政府也是重点把握这个机会，早在上个世纪末已经将劳动力境外就业作为国家经济社会发展的重要战略。
2008年，印度有超过54%的人口是25岁以下，到2020年将很可能成为全球人口结构最年轻的国家，拥有约8亿2000万的劳动人口。在信息技术、健康医疗和财务金融等发达国家需求较大的领域，印度逐步建立起了全球知名的教学体系，专业人才的储备不断增多，劳动力境外就业的规模和发展潜能都十分巨大。［6］印度的独特国情和外部的国际环境，使劳动力境外就业日渐成为印度大国战略的重要组成部分。而社会保障国际合作，也逐步成为印度促进劳动力境外就业的重要配套措施而得到全力推动。
2004年，印度政府成立海外印度人事务部（Ministry of Overseas Indian Affairs），正式开始去全力推动社会保障国际合作的进程。2006年，印度成功地和比利时签订了历史上的第一份社会保障双边合作协议，该协议在2009年1月1日开始生效。2007，印度启动了与法国在社会保障双边合作协议方面的谈判，当时约有28万5千名印度劳动者在法国境内工作。［7］为了促成协议的签订，印度政府充分利用国内庞大的消费市场和法国开拓印度市场的迫切需要，作为与法国协商社会保障双边协议的重要利益杠杆，推动国际谈判的进程。当时，法国为印度的第15大贸易伙伴，在印度市场仅占1.8%的份额，对印投资额也仅占印度吸收外资总额的2.3%；法国外贸国务秘书伊德拉克在2008年访问印度期间明确表示，法国将会大力发展与印度的经贸合作，把双边贸易额从2007年的55亿欧元提升到2012年的120亿欧元，把在印度的法资企业从现有的500家增加到1000家。［8］法国对印度的经贸合作需求以及印度的“捆绑式”谈判战术，使双方的合作进程得以加快。2008年9月30日，印度总理辛格在访问法国时，成功与法国签署了社会保障双边合作协议，协议的生效日期是2011年的7月1日。
为了推动社会保障的国际合作进程，印度政府开始对本国的社会保障制度和法规进行修订。2008年，印度对国内两个最主要的社会保障项目《雇员储蓄基金计划》（Employees' Provident Fund Scheme, 1952）和《雇员养老金计划》（Employees’ Pension Scheme, 1955）进行了修订，扩大了这两个项目的制度覆盖范围，将“国际劳动者”（International Workers）也纳入其中。此前，其它国家的劳动者可以选择进入或者不进入到印度的社会保障制度中，但在法规修订案生效之后，他们必须被强制性地进入印度的这两项社会保障项目，交纳社会保障费。只有来自与印度签订有社会保障国际合作协议的国家的劳动者，才可以依据合作协议的条款规定，免除上述缴费义务。但同时，国际劳动者所缴纳的社会保险费可以在他们项目结束返国时提取。
2010年，印度政府进一步收紧了政策，规定在印度工作的国际劳动者，一般只有在年满58岁或残疾的情况下才可以提取他们的雇员储蓄基金，务求拦阻社会保障基金的外流。同样，只有和印度签订有社会保障国际合作协议的国家的劳动者，才可以和以往一样在返国时提取他们的雇员储蓄基金。印度政府希望通过这些措施，提高外国企业在印度的劳动力用工成本，减少其它国家在现有利益格局当中的收益，从而进一步降低国际协商的利益障碍。
通过上述政策措施的推动，印度社会保障的国际合作进程进一步加快，更多的国家陆续地与印度签订了社会保障双边合作协议。截止2012年4月，印度政府与德国、比利时、法国、瑞士、荷兰、卢森堡、匈牙利、丹麦、捷克、韩国和挪威等国家签署了社会保障双边合作协议，并正在与加拿大和欧盟等国家和地区展开这方面的国际协商。这些双边合作协议都旨在加强印度在这些国家和地区在社会保障方面的合作，保护在当地就业的双方劳动者的社会保障权益，协议条款的主体内容是基本一致的。譬如，印度与德国签署的双边合作协议，将使在德国工作的约6.85万印度公民（其中多数是专业技术人员和自雇人员）获得以下待遇：（1）对于五年以内的短期合同，只要工人继续在印度缴纳社会保障费，就不需要在德国缴纳；（2）即使印度公司把雇员从第三国派到德国，这些雇员也可以获得上述待遇；（3）如果印度工人在德工作合同期满回到印度，他们有权要求返还在德期间缴纳的社会保障费；（4）在德国自雇就业的印度人回到印度，也将有权要求返还在德期间缴纳的社会保障费；（5）在一个国家缴费的期限可以与在另一个国家缴费的期限合并计算，用以确定社会保障待遇的领取资格。［9］
三、印度社会保障国际合作的意义
印度与其它国家签订的社会保障双边合作协议，首先有效地避免了劳动者在印度和国外的“双重缴费”问题，同时使劳动者能够返还境外就业期间向当地社会保障基金所缴纳的社会保障费，在申请社会保障待遇时能够合并计算在不同国家的缴费期限，全面保障自己的社会保障权益。大部分发达国家建立有一个法定的“一揽子”社会保险制度，所有在境内工作的劳动者都必须参加和缴费。在这种制度设置下，境外就业的劳动者必须在当地交纳社会保险费。同时，劳动者需要满足制度所设定的资格条件，才可能获得领取社会保障待遇的权利。在社会保险议题上，一般需要劳动者去满足制度要求的一个最低期限。但发达国家所提供给境外劳动者的劳工签证期限，往往是少于这些国家的社会保障制度所要求的最低缴费年限。
譬如，国外劳动者至少要在美国工作满10年，才有机会达到美国养老保险制度的最低缴费年限。但美国面向境外劳动者的H1B签证和L1签证，最长的有效期都分别只有6年和7年时间。持这两项签证入境就业的劳动者，根本无法在美国工作满10年。也就是说，由于签证制度的限制，境外劳动者实际上无法达到美国社会保障制度的要求。在缺乏社会保障国际协议的情况下，境外就业的劳动者在当地履行了缴费义务，但最终却无法获得相应的社会保障待遇，而且无法返还他们所缴纳的社会保障费。据粗略的测算，美国境内的印度企业及其印度劳动者，最近几年每年向美国缴交了约10亿美元的社会保障税。［10］ 由于目前两国仍未签订社会保障国际合作协议，所有这些资金，都完全属于美国社会保障基金所有。而如果印度能够与美国签订社会保障国际协议，将可以每年节省大概同等规模的资金，增加劳动者的收益和国家的整体收入。
同时，双边协议的签订还将提升印度跨国企业的国际竞争力，扩大印度劳动力境外就业的空间。自上个世纪90 年代以来，印度实行以自由化、市场化和全球化为导向的经济改革，逐步推动企业“走出去”的战略实施，但印度最初到海外建立分支机构的企业主要是私营企业，而这些企业与西方发达国家的跨国公司相比，整体经济实力比较单薄，在许多重要领域还难以同西方发达国家的跨国公司开展竞争。［11］ 而社会保障作为一种社会工资，会增加企业的劳动力支出，增加企业的生产成本，对企业的竞争力存在显著的影响。在缺乏社会保障国际合作机制的情况下，印度的跨国企业需要在国内和国外，同时为境外就业的劳动者缴纳社会保障缴费，增加了企业的劳动力成本。
社会保障双边合作协议的签订，将能够解决印度企业的“双重缴费”问题，减少印度企业的社会保障支出，降低企业的劳动力成本，从而提高企业的国际竞争力。
四、对中国的启示
加入世贸组织之后，我国加快实施企业“走出去”的开放战略，国外投资合作和劳动力境外就业的规模迅速扩大。据商务部的统计资料显示，2011年末我国在外各类劳务人员达到81.2万人，累计人数已经接近600万，并保持快速增长的态势，迫切需要有完善的社会保障国际协调机制。然而，我国目前只是与德国和韩国分别在2001年和2003年签署了社会保障双边合作协议，在其后将近10年时间里面并未取得更多的成果。而且，我国现有的社会保障双边合作也存在多方面的不足，当中最为显著的是：（1）涉及的社会保障项目十分有限，我国与德国只是在养老保险和失业保险两个险种上展开合作，与韩国的合作更仅仅是局限在养老保险，无法全面地保障境外就业劳动者的社会保障权益，企业仍然需要承担较高的劳动力成本；（2）停留在较低层面的合作，我国与德国和韩国的合作都只是针对保险缴费的互免问题，并未就参保时间累计、按比例承担支付责任、福利输入等重要议题进行协调与合作（3）我国与韩国签署的只是《互免养老保险缴费临时措施协议》，该协议并不是正式协议，而只是养老保险方面的临时性互免协议。尽管在这个临时协议的第七条中明确规定“两国政府应尽最大努力尽早缔结两国政府间社会保险协定”，但从2003年协议签订至今我国仍未和韩国签订正式的社会保险协定。临时协议当中提到要在正式协定中解决的问题，如研修人员的缴费义务问题以及临时协议生效前我国劳动者已经缴纳的韩国国民年金返还问题，仍然悬而未决。可以发现，与境外就业劳动者人数的快速增长相比，我国目前的社会保障国际合作进程是相对滞后的。
一个国家社会保障国际合作滞后的原因是多方面的，涉及国内外不同因素的影响。但就主观因素而言，思想上对社会保障国际合作的战略意义的认识不够充分，以及对合作机制建设的复杂性和艰巨性估计不足，都会减少一个国家在社会保障国际合作议题上的投入，从而拖慢国际合作的进程。印度近年来在社会保障国际合作方面的努力和实践，至少在以下几个方面给我国提供了启示。
（一）社会保障国际合作有助于推动我国经济社会的进一步发展
经济全球化的全面展开和发达国家的劳动力短缺问题，使发展中国家的劳动力境外就业规模持续扩大。为了保护境外就业劳动者的基本权益、推动劳动力境外就业的长远发展，一个国家的社会保障制度建设必须超越本国的范围，向国际延伸，通过社会保障国际合作，建立完善的社会保障制度的国际协调机制。
我国作为全球人口最多的国家，在劳动力境外就业方面同样具备非常广阔的发展空间，应当更好地把握住现阶段的全球发展机会。同时，我国国内目前面临着严重的结构性失业问题，劳动力境外就业将有助于缓解这一问题，拓宽劳动者的就业空间，并增加劳动者的外汇收入，通过收入的提高去刺激国内的消费需求，带动内需，从而持续地推动我国经济社会的发展。而社会保障国际合作工作的滞后，将无法有效地保障境外就业劳动者的基本权益，而且限制企业的国际竞争力，不利于劳动力境外就业的长远发展。我国应该充分重视社会保障的国际合作议题，从国家发展的战略高度出发，尽快进一步推进相关工作的开展。
（二）社会保障的国际合作，只能由我国去积极推动和寻求突破口
印度从上个世纪70年代开始，已经有大量劳动者在境外就业，但印度历史上的第一份社会保障双边合作协议，是直到2006年在印度政府的主动和积极推动下才得以签订。这充分反映出发展中国家在推进社会保障国际合作方面所面临的困境。
在缺乏社会保障国际协议的情况下，外国的社会保障基金可以获得境内印度企业和劳动者的资金供给，而往往无需承担相应的风险和需求。同时，发展中国家流向发达国家的劳动力人数较多，而发达国家流向发展中国家的劳动力人数较少，双方在社会保障缴费的绝对金额上也存在一定的差距。这些非对称性，使发达国家在社会保障双边协议缺乏的情况下获益更多。作为既得利益者，发达国家在与发展中国家签订社会保障国际协议的协商问题上，至少是不积极的。而且，双边国际协议的签订还将会影响发达国家本土企业的国际竞争力，很可能会间接地对发达国家的就业状况产生负面影响。因此，我国必须主动出击和依靠自身的努力，充分考虑国际合作机制建设的复杂性，分步骤去推进社会保障国际合作的发展。
（三）社会保障国际合作的推进，需充分运用利益杠杆
社会保障国际合作的协商，存在一定的利益障碍，双方的协商和谈判过程实质上是一个利益博弈的过程。因此，要推进社会保障的国际合作进程，必须充分利用利益杠杆，使合作协议的签订所带来的利益格局改变不至于对其它国家的整体利益带来过大的影响。对于发展中国家而言，这当中必须充分重视的方法是：利用国内的投资合作机会，使对象国家通过投资合作所获得的利益，超过其在社会保障双边协议的签订所造成的利益损失，譬如国内社会保障基金的收入减少，以及就业机会减少等。印度政府正是充分利用国内的投资合作机会，作为与法国协商的重要利益杠杆。同时，印度政府也对本国的社会保障法规进行修订，增加其它国家在印度用工的劳动力成本，减少其它国家在现有利益格局当中的收益，从而进一步降低国际协商的利益障碍。
我国要推进社会保障的国际合作进程，同样面临利益博弈的巨大挑战。与印度相似，我国作为一个发展中的国家，拥有十分巨大的国内消费市场和非常广阔的投资空间，应当充分利用这个优势去推动与其它国家的双边谈判。这在欧债危机不断加深、欧洲国家对国外投资合作机会的依赖增加的背景下，将具有更加大的利益杠杆作用。我国应当积极把握这个机会，同时对国内的社会保障法规进行相应的调整，全力去推动社会保障国际合作，以更好地维护本国的国家利益。
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Center for International Exchanges of Ministry of Human Resources and Social Security. India: Sign Social Security Agreement with Germany. http://www.cie.gov.cn/cie/zwzx/2770.htm
［10］Amiti Sen. Indians in US May Get to Bring Back Social Security Contribution. http://articles.economictimes.indiatimes.com/2011-07-20/news/29794804_1_totalisation-agreement-social-security-indian-workers
（作者：暨南大学人文学院讲师，珠海519070）
International Cooperation of Indian Social Security and its Inspiration
Wu Weidong
［Abstract］As an important part of Indian great power strategy, the international cooperation of social security helps to promote the long-term development of labor migration. It became a key diplomatic work for India from 2004. This article finds that through using domestic investment opportunities and adjusting social security legislation, India has made some progress and successfully signed social security agreements with several countries. These agreements can protect migrant workers’ basic rights and enhance the international competitiveness of Indian companies, by which India can expand its space in labor migration and protect its national interests. We should study and learn from Indian experience in the international cooperation of social security.
［Key words］social security, international cooperation, India
［Author］Wu Weidong is Lecturer at School of Humanities, Jinan University. Zhuhai 519070
