表1 被征地农民与未被征地农民的收入来源情况

　　被征地农民中，参加了职工养老保险或农村社会养老保险的接近63.4%，大大高于未被征地农民的养老保险参保率（41.6%）；参加了职工医疗保险或新型农村合作医疗保险的达到89.9%，略低于未被征地农民92.9%的参保率。总体而言，广东省的大多数被征地农民都有了基本的养老保障，绝大多数被征地农民都享受到基本医疗保障，但由于被征地农民参加企业年金的比例仅有2.7%，参加商业医疗保险的仅为4.4%，因此，被征地农民的社会保险项目还比较单一，保障层次还不够高，待遇水平偏低。
　　（四）政府在补偿安置中偏重养老保险问题，对收益共享关注不够
　　无论法规政策如何规定，农民始终认为，他们在土地上拥有两项无可置疑的权利——生存权与发展权。因此，当政府或用地单位要从他们手中拿走土地时，就必须帮助他们重新获得生存和发展所需要的条件。但是，当政绩冲动和增加财政收入意愿相互交织时，面对巨额的征地利润诱惑，不少地方政府都会变着法子以公共利益的名义为经营性用地和商业用地去征用农民的土地。而各种名目的征地行动中，如果没有被征地农民的激烈维权，地方政府在补偿安置中一般都仅操心基本生存问题（主要是养老保险问题），对长远发展和收益共享机制关注不够，或仅停留在口头上。

表2 被征地农民与未被征地农民参加社会保险情况（1）

表3 被征地农民与未被征地农民参加社会保险情况（2）

　　最近几年，广东省级政府和部分地市关于被征地农民安置的文件主要集中于养老保险问题。一是按照规定开展被征地农民养老保障审核工作，鼓励各市按照“应保尽保”、“先保后征”的要求，从实际出发，采取灵活措施，确保被征地农民养老保障权益得到有效维护。二是将被征地农民养老保障制度与新农保制度相结合，提高被征地农民养老保障待遇。
　　1998年，国家发布《土地管理法》（2004年修订），曾笼统地规定“地方各级人民政府应当支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营，兴办企业”。2008年1月，广东省实施《中华人民共和国土地管理法》办法（2008修正），上述条款不见踪影，也未涉及被征地农民是否能共享征地开发收益的焦点议题。近年来，广东部分农民通过征地安置而获得的土地开发权，并非依据法律所得到的权利，而是在与地方政府协商、谈判与争议的过程中，逐渐以地方惯例的形式确立的，国家法律并未赋予被征地农民一定比例的土地开发权和土地增值收益的共享权。
　　实际上，对于政府和被征地农民来说，长远生计究竟需要多少土地补偿金才可以得到保障，难以准确测算。而货币的贬值、生活费用的上升、医疗风险的不确定性都会导致无法确定补偿金和土地价值的比例关系。虽然一次性的补偿安置表面看可以一劳永逸，但被征地农民的不断抗争和不懈维权提示各地政府必须认真思索：在不断提高补偿水平的同时，是否应让被征地农民共享土地开发收益。
　　　（五）被征地农民的权益诉求超越生存范畴，依然希望维持与土地的密切联系
　　被征地农民认为生存权和发展权应受法律保护，且更看重发展权，对于城市化过程中征占土地和因建设公路铁路等公共设施占用土地，被征地农民大都表示理解和支持，但对征地补偿方式却存有异议。
　　被征地农民的729份有效问卷中，愿意选择参加社会保险和安排工作岗位的仅分别占8.37%和8.23%，希望获得征地补偿费的占14.68%，希望开展土地使用权合作经营的占到29.9%，希望实现土地置换的高达41.43%。这说明市场经济条件下，市场用工主体拥有相对独立的招用权利，地方政府及征地用地单位已无力采取招工安置的方式安置大批被征地农民，被征地农民对非正规岗位和公益性岗位兴趣不大，对稳定的高薪的岗位也不抱奢望，因此，就业安置对被征地农民已不具吸引力。近年来，国家快速推进新型农村社会养老保险制度试点，并全面实施城镇居民基本医疗保险制度，全国基本建立了覆盖城乡居民的社会保障体系，和以往被征地农民积极参加社会保险不同，当前，很多被征地农民已意识到参加社会保险是自身的合法权益，而与是否被征地无关，因此，参加社会保险并非被征地农民的迫切诉求。
　　“征我地给我补偿”表面看虽然天经地义、深入人心，但在政府主导的征地补偿模式中，补偿费用测算不合理，额度偏低，被征地农民对获得合理的征地补偿没有过高期望，愿意选择此种补偿方式的不足15%。
　　然而，在土地产权残缺不全、土地的用途受到很大限制、土地数量有限的情况下，土地能给农民带来的收益非常有限。即使没有土地的征用，在现有的土地制度下，农民的土地并不能解决他们的生存权和发展权问题。事实上，地方政府在征用农民土地时会考虑其生存权，但很难会考虑其发展权，即使是考虑到其“长期生计”问题，也只能是考虑了其长期生存权。
　　近些年，留用地安置，土地使用权作价入股等征地补偿方式在广东如火如荼展开，虽然相关政策还不够明晰，法律障碍还未清除，但已深得广大农民认可，因此愿意开展土地使用权合作经营的被征地农民接近30%。
　　对于祖祖辈辈以农业为生的农民而言，赖以生存的土地具有二重功能，一是基本生产资料；二是社会保障。当土地被征用后，就意味着丧失了生存之本。因此，对于并无参与市场经济过硬技能的农民，他们最理想的补偿方式还是以土地换土地，哪怕新的劳作地点偏远，肥沃程度下降。本次调查中，希望实现土地置换的超过40%，成为最强烈的诉求。
　　事实上，《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》载明：“非农业建设经批准占用耕地的，由占用耕地的单位和个人负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地”。这表明政策导向和被征地农民的意愿是高度吻合的。但现实是，在广东省经济较发达的乡镇，可开垦的未利用地如凤毛麟角，以实现土地置换作为征地补偿方式的案例较为鲜见。
　　　（六）征地补偿标准不高，征地安置满意度偏低
　　2011年3月，广东省开始实施新的《广东省征地补偿保护标准》。新标准参考了广东省各地经济发展水平和人均收入增长幅度等因素，大幅提高了征地补偿标准，平均增幅达28.8%。

表4 广东省征地补偿保护标准（2010年修订调整）     单位：万元/公顷

　　　　除了征地标准偏低，征地补偿过程缺乏透明度也导致被征地农民不满。征地补偿安置的管理缺乏民主和规范，不公开、不透明。镇及村两委对现金和账目的管理，未能充分征求村民意见，侵犯了村民对集体财产的知情权，容易引起村民的误解，引发上访行为。775位被征地农民中，仅有5%认为对征地补偿政策比较熟悉，而对补偿政策不清楚的高达44.4%；同样的受访者，仅有15.4%对征地补偿表示满意，而表示不满意的高达45.7%。实际上，由于缺乏民主的监督机制和明确的管理使用规范，镇及村两委在资金的使用上随意性大、透明度低，被征地农民的诉求表达机制、利益协商机制和权益保障欠缺，从而影响了他们对政策的理解和支持。　　

表6 征地补偿满意度

　　三、政策建议
　　　（一）规范管理，有章可循
　　农民在其集体土地上拥有道义权利，即生存权与发展
　　权，这一项权利是各级政府无法否认的，在法律和政策上体现为“确保被征地农民的原有生活水平不降低，长期生计有保障”。
　　无论是招工安置、货币化安置、留用地安置，还是合作开发经营，法规层面都应准确界定和规范，对招工安置，要明确用工形式、劳动合同的签订期限，社会保险筹资机制和缴费方案；对于货币化安置，要严格限定最低补偿标准，严格按照区片价和被征地类别合理测算补偿金额；对于留用地安置，应制定留用比例并严格监督，各市、区国土资源部门应建立留用地指标管理台帐，以村为单位，对留用地的用地指标核定、使用、调剂、注销等实行动态管理；对于合作开发经营，可在现有法律框架下先行先试，积极探索，但要未雨绸缪，做好前瞻性研究，注意规避可能的法律政策风险。
　　基层政府应提高征地透明度，充分保障被征地农民的知情权，要严格执行《国土资源听证规定》，就征地补偿安置标准与被征地农户充分协商。
　　　（二）提高社会保险参保率，做实个人账户
　　提高个体私营等非公有制企业的社会保险参保率，完善灵活就业人员的参保办法，促进被征地农民参加各项社会保险。考虑到被征地农民丧失生产生活资料后的实际困难以及农村集体失去土地后的资金困境，被征地农民养老保险个人和集体缴纳部分应当由用地单位全部代缴，用地单位承担部分计入个人账户，政府承担部分计入社会统筹账户。政府承担部分主要从县级国有土地有偿使用收入中支出，不足部分由当地财政补足。
　　由于被征地农民养老保险将逐步纳入新农保制度覆盖范围，为便于与新农保制度衔接，同时兼顾农民的承受能力和待遇水平等因素，个人缴费标准可参照新农保制度的规定设置不同的缴费档次，参保人自主选择缴费档次。政府对参保缴费的人员给予缴费补贴。
　　列入新型农村养老保险试点的地区，要加快建立新农保制度，逐步实现农民人人享有基本养老保障。要将已实行的被征地农民养老保障制度并入新农保制度，将参加原制度的参保人个人账户、缴费年限合并计算，按有关规定计发待遇。已领取养老金的，在原养老金的基础上增发新农保基础养老金。暂未列入新农保试点的地区，按照新农保的制度模式和主要政策，优先组织被征地农民参加社会养老保险，并落实政府和集体对被征地农民的补助。
　　　（三）制定就业再就业扶持政策，保障被征地农民的长远生计
　　提高被征地农民的劳动参与率，在扩大正规就业的同时鼓励和支持非正规就业和灵活就业。相关扶持政策包括就业再就业的税费减免、小额担保贷款、社会保险补贴、公益岗位补贴、职业介绍补贴和职业培训补贴等。被征地农民享受有关就业扶持政策和免费就业服务所需资金，应由市、县政府在当地的土地有偿收益中，按规定一次性安排划出，与促进就业专项资金统一使用。
　　通过加强劳动技能培训和创业实训，促进被征地农民实现就业或创业，采取多种办法筹集教育培训经费，建立被征地农民教育培训基金。政府拨款的支付方式应当更加规范灵活而便于操作，既要防止滥用培训经费，也要避免因条件苛刻和手续繁杂而使一些必要费用开支难以报销。可设置不同等级和阶段性培训标准，分等级和阶段进行考核支付。
　　　（四）加强顶层设计，制度化解决征地补偿安置问题
　　各级政府的工作重点不应仅局限于被征地农民养老保障问题，与参加养老保险、获取待遇相比，被征地农民更关心怎样进行土地置换？如何实现土地使用权合作经营？相关部门应统筹安排，深入调研，从社会综合管理和制度创新高度加大探索力度。
　　充分认识加强顶层设计的重要性和紧迫性，立足当前，着眼长远，加强对被征地农民补偿安置问题的研究，以明确改革的方向、思路和目标，明确推进改革的时序，实现改革的整体联动和相关政策之间的衔接。
　　特别注意研究解决老被征地农民基本生活保障面临的问题。老被征地农民基本生活和社会保障问题错综复杂，各地区应在充分调查研究、综合分析测算的基础上，及时研究解决历史遗留问题，妥善处理好这部分特殊失地群体的基本生活保障问题。有条件的地区，应将新老被征地农民统筹安排，全面考虑，逐步纳入社会保障体系。暂不具备条件的地区，本着尽力而为和量力而行的原则，及早制定方案、积极调措资金，尽快做出制度性安排。
　　　（五）加强留置土地有效利用，推进社会保障和公共服务
　　加强产业规划和引导，合理、高效地利用好留置土地。政府应当在新征地招商引资中，对留置土地项目给予一定条件的优惠，引导农民上马发展潜力大、经济效益好的项目，如发展高效农业。
　　借助新型农村社会养老保险试点、农村新型合作医疗制度和贫困户低保制度，推进农村以就业和社会保障为重点的公共服务建设，确保被征地农民劳有所得、病有所医、老有所养、贫有所保。同时，利用土地补偿费用建设被征地农民聚居区基础设施，减轻被征地农民的生产生活成本。建设和改善农用基础设施，提高农业生产条件，增加农作物单位面积产量，提高农业收入，当然，要做好宏观调控和引导，防止项目重复建设、过度竞争。●行
　　（作者：浙江大学公共管理学院博士研究生，杭州310027）

On the Resettlement for Land-expropriated Peasants
——Based on a Questionnaire in Guangdong Province

Chen Erbiao

　　［Abstract］As a large amount of land under collective ownership has been requisitioned, the number of peasants who have lost their land is still on the increase. The present compensation and resettlement measures specifically for land-expropriated peasants are far from satisfactory due to low compensation, social security problems and a lack of a long-term mechanism. This paper, based on a questionnaire survey on 1328 interviewees in Guangdong Province, probes into the compensation and resettlement issues of Guangdong and accordingly puts forward solutions in light of the situation of the province.
　　［Key words］land-expropriated peasants, compensation and resettlement, Guangdong Province
　　［Author］Chen Erbiao is Doctor candidate at College of Public Administration, Zhejiang University. Zhejiang 310027