*文中的个案属于国家行政学院应急管理培训中心案例库经典案例项目“‘央视大火’的应急处置过程”的一部分。课题在北京市委党校董武教授的指导下进行，黄伯平和笔者参与了调查。对此，一并致谢。

　　［摘要］整体政府理论涉及政府部门之间的横向合作与沟通，也涉及上下级政府之间的纵向协调与整合，旨在克服当前政府管理过程中普遍存在的“碎片化”制度结构和部门自我中心主义，提升政府处理综合性问题的能力。本文以整体政府理论为分析工具，深入分析“央视大火”应急处置中地方政府与驻地中央机构的互动过程，考察不同层级政府间合作的利益协同机制、资源共享机制、责任分担机制、信息沟通机制，以及由此引发的合作困境，并有针对性地提出政策建议。
　　［关键词］整体政府；应急管理；地方政府；中央驻地机构
　　［中图分类号］D035.5［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863(2012)06-0076-06

　　一、研究问题与分析框架的确立
　　条块关系是中国行政管理体制基本的结构性关系。地方政府与驻地中央机构之间的联系和互动，是作为垂直管理的“条条”与作为属地管理的“块块”之间关系和矛盾的集中体现。以往研究多聚焦于两个方面：一方面，基于垂直管理部门与地方政府在土地、基础设施保障、人脉资源等方面所形成的利益关系，认为垂直管理部门不可能完全摆脱地方干扰，而地方政府也会主动影响垂直管理部门，进而导致二者合谋，以及垂直管理部门执法、监管乏力等问题［1］；另一方面，基于日渐激烈的地方政府间竞争及由此导致的地方自主性扩张［2］，致使中央政策经常受到“中间梗阻”、区域横向交流与合作不足等问题的困扰，由此强化了垂直管理的上级部门如何监督、控制、激励和约束当地政府的改革需求。［3］
　　上述研究反映了中国条块关系的复杂面相，但从地方政府的角度而言，却忽略了另外一个监管难题。各垂直管理部门作为一个集事权、财权和人事权于一身的机关单位，在体制上对上级主管部门负责，独立于地方政府。特别是一些驻地中央机构，它们的行政级别、所掌握的行政资源往往要高于或强于地方政府各职能部门。基于传统自上而下的“等级式”管理模式，地方政府很难与之进行直接而平等的交流和对话。但是，在事关区域经济发展和社会稳定的某些问题上，例如公共安全、税收征管等，又离不开这些机构的积极参与和协作。因而，如何加强对驻地中央机构的管理与合作，已成为各级地方政府在现行体制框架内面临的又一现实难题。其中，至少又内含两个问题：一是驻地中央机构将在何种情况下（或在多大程度上）与地方政府相互支持、开展合作；二是具体该如何构建它们的合作机制。
　　整体政府（holistic governance）理论是风险社会中政府治理新模式的重要内容，既涉及政府部门间的横向合作与沟通，也涉及上下级政府间的纵向协调与整合，旨在克服当前政府管理过程中普遍存在的“碎片化”制度结构和部门自我中心主义，增强政府组织体系整体运作的整合性与协调性，进而提升政府处理综合性问题的能力。英国学者Perri 6针对新公共管理所引发的“碎片化”制度结构及其功能障碍问题，从目标和手段两方面区分了政府管理的五种形态，即侠士政府、碎片化政府、渐进式政府、协同政府和整体政府。其中，整体政府是不同部门在目标和手段上都能得以相互增强(mutually reinforcing)的治理形态，包括治理层级、功能和公私部门三个层面的整合。［4］ Tom Ling分析了整体政府运作的四个维度，即组织内部合作，涉及组织文化和价值观、信息管理和培训；组织外部联合，包括共有领导和预算、融合性结构以及联合的团队；服务提供，涉及共同顾客需求和关注焦点、提供“一站式服务”；“自上而下”以及对上的责任承担，包括共有的产出目标、绩效评价和规章制度等。［5］Christoppher Pollit提出，消除相互破坏和腐蚀的政策情境、更好地使用稀缺资源、促进特定政策领域和网络中不同利益主体的团结协作，以及为公民提供无缝隙的服务是整体政府的本质特征，也是当前政府改革的方向。［6］整体政府理论为观察地方政府与驻地中央机构这种特殊的政府间关系提供了一个很好的视角。
　　本文将以整体政府理论为分析工具，深入分析“央视大火”应急处置中地方政府与驻地中央机构的互动方式，考察不同层级政府间合作的利益协同机制、资源共享机制、责任分担机制、信息沟通机制，以及由此引发的合作困境，并提出政策建议，以期为今后应对相关问题提供借鉴。其中，“央视大火”是指发生在2009年2月9日，北京市朝阳区中央电视台新址附属文化中心大楼工地的火灾。此场火灾造成1人死亡、8人受伤，直接经济损失达1.63亿元，是建国后除森林大火以外造成经济损失最大的一次火灾。在火灾的应急处置过程中，就政府层级而言，涉及从街道办事处到国务院所有的政府层级；就职能部门而言，涉及公安、安监、消防、宣传等多个工作部门。相关实证资料主要来源于公开发表的文字资料，辅之以笔者对北京市应急办、朝阳区安监局、呼家楼办事处等单位的访谈。
　　二、“央视大火”：引燃地方政府与驻地中央机构之间的互动难题
　　“央视大火”发生后，旋即引起实务界和理论界的高度关注与反思。国务院事故调查组认定，“这是一起由于建设单位违反规定组织大型礼花焰火燃放活动，施工单位使用不合格材料，监理单位监理不力，有关政府职能部门监管不力导致的责任事故”［7］；北京市召开安全生产工作会议，强调要汲取火灾的惨痛教训，协调和摆正发展与安全的关系，解决“管不了、发现不了、有灾救不了”的薄弱环节；学术界则从防灾技术和管理的不同层面思考应急管理体系的建设问题，例如烟花爆竹燃放的风险评估和安全监管、高层建筑的消防设备配置，以及火灾现场指挥与决策体制的科学规范与否等。［8］他们多将矛头直指我国城市防灾监管体系的缺失，尤其是属地管理缺位所引发的管理和制度“真空”问题。
　　依据《突发事件应对法》、《消防法》等法律法规，我国在火灾防范和处置过程中遵循分级负责、属地管理的原则。这意味着，北京市作为属地管理单位，对行政区域内的火灾隐患排查和整治工作负责；作为驻地中央机构，中央电视台既要落实单位内部的安全责任和措施，加强风险控制，强化动态管理，也要依法接受北京市及区街政府的安全监管和执法检查，无缝隙地链入该地区的监管范畴，及时消除消防安全隐患。但事故调查结果显示，无论是在风险预防与应急准备阶段、还是在监测预警抑或随后的应急处置与救援阶段，央视与北京市政府之间的关系并不简单。受部门利益、条块关系及其它制度因素的影响，他们的管理目标和手段并不完全兼容，以致于在协调、整合和责任分担方面经常出现某些结构性障碍，进而影响城市应急管理整体功能的发挥。
　　（一）风险预防与应急准备阶段的互动
　　春节期间，加强烟花爆竹安全管理是各级政府部门加强综合治理、促进安全生产的重点。自2008年11月始，北京市召开了烟花爆竹安全管理工作动员部署会，先后印发了《北京市2009年度烟花爆竹安全管理工作意见》、《烟花爆竹安全管理宣传工作方案》、《烟花爆竹安全管理督察工作方案》和《烟花爆竹安全管理执法检查工作方案》。紧随其后，中央电视台办公室保卫处发布了《关于春节期间禁放烟花爆竹的通知》：“根据北京市政府规定，我台属八种禁放烟花爆竹场所之一，春节期间，台院内、台后宿舍区及台周边禁止燃放烟花爆竹”。而早先的《北京城建中央电视台新台址B标段消防保卫管理方案》明文规定，持易燃易爆等危险品进入（施工）现场，必须报总包单位安全部，经消防保卫负责人同意、登记备案后方可按要求放在指定地点；动用火必须经保卫部门和消防工作人员审批。应该说，在加强烟花爆竹安全管理问题上，中央电视台与北京市的管理目标一致。若仅就政策文本进行解读，央视转发北京市相关政策文件，实际上也表明其认同和接受地方政府在预防和减少火灾风险中的主导地位。
　　另外，根据属地管理原则，在风险预防与应急准备阶段，（县级以上）地方政府需要对行政区域内容易引发各类突发事件的危险源和危险区域进行调查、登记和风险评估，定期检查、监控。央视新台址尚处施工阶段，属于火灾隐患的重点区域。为此，2009年春节前夕，北京市公安机关三次前往央视新址工地，告知不能燃放烟花。朝阳区安监局、呼家楼办事处及社区工作人员多次试图进入央视新址工地，发放宣传材料，宣传安全生产。可以看出，围绕烟花爆竹安全管理这一目标，中央电视台与地方政府展开过互动。北京市及其区街政府履行了应急管理属地化中的某些职责，例如加强公共安全知识的宣传、进行安全隐患排查等。央视对此采取了选择性响应与执行的策略——对于北京市公安部门，基本是全力配合；对于朝阳区某些职能部门及下属机构，则常以所涉部门性质特殊、保密工作的要求等为由加以婉拒，采取的是回避和不接触的政策。
　　值得思考的是，根据应急管理属地化原则，县（区）级以上政府都对本行政区域内突发事件的应对工作负责。那么，央视为何采取不同的执行策略？根据访谈资料，原因主要集中在两方面：一是行政级别和行政资源的限制。央视属副部级事业单位，基于组织等级结构的影响，在处理区域性公共事务时，他们总希望能与北京市对等的机构进行沟通。朝阳区相关职能部门作为处级（或以下）单位，权力和资源的“位差”必然会拉开两者的距离。另外，央视选择与北京市公安部门进行沟通，也与后者所握有的政策和法律资源有关。例如，我国《消防法》明确规定，“县级以上地方人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理”。二是多头执法的困扰。烟花爆竹安全管理涉及公安、安监、街道等多个政府部门，但这些机构互不隶属、各自为政。这就容易导致“重复执法”的困境，正如个案中所言之“多次试图进入央视新址工地”。此种状况在加重执法对象负担的同时，也易引起他们的反感和抵触。
　　依据惯例，央视新台址办最终作出了元宵节焰火燃放的决定。他们采纳了A类烟花燃放方案，地点选在央视新址AB座楼之间，这与央视早前下发的《关于春节期间禁放烟花爆竹的通知》及北京市相关政策明显背离；同时亦未曾按照《烟花爆竹安全管理条例》的规定，向辖区公安机关报批。方案确定后，烟花很快被运到燃放场地。就此而言，烟花爆竹安全管理的政策宣传和风险预防工作并不成功。
　　（二）监测与预警阶段的互动
　　2009年2月9日时值传统元宵节，20时整央视新台址烟花燃放活动举行。绚烂的焰火吸引了周边数以万计的群众驻足观看，造成严重的交通拥堵。为了维护正常的交通秩序，北京市交通管理部门一度驱车进入燃放现场，要求停止燃放，但未能成功阻止。后来央视给出的理由是：对方是交警，群众因观看烟花引起交通堵塞，非央视缘故；烟火燃放由专业烟花公司操作，采取联动控制模式，主观上认定其不能停。
　　央视新台址地处CBD核心地带，属元宵节火灾的重点监控区域，公安、安监等职能部门不间断地到此巡查。呼家楼街道的片区民警发现新台址有人违规燃放烟花后，迅速赶到现场。门口保安却以放假、内部无人为由，拒绝入内。后经请示，方得以进入现场，找到现场负责人，要求停止燃放烟花。但对方表示，燃放烟花是央视内部的庆祝活动，且有专人看护，不会出现问题。话音刚落，礼花弹爆炸后的大量高温星体已坠入北配楼主体建筑顶部擦窗机检修孔内，引燃建筑物的易燃材料。
　　政府部门间目标和手段的兼容程度，是整体政府区别于其他政府管理形态的基本特征。在监测与预警阶段，防范和化解因烟花燃放引发的各类风险是央视和北京市政府的共同目标。但双方的具体目标已出现分歧：北京市政府重在维护城市的整体公共安全，例如交通管理部门的交通秩序、安监部门的火灾防范、公安部门的公共秩序维护等；而央视的重点在于顺利完成庆祝活动。“彼此之间的目标一致是建立联系、合作和共享资源的前提”。基于管理目标的不尽一致，央视拒绝地方政府的监管请求亦在情理之中。
　　管理体制和手段的抵牾进一步增加了地方政府对驻地中央机构的监管难度。面对层出不穷的突发性事件，我国各行政单位都建立了自己的应急管理体系。例如，央视保卫处就肩负着中央电视台内部的治安、消防和警卫管理，甚至是交通管理职责。但是，作为垂直管理单位内部的组织机构，它们与地方政府应急管理体系之间缺乏应急流程上的制度化协同。这容易导致两方面的困境：一是使驻地中央机构形成“凭借自身力量解决问题”的刻板效应，最后可能因专业化、认知能力不足等而丧失化解危机的最佳时机。例如，燃放之初，央视一再地强调聘请的是专业烟花公司，强调“现场有人看护，不会出现问题”，以此拒绝地方政府的监管；二是由于两者分属不同的治理体系，地方政府应急管理部门即便监测到风险，但基于“科层制的交流体系”［9］，也缺乏足够的渠道和手段制止中央机构的违规行为。
　　（三）应急处置与救援阶段的互动
　　危机事件是“推动决策者团结合作的重要动力”。［10］20时50分，北京市应急管理部门接到火情报告后，立即报市领导并通知相关部门，同时向国务院总值班室报告。火灾获得了中央领导的高度重视，胡锦涛总书记责成专人关注火情，周永康同志要求“全力组织灭火，并迅速查明起火原因”。高层的介入直接影响整个应急管理进程，他们凭借“制度授权和自身的影响力”，开始打通地方政府与驻地中央机构之间的沟通渠道。
　　22时许，中宣部、公安部、国家广电总局、中央电视台和北京市主要领导赶赴火灾现场指挥扑救工作，主持召开现场会。会议要求确保安全处置，严格管理事故现场；注意城市交通秩序，及时恢复交通运行；做好群众的转移安置工作和舆论引导工作；认真做好事故调查工作，严格查处事故责任人；做好应急善后工作，把事故影响降到最低。至此，央视与地方政府就火灾救援目标达成共识。由不同政府部门参与的现场会议召开，标志着火灾应急处置过程中多方会商与全面协调机制的形成。
　　管理目标既定，地方政府各职能部门间也建立了一种协调联动机制。北京市公安局立即调派消防官兵赶赴现场，参与施救；紧急联系999和120，开辟灭火救援绿色通道，将事故周边区域划为封闭区，设立警戒线。交通管理部门通过电台、短信等方式提示人员和车辆绕行，确保消防、急救抢险等车辆通行。安监部门迅速进入现场，开展事故调查工作。街道办事处和社区居委会紧急疏散附近民众，防止倒塌等二次灾害造成人员伤亡。在相关部门的周密部署和积极配合下，应急处置与救援工作顺利展开。次日凌晨2时，大火被扑灭。
　　三、“碎片化”：地方政府与驻地中央机构互动难的根源探究
　　表1集中反映了在“央视大火”应急处置的不同阶段，地方政府与央视之间互动的难点和重点。其中，互动“难”主要体现在三个方面：第一，条块分割的管理体制与应急处置一体化之间的矛盾。从根本上说，我国应急管理体制尚未摆脱“单一灾种、单一部门、政府单一主体”的管理困境。政府应急职能没有超越“单一层级或单一部门”的管理权限，多数垂直管理部门的应急体系仍抽列于地方政府之外。此种条块分割的管理现状容易割裂应急处置的整体性，增加地方政府与驻地中央机构合作的难度。第二，应急管理体制分散化带来的弊病。目前，我国应急管理体制仍采取“分级管理、分类负责”的原则。相关职能分散在公安、消防、安监、民防等各委办局，不同层级的政府则依据突发事件的性质、危害程度等在应急管理中发挥不同的作用，其中职能部门的不同层级间采取单线的信息沟通。分散化的管理体制在保证应急职能专业的同时，不可避免地强化了不同职能部门之间的行政壁垒。带来的负面影响是：各部门都在奋力争取新的应急资源，组建和扩充自己的管理力量，但忽视了彼此间的协同整合；更为重要的是，它容易导致管理职责不明、多头管理的困境，最终影响管理秩序达成和应急的整体效果。第三，信息沟通与信息不对称问题。从“央视大火”的处置过程来看，由于缺乏统一的信息平台和沟通渠道，应急过程中信息传递时常出现“梗阻”。例如，参与救援的消防员回忆说，进入火灾现场后，一度“无法获知楼内水源的准确位置”。这种信息的不对称既反映在央视与北京市政府之间，也反映在北京市不同层级政府和不同职能部门之间，甚至存在于以央视、北京市政府为代表的行政机关与公众之间。
　　                                  表1  “央视大火”应急处置过程中地方政府与央视的互动情况

On the Interaction between Local government and the Residential Institutions of Central Government
——A Case Study of the Emergency Disposal of “CCTV Fire”

Kong Xiangli

　　［Abstract］Holistic governance theory is referred to  the horizontal cooperation among different government departments and the vertical integration between different government hierarchies, and it aims to overcome the prevalent fragmentation and department solipsism in the current government management, and to improve government’s comprehensive ability to deal with different kinds of problems. Based on holistic governance theory, this paper analyzes the interaction between local government and the residential institutions of central government during the process of emergency settlement of CCTV fire as well as the mechanisms of interest-coordination, resources-sharing, responsibility-undertaking and information-communication in the intergovernment cooperation. It also focuses on the difficulties caused by such cooperation, and thereafter puts forward some policy suggestions.
　　［Key words］holistic governance, emergency management, local governments, the residential institutions of central government
　　［Author］Kong Xiangli is Post Doctorate at School of Public Policy and Management, Tsinghua University; and Lecturer at Department of Public Management, Beijing Administrative College. Beijing  100084