*本文系北京市哲学社会科学规划重点项目“北京市社会群体性突发事件应急管理机制研究”（项目编号：08AbKD061）、教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“社会稳定风险评估与社会矛盾预防研究”（项目编号：11JZD029）的阶段性成果。

　　［摘要］社会群体性突发事件是经济转轨、社会转型中利益矛盾和冲突的一种尖锐表现，认识和处置不当会对社会稳定与和谐发展造成严重影响。本文在已有研究成果的基础上，指明了北京市社会群体性突发事件的特殊性，分析了北京市社会群体性突发事件应急管理机制的现状及问题，进而提出有针对性的对策与建议。
　　［关键词］群体性突发事件；应急管理；机制构建；北京市
　　［中图分类号］D631.43［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863(2012)07-0070-05

　　北京，作为全国政治文化中心以及国际大都市，在迅猛发展的新媒体时代，所发生的社会群体性突发事件，除了给北京正常的政治、经济、文化和社会生活带来冲击和干扰以外，还可能在局部地区乃至全国形成一系列的连锁反应，客观上对社会稳定与和谐秩序形成严重威胁与挑战。为此，需要分析和把握好北京市社会群体性突发事件的特殊性表现及其内在规律，建立健全系统化、科学化的社会群体性突发事件应急管理机制，促进北京和谐发展。
　　一、北京市社会群体性突发事件的特殊性表现
　　一般而言，社会群体性突发事件生成与发展往往源于利益冲突、社会不公的环境、多元快捷的信息传播渠道、社会心理失衡和体制性迟钝等因素的相互影响和混合作用。转型期群体性突发事件往往具有一般性的生成规律:“冲突源（起因都很小）——导致主体利益受损——基层反应迟钝——主体挫折感产生（主体心理不满意感产生)——否定性言语产生(牢骚、怪话、气话)——否定性行为产生（对其他个体、群体或政府的反抗)——事态升级爆发——基层无法控制——震惊高层——迅速处置——事态平息”的行为逻辑。［1］这种行为逻辑使得群体性突发事件存在三个相互关联和递进的关系特征：一是群体性突发事件逐步成为一种“燃点”比较低的群体行为；二是政府在“维稳”上的“体制性过敏”［2］，为群体性突发事件提供了空间，刺激了相互之间的模仿性，逐步形成“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的不良循环；三是这种利益博弈方式在结果上更多体现为一种零和博弈甚至是负和博弈。
　　加之，目前群体性突发事件的发生和发展具有了“结构性”特征，即某一领域的偶然事件可能引发其他领域的事件发生，从而产生多个领域事件的同时发生和叠加现象，使群体性突发事件的规模和影响成几何级数剧增。特别是北京，由于它所处的重要的地理区位和政治、经济、社会、文化的重要地位而更具敏感性和特殊新，这自然会对应急管理机制构建提出更高的要求。
　　首先，北京作为首都和政治中心，群体性突发事件诱发的风险更大。在其地理区位内发生的群体性突发事件更容易惊动中央政府,造成问责压力；同时，尽管自身经济社会发展水平早已跃过了社会矛盾高发阶段，但全国性的社会矛盾与冲突都可能在北京汇集。所以北京一旦发生群体性突发事件，就很容易影响全国的社会稳定，很容易成为周围省市乃至全国群体性突发事件的诱发地。
　　其次，北京作为文化与媒体发达都市，在新旧媒体的聚焦和扩散效应下，群体性突发事件容易被广泛关注或者无限放大，容易被媒体拿来做“文章”，贴上“政治性事件”标签，甚至有可能被大肆歪曲。
　　再次，北京作为世界城市与国际化大都市，聚集众多外国大使馆和其他各类国际机构，任何一处群体性突发事件都很容易在境内外引起连锁反应，具有一定的国际性。
　　二、北京市社会群体性突发事件应急管理机制的现状及问题
　　随着社会群体性突发事件的日益凸显及其矛盾特殊性，北京市这套机制处于亟待发展和完善阶段。
　　（一）北京市群体性突发事件应急管理机制的现状
　　第一，实施风险评估，推进预防与应急准备工作。对频发群体性突发事件的行业进行常态化的风险评估，可以避免在群体性突发事件发生时不至于因缺乏相应的风险认知和必要信息而手足无措。目前，北京市已先后出台了《风险评估框架指南》和《风险评估实施细则》等指导性文件，加强了对全市55个相关责任单位的指导。北京市这项工作肇始于2007年2月，全市正式启动奥运期间突发事件风险评估工作。此次风险评估工作共涉及社会安全等4大类突发公共事件及其41项突发事件领域，并提出具体的风险防范对策措施。
　　第二，建立信息系统，增强信息收集、沟通与发布机制。一是加强信息收集和分析，完善监测与预警工作。目前，北京市初步建立了“月评估与周报告”的社会稳定动态预警和分析机制。这些措施为有效预防和预测北京市群体性突发事件的发生提供了前期准备。二是强调信息先行，健全信息报告和通报制度。目前，《北京市群体性事件应急预案》详细规定了信息报送的内容，如时间、地点、经过、参与人数、人员伤亡、财产损失及现场情况，以及事件原因、发展趋势、可能影响、已经和即将采取的应对措施和方案，等等；也规定了不同等级和不同性质的事件报送“市维稳办”和“市应急办”的时限；还特别规定了对现场处置信息的报送。三是坚持公开透明，强化信息发布和舆论引导。《北京市群体性事件应急预案》规定了信息发布和舆论引导的原则和方式，如坚持实事求是、及时准确、把握适度、遵守纪律的原则；以及在第一时间发布权威信息、统一组织新闻发布工作以抢占舆论先机等方法。
　　第三，坚持综合协调，强化应急指挥协调和应急联动机制。目前，北京市在应急管理工作中加强了各级政府应急管理领导机构和办事机构建设，实行市领导带班和赴现场处置制度，深入一线，靠前指挥。另外，北京市积极整合各方面应急力量和资源，理顺应急管理指挥机构、办事机构和工作机构之间的关系，加强部门联动和军地协同优势，使得北京市和各区县应急办综合协调和应急联动机制不断得到完善。
　　（二）北京市群体性突发事件应急管理机制尚存的问题
　　第一，群体性突发事件应急管理体制还存在权力不统一的缺陷。体制是机制的逻辑前提，体制决定和制约着机制。只有厘清应急管理主体之间的权责关系，才能使体制各组成部分按照一定的规则运行起来，即形成某种机制。在应对群体性突发事件方面，北京市已经有两套应急管理体制：一套主要体制是以“市委维稳工作领导小组”为核心的应急管理组织体系；另一个相关体制是以“市突发公共事件应急委员会”、“市专项应急指挥部”和“区县应急委（应急指挥中心）”三级应急管理机构，“市紧急报警服务中心（号码120）”和“市非紧急救助服务中心（号码12345）”两个服务中心，以及一个“基层应急体系”为基本框架的市政府综合应急管理“3+2+1”模式。其中，“市专项应急指挥部”中的“反恐与刑事案件应急指挥部”涉及了部分类型的群体性突发事件。但两套体制在权力关系上缺乏有效整合。
　　第二，群体性突发事件应急管理机制的内涵和模式有待进一步明确。近几年，党中央、国务院明确提出要完善群体性突发事件应急管理机制，但仅对其主要内容、基本原则做了初步规定，尚未形成相对成熟的运行机制。目前，北京市主要针对群体性突发事件的预测预警、信息报告、决策处置、信息发布、调查评估等构建了相关机制，尚缺乏对其进行全面、科学和统一的界定。如群体性突发事件的社会动员机制，如何第一时间通过个人或社会组织以减少间接或无利益相关者参与群体性事件；如何及时采取措施恢复和重建来减少对人们和社会的负面影响；如何重塑人们与政府之间的信任关系等。这些不同于其他公共安全事件的应急管理机制部分，需要进一步从理论和实际操作规范上予以完善。
　　第三，群体性突发事件应急管理机制尚未建立更为法制化和专业化的工作流程。群体性突发事件不同于其他社会安全事件的一个重要特点在于，其导火索以及发生、发展和达到高潮的诱因可能是多样的和相互交叉影响的。面对社会安全事件时，市政府的应急管理体系如何发挥作用；如何把以市委及市政法委为主的应急管理体系与市政府的应急管理体系有机整合起来；具体哪个部门、哪个层级的领导应该第一时间坐镇指挥；哪些部门和领导应负直接和主要责任，都需要更为明确的要求与规范。2010年北京铁路南站事件便是应急决策机制中各权力主体职责不明确从而久拖不决的典型案例。
　　第四，群体性突发事件应急管理机制的内容不够规范。这体现在具体操作上还缺乏较为具体和清晰的规范性和程序性。如果事件分级标准上不规范，就容易在决定启动应急预案的级别上为决策者提供了很大的操作空间和随意性。如《北京市房屋拆迁纠纷群体性事件应急预案》将因房屋拆迁纠纷引发的群体性突发事件分为一般、较大、重大和特别重大四个级别。级别划分的标准就是社会影响程度，但此标准比较模糊，缺少可操作性。群体性突发事件不同于其他社会安全事件的另外一个重要特点是，其部分社会影响的不可计算性和短期难以体现出来。群体性突发事件除了对具体物质有破坏之外，其更重要影响在于隐性的非物质对象，如对社会利益和权力的分配、社会阶层关系、社会和谐程度、社会结构弹性等，这些通常是不能数字来衡量的，也是短期内难以表现出来的。特别是在“稳定压倒一切”的政治任务和经济发展的政绩考核指标影响下，这种不规范性更加明显。当出现某一群体性突发事件时，决策者会倾向于根据现实的利益关系来决定事件的级别和启动相应的预案。此外，北京市群体性突发事件应急管理机制虽然也制定了信息反馈、事后评估、常态化和规范化的专业处置和综合保障、应急联动、应急资源、应急队伍的管理等，但在具体操作上仍具有模糊性和随意性。
　　第五，北京市群体性突发事件应急管理机制在设置和运作上还体现出强烈的事后处置的理念特征。目前，政法委和“维稳办”在处理群体性突发事件中发挥着主要作用，但这类机构的着眼点侧重于群体性突发事件发生之后的“维稳”处置，较少关注其形成的征兆、社会条件、触发点和触发时间、事件升级的催化条件和机制等一系列过程，这种处置更多的体现为一种政治化的运动式管制方式，属于典型的事后处置行为。它除了完善事件发生后的应对机制外，更强调防范事件发生以及在事件过程中减小其负面影响的机制，强调在处置事件时要“关口前移”。这需要在理念上由过去重视事后处置忽视事前预防向两者有机结合的转变。
　　三、北京市社会群体性突发事件应急管理机制的构建路径
　　（一）走向正和博弈：构建群体性突发事件应急管理机制的创新理念
　　群体性突发事件的重要特征——“闹”——在逻辑和结果上都体现出明显的零和博弈痕迹。零和博弈通常采取一方压倒或取代一方的立竿见影策略，是基于短视效应之下的相机而动行为，这种策略会因双方对策的不稳定和无法预期而直接加剧二者之间的紧张关系。民众选择“闹”的方式主要是基于政府在“维稳”上存在的“体制性敏感”或者政策议程渠道的失效，而政府在应对群体性突发事件上通常根据“闹”的规模采取“压”的方式，使得双方缺乏及时和必要的沟通和理解，加剧对立和冲突，进而消蚀双方之间的相互信任。这又进一步刺激双方都采取机会主义策略，导致公民权利扭曲和利益无限膨胀，最后引发公民权利跃出法律边界而对社会秩序造成一定的冲击。
　　正和博弈则通过建立在双方相互理解和信任基础上的合作来实现的，它是一种互惠互利的双赢机制。博弈双方为了实现利益的长期最大化，就必须接受互动过程中形成的双方都认可和接受的规则，并在必要时适当抑制各自的短期利益。在合作过程中，博弈双方的权利、义务和责任会逐渐形成明确的界限。不管是目前的参与者，还是以后的参与者都需要遵循这些正式或非正式的规则，从而演变成为制度化的处理利益矛盾和利益冲突的治理方式。“一个僵化的社会制度，不允许冲突发生，它会极力阻止必要的调整，而把灾难性崩溃的危险增大到极限。”［3］所以，处置这类事件的应急管理机制应该成为规范民众和政府利益博弈行为的平台，而不是仅作为维护社会秩序的一种工具。
　　（二）健全体制：完备群体性突发事件应急管理机制的前提要件
　　权责关系的统一和明晰是建立及时和高效应急管理机制的必要前提和基础。建议在现有群体性突发事件应急管理体制基础上，在“北京市应急管理体系”中加入第十四个应急管理专项指挥部，即“北京市群体性突发事件应急指挥部”，也即与“市委维稳工作领导小组”一个机构两个牌子，以有效整合有关法制与制度资源，建立全面囊括四大类型突发公共事件的应急管理体系（如图1），形成统一指挥、相互协调、资源充分利用的应急管理体制与机制。
　　图1北京市应急管理体制架构
　　建立“北京市群体性突发事件应急指挥部”，能够起到连接和协调党政关系、部门关系和纵向权力关系等作用。
　　第一，该体制既能大力加强党对政府各部门的领导，又能切实提高党政系统之间的协同预防与处置效率。市委维稳工作领导小组获得该指挥部的法制化身份后更便于对各有关政府部门的维稳工作进行领导和指导，同时也可以更好地利用政府部门的各种资源开展日常矛盾预防与事件应急处置。
　　第二，该体制可以强化政府有关部门之间的横向联动机制，提高政府各部门的协同预防与处置能力。该指挥部与其他14个指挥部具有同等的法定地位，有利于与其他各有关指挥部建立更为制度化的联动机制。
　　第三，该体制可以理顺纵向权力关系，提高不同层级之间预防与处置的协同程度。首先，“北京市群体性突发事件应急指挥部”是“北京市突发公共事件应急委员会”的下属机构，可以行使群体性突发事件应急管理的法定权力，并承担相应的法定职责。其次，该“应急指挥部”又是“北京市各区县群体突发事件应急指挥部”的上级机构，负责指导和指挥其辖区内的群体性突发事件，见图1。再次，该指挥部能把首都中央有关单位制度化地纳入有关的协同预防与处置体系与工作机制之中。
　　第四，该体制设计是一种非常有意义的社会管理创新。它体现了社会群体性突发事件应急管理体制机制和运行理念的重大转变，即强调由事后处置转变为事前防范，强调“关口前移”，强调党政之间、部门之间和上下级之间的有效协同。如果北京市率先推行这一新的体制，将在全国产生良好的示范效应。
　　当然,这一新指挥部的设立也可能有一定的社会敏感性。如果基于降低社会敏感性的考量，也可以在现有“反恐和刑事案件应急指挥部”的基础上一并组建“社会安全事件应急指挥部”（与市委“维稳工作领导小组”和“反恐和刑事案件应急指挥部”等一个机构三块牌子），以便更有效地整合政法战线与各有关政府部门等方面的有关资源。
　　（三）科学化和系统化：构建群体性突发事件应急管理机制的基本准则
　　大多数群体性突发事件的快速升级在很大程度上与应对措施不及时或者失误相关。受传统管制理念、社会稳定的“一票否决制”、经济指标（GDP）导向的干部晋升机制、浓厚的官僚作风等各方面影响，多数政府应对群体性突发事件时，通常只强调群体性突发事件对社会稳定的威胁、甚至习惯性地将其与“敌对”和“黑恶”势力联系起来，采取“泛政治化”的简单压制方式，从而放弃了通过制度化的利益调节手段来管理社会冲突和矛盾。而“泛政治化”处理方式使得政府与民众之间的对立和紧张关系进一步加剧，逐步陷入“闹”和“以暴制暴”的不良循环之中，反而增加了应对群体性突发事件的难度。
　　科学化和系统化是北京市构建群体性突发事件应急管理机制的迫切要求。一方面，转型期群体性突发事件已经日益凸显出多元化和复杂性，其方式既有和平的，也有极端的；既有合法的，也有非法和违法的；既有制度内的，也有制度外的。通常情况下，某一群体性突发事件是上述诸多方式的综合体现。北京市的特殊地理位置更加突出了这一系列复杂特征。这要求群体性突发事件应急管理机制应按其生成和发展的不同阶段和规律采取不同的措施。这也就决定了这一机制必然是由若干部分组成的科学化和系统化的有机整体。另一方面，现有的群体性突发事件应急管理机制多体现为运动式的权宜之计，而非系统化和科学化的机制。而要建立正和博弈的机制，需要一套系统化的博弈平台和制度，具有全局性、系统性和科学性。因此，需要北京市群体性突发事件应急管理机制实现由粗放式向精细化、由人治性向制度化、由经验式向科学化转变。
　　（四）流程变革：完善群体性突发事件应急管理机制的主要途径
　　应急管理流程是从动态角度体现各权力主体之间的相互关系和行为状态。因此，聚焦于流程变革是完善北京市群体性突发事件应急管理机制的主要途径。
　　根据群体性突发事件的生成和发展过程（事前、事中和事后），以及北京市应急管理委员会制定的《北京市群体性事件应急预案》，本文认为完善北京市群体性突发事件应急管理机制需要从过程性机制、基础和保障性机制两大类及其十个具体机制进行（见图2）。
　　图2   北京市社会群体性突发事件应急管理机制的构成
　　1．构建群体性突发事件应急管理的过程性机制
　　过程性机制主要是针对群体性突发事件的各过程采取的应对机制，它按照一定的流程展开，包括六个方面：
　　第一，预防与应急准备机制。它是北京市群体性突发事件应急管理机制的基础，体现了预防与应急并重、常态与非常态相结合的原则。具体来说，这一机制建设需要从社会风险评估机制、社会风险防范机制、应急预案准备机制、应急队伍建设机制、应急宣传教育机制五个方面进行。
　　第二，监测与预警机制。它是有效预防、减少群体性突发事件的发生，控制、减轻和消除事件引起的严重社会危害的重要制度保障。具体包括设立监测与预警系统的组织结构、建立信息监测与收集机制两个方面。信息监测与收集机制又由预警指标、信息监测和收集网络、信息传递机制、信息分析和评估机制、信息决策机制和事件预警机制六个部分构成。
　　第三，信息报告与通报机制。它旨在有效整合现有资源，实现信息共享。应急决策与协调机制旨在建立统一领导、分级负责和综合协调的应急管理体制。包括应急管理系统内部的信息报告与通报机制、应急管理系统对外信息通报机制。前者又需要从优化信息报告的关键工作流程、实现信息报告和通报的标准化、明确信息报告的责任和时限、强化信息通报和共享四个方面进行完善，后者则需要注重强化对下的信息沟通以争取群众的理解、加强新闻发言人培训两个方面。
　　第四，应急决策与协调机制。包括应急决策机制、应急指挥协调机制、应急联动机制。应急决策机制建设在宏观方面包括：规范应急个人决策机制、建立应急集体决策机制、完善基层决策机制、建立应急决策的工作责任制；在微观方面包括第一时间紧急启动预案、现场指挥、资源调配、专家参与、快速评估五个方面的工作。应急指挥协调机制包括完善应急指挥协调的组织体系、提高指挥协调的规范化程度两个方面。应急联动机制包括整合资源以形成全过程应急指挥协调和综合管理体系、加强多部门协调和各地区联防互动机制建设、扩大社会参与渠道以建立政府与社会的合作联动机制三个方面。
　　第五，善后恢复与重建机制。它旨在减轻群体性突发事件造成的损失和影响，尽快恢复生产、生活、工作和社会秩序。具体包括应急结束、事后恢复与重建、责任追究机制三个方面。
　　第六，调查评估机制。它旨在总结群体性突发事件应急管理机制的运行情况，吸收经验教训，积极改善应急管理工作。包括明确调查评估的目的、提高调查评估的独立性和公正性、完善评估的指标体系、确定调查评估结果的发布程序四个方面。
　　2．构建群体性突发事件应急管理基础和保障机制
　　基础和保障性机制则是伴随着群体性突发事件应急管理过程性机制中的每一个环节的各种基础性和根本性的措施和保障，包括四个方面：
　　第一，社会矛盾自我调节机制。它旨在形成党委领导、政府主导、条块结合和全社会共同参与的群体性突发事件应急管理机制的工作格局。它由社会利益调节机制、社会劳动关系协调机制、社会矛盾宣泄机制、社会舆论引导机制、民间权威力量作用机制五部分构成。
　　第二，社会动员机制。它旨在培养全社会的安全、秩序和责任意识和应急反映能力，充分发挥民间组织、基层自治组织和公民在群体性突发事件应急管理中的积极作用，配合各级政府在群体性突发事件中的预防与处置工作。需要从三个方面进行：一是推动“政府自上而下地对社会动员”转向“由社会自下而上地动员”；二是重点加强基层应急能力；三是积极鼓励和引导社会组织和公民个体参与应急管理。
　　第三，舆论引导机制。它旨在形成良好的沟通、理解和达成共识的舆论氛围，从而将群体性突发事件中的过激行为引入到常态行为中。包括三个方面：一是自发式引导机制，即要求政府在现有相关信息公开的法律和法规基础上，积极主动地公开相关信息。二是互动式引导机制，即政府要“未雨绸缪”，及时做好群体性突发事件的舆论应急处置预案；放松对传统媒体的严格束缚，积极支持主流媒体较为独立和中立地及时报道群体性突发事件；需要积极主动跟踪和分析境内外主流媒体有关北京市群体性突发事件及其应急管理工作的动态信息，并采取有针对性的回应对策；多重措施治理和引导网络舆情；政府需要迅速找出造谣者在第一时间进行事件澄清，使谣言不攻自破；加大对各级党政干部网络舆论意识和能力的培训。三是强制式引导机制，即政府依法对各种具有蛊惑性、煽动性和非法消息进行强制性管理。
　　第四，应急保障机制。它是为应对群体性突发事件所需的队伍、物质、经费等提供及时快捷的保障。包括三个方面：一是具体资源的保障，包括人员保障、物资保障、资金保障、交通运输保障、医疗卫生保障；二是对保障物资的常态化和非常态化管理，包括建立标准化的应急资源管理制度、加大全市应急资源常规整合力度、完善应急保障物资的征调程序和赔偿制度。
　　上述应急管理的十大机制在应急管理框架下相互作用、相互融合，共同构成北京市群体性突发事件应急管理机制的主要内容。其目的在于能更有效地将群体性突发事件的发生、行为的激烈程度及其影响控制在社会秩序最低限度范围之内。在这个框架中，群体性突发事件应急管理机制涵盖了群体性突发事件事前、事中和事后的全过程，形成了一个完整的循环系统。

　　［参考文献］
　　［References］
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　　［2］于建嵘.抗争性政治:中国政治社会学基本问题［M］.北京:人民出版社, 2010.4.
　　Yu Jianrong. Contentious Politics: Fundamental Issues in Chinese Political Sociology. Beijing: People’s Press, 2010. p4.
　　［3］［美］刘易斯·科塞.社会冲突的功能［M］.孙立平等译.北京：华夏出版社,1989.114.
　　Lewis A.Coser. The Functions of Social Conflict. Trans. by Sun Liping. Beijing: Huaxia Press,1989. p114.
　　（作者：王郅强，吉林大学行政学院副教授，长春  130012；彭宗超，清华大学公共管理学院教授，北京100084；黄文义，吉林大学行政学院博士研究生，长春130012）

The Mechanism Research of Crisis Management in Social Group Incidents
——Taking Beijing as an Example
Wang ZhiqiangPeng ZongchaoHuang Wenyi

　　［Abstract］Group incidents in social safety field closely reflect the interest conflicts in China’s economic and social transition period. If we cannot handle with them correctly, it will impact on China’s social stability and harmonious order at different levels. On the basis of some existing research, this paper describes the similarities and differences of the emergency management mechanisms for group incidents in Beijing and other cities, analyzes the problems and makes some suggestions, e.g. at value level, we should change our mind from zero-sum game to nonzero-sum game; and at system level, we should promote political and administrative reform, and foster the foundation of mechanism construction for managing group incidents.
　　［Key words］group incident, emergency management, mechanism construction, Beijing
　　［Authors］Wang Zhiqiang is Associate Professor at School of Administration, Jilin University, Changchun 130012; Peng Zongchao is Professor at School of Public Administration and Director of the Center for Philosophy and Social Science Crisis Management Research of Beijing, Tsinghua University, Beijing 100084; Huang Wenyi is Doctorate Candidate at School of Administration, Jilin University. Changchun 130012