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扩权强镇背景下权力规制创新的演进与省思
发布时间：2012-6-13 发布人：谢 庆 奎
建设服务型政府是政府改革的目标选择，这既是经济体制改革的需要,也是社会转型的需要,同时也是政府创新和发展的需要。乡镇政府处于中国政府体系的最末梢，它与广大农村和农民联系最为密切，担负着农村绝大多数公共事务，在维护基层政治民主、提供公共服务、加强社会管理、组织经济建设等方面具有特殊的作用。因此，如何在政府体系的末梢建立起具有服务导向的职能结构、科学构建服务型的乡镇政府，就极具重要的现实意义。但与乡镇政府的职能定位相矛盾的是，当前的乡镇政府在职能发挥和权力运行方面存在着许多问题，突出表现为“职能缺失”和“权小责大”。对于如何解决当前乡镇政府所面临的各种治理矛盾，很多学者从乡镇管理体制变革和创新的角度提出了不同的建议，有人主张撤销，有人主张撤并，有人主张乡镇自治，等等。上述主张的核心是削减、压缩乡镇政府的职能。在实践中，撤销或撤并乡镇也成为不少地方尤其是中西部地区改革乡镇管理体制的重要举措。
在这样一种背景和趋势之下，绍兴市开展的扩权强镇改革和权力规制创新尤显特立独行。扩权强镇旨在解决乡镇“责权倒挂”问题，尝试委托执法方式，赋予乡镇部分县级经济社会管理权限，从而增强乡镇政府的公共服务和社会管理能力；而权力规制创新解决的是乡镇政府权力扩大后的用权规范问题，其实质是保证乡镇公共权力的合法、合理、正当的运行。应该说，绍兴市的这二项改革都是非常有意义的。一方面，放权是一种世界性潮流，也是我国行政管理体制改革的趋势之一；另一方面，权力如果不规制就可能成为危害社会公共利益的力量，规制权力对于规范权力运行、防止权力乱用、铲除腐败现象都能起到积极的作用。从更大的范围来看，绍兴市的扩权强镇工作不仅走在浙江省的全列，而且也走在全国的前列；对扩权后乡镇公共权力运行规范化模式的探索，更是绍兴市的首创。绍兴市通过对中心镇厘清权力清单、界定用权流程、完善监督机制、构建评估体系，着重对风险点进行排查和监管，从而在乡镇（尤其是中心镇）层面构建起了一个“确权—用权—督权—评权”的制度体系，实现了权力规制的制度创新。2010年4月，中央编办等六部门下文，决定在全国13个省25个镇试点“扩权强镇”。扩权强镇及乡镇公共权力运行规范化问题必将成为接下来乡镇行政管理体制改革的焦点所在，绍兴市在这方面的实践和探索具有重要示范价值。
绍兴市扩权强镇改革和权力规制创新得以顺利推进并取得显著成效，可以说是多种因素合力作用的结果，如地方政治精英的积极倡导、相关职能部门的直接推动、基层社会民众的强烈诉求、知识精英的深度介入，等等。其中特别值得一提的是，绍兴市在推进改革创新的过程中特别强调理论对实践的指导，强调借助于“外脑”。以浙江大学胡税根教授、余潇枫教授为首的研究团队深度介入到绍兴市扩权强镇改革和权力规制创新的实践中，为完善实践提供理论指导并在实践中进一步验证和提升理论。其专著《扩权强镇与权力规制创新研究——以绍兴市为例》正是这种理论与实践相互结合、相互提升的成果和结晶。
该著从“扩权强镇”发展路径的视角探讨“扩权强镇”改革对中心镇的影响，深入分析“扩权强镇”改革的动因、制度创新的过程及其实际的绩效。通过对“扩权强镇”的研究，奠定中心镇权力规制创新的基础，进而重点研究中心镇权力规制创新的环境与动因、实践与制度演进、绩效结果与影响，省思权力规制创新中出现的问题，并进一步探索权力规制创新的路径。在研究方法上，该书强调采用实证分析的方法，以绍兴市为个案，通过问卷调查、座谈会、文献调查等方法搜集第一手数据，同时展开了较为充分的调研活动，并运用SPSS等统计软件对数据进行整理分析，通过翔实的数据分析结果准确把握了当前“扩权强镇”改革和中心镇权力规制创新的绩效及民众对中心镇权力运行的期望。通过研究政府权力规范化运行方面较成功地区的相关经验，剖析“扩权强镇”改革面临的困境，探究进一步深化权力规制创新的空间。
浙江省在政府管理和公共服务领域已率先进行了一系列创新，绍兴市在扩权强镇和中心镇权力规制创新方面走在了全国的前列，可以说对全国范围内扩权强镇和权力规制改革起到了很好的示范和推动作用。我也很希望这本著作的出版，在建构扩权强镇和权力规制创新理论的同时，能对绍兴市相关创新实践经验的总结、提升和推广发挥应有的作用。
(作者：北京大学政府管理学院教授,北京100871)
