*本文系国家社会科学基金项目“和平崛起视阈下的中国海洋软实力研究”(项目编号：11BZZ063)的阶段性成果。
［摘要］我国海洋环境管理体制虽经历了多次变革，但由于种种原因，现行的海洋环境管理体制至今还是分散型的。这种分散型管理体制存在诸多弊端，难以适应世界海洋环境管理一体化发展的趋势。本文借鉴西方整体性治理理论，对我国现行海洋环境管理体制现状及存在的问题进行客观的梳理和分析，探讨了今后我国海洋环境管理体制改革的方向，并对今后我国海洋环境治理模式进行了初步构想。
［关键词］整体性治理；海洋环境管理；海洋管理体制
［中图分类号］F302［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863(2012)05-0019-04
一、 我国海洋环境管理体制现状
作为海洋管理的一个重要方面，海洋环境管理问题一直受到国内外学者的极大关注。新中国成立以来，我国海洋环境管理体制曾发生过几次重大变革，但由于受历史条件等因素的影响，几次变革均未触及管理体制不顺的现实性问题。目前我国海洋环境管理及其执法主要包括五大主体，即隶属国家海洋局的中国海监大队、隶属农业部的中国渔业渔政局、隶属海关总署的海关缉私局、隶属交通部的中国海事局以及隶属公安部边防管理局的公安海警，号称 “五龙治海”。
事实上，我国海洋环境管理涉及的职能部门远不止五个。有学者总结指出，我国在海洋执法管理上涉及到的管理部门在15个以上。［1］单与海洋环境管理有关的系统就有：国家海洋局海监系统、沿海公安边防管理系统、农业部渔政渔港监督管理系统和渔船检验系统、交通部门港务监督系统、海事法院、海军和海关。1998年中央机构合并改革之后，部分部门进行过裁撤，有所调整，但直到现在，除“五龙”外，我国目前涉海的部门仍多达10余个。这从侧面反映出我国的海洋管理存在高度的分散化。由于中国海监、中国海事、中国渔政、中国海警和中国海关五部门都具有海上执法权力，其职能存在很大的交叉，造成各部门之间利益博弈，有利则互不相让，无利则互相推诿。因而在具体执法过程中，五个执法部门经常发生扯皮现象，呈现由“五龙治海”到“五龙闹海”的分散型治理格局。
二、 整体性治理理论对我国现行海洋环境管理体制的反思
（一）整体性治理理论的核心思想
所谓整体性治理就是以公民需求为导向，以协调、整合和责任为机制，运用信息技术对碎片化的治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等进行有机整合，不断“从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合”［2］，为公民提供无缝隙而非分离的整体型服务的政府治理模式。
整体性治理理论的核心观点和核心思想是整合与协调。整合包括组织整合和政策整合，即借助激励、文化和权威结构将各类组织和政策结合起来、跨越组织间的界限以应对非结构化的重大问题；协调是常见的一种行政手段，即通过激励和诱导多个任务组织、部门和单位、专业结构等朝着共同方向行动或至少不要侵蚀彼此的工作基层。［3］其对于政策、管制、服务和监督等所有层面上的整体性运作体现在三个方面：不同层次或同一层次的治理进行整合；功能内部进行协调；公共部门内、政府部门与非政府部门或私营部门之间进行整合。希克斯将各种治理运作实际情况放入由“层级、功能和部门三个维度组成的立方体模型中”。［4］
总之，整体性治理理论特别着力于政府组织体系整体运作的整合性与协调性，其总体特征是强调制度化的跨界合作。
(二)我国现行海洋环境管理体制面临的困境
尽管目前我国海洋环境管理法律体系已基本形成，并建立了国家、省、市、县四级海上执法力量，但以部门、行业管理为主的海洋环境管理体制仍存在结构性缺陷。分散型管理体制，对海洋经济的发展和海洋环境保护存在很大的制约性。同时，由于缺乏系统的理论支持，国内提出的一些体制方案也未能得到认可和有效实践，导致目前改革步伐滞后。通过整体性治理理论的分析，目前我国海洋环境管理体制存在的问题及其根源主要在于：
1.单项、单要素的职能管理与海洋一体化之间的矛盾
“五龙闹海”的直接根源，在于我国单项、单要素的职能管理制度与海洋一体化之间的矛盾。按照职能划分进行管理是现代政府的主要构建原则之一。现代政府构架下的职能管理最显著的特征就是“横向切块、纵向管理”，根据现实管理需要，将管理活动分为不同的要素和单元，并据此设置相应的职能管理部门。当职能管理部门在其职能范围内进行管理时，其通过向上级职能管理部门或上级政府反映的这种纵向沟通机制可以实现有效地沟通和协调；但一旦其管理活动超出其管理职能范畴，这种注重纵向控制与沟通的模式就会提高沟通成本，降低沟通效果。
那么，基于职能管理形成的分散型执法体制，为何会在海洋环境管理中衍生出“五龙闹海”的弊端，而在陆域管理中却并不明显呢？究其原因，在于海洋具有不同于陆域的一些特性：海洋的整体性和海水的流动性，使得单要素的职能管理不可避免地涉及到其它相关职能，因此，在海洋管理中，很难做到泾渭分明的职能分割；而陆域的固定性以及弱相关性，则使其在职能管理上没有产生如此大的职能重叠和交叉。
海洋的一体化和流动性要求实行海洋综合管理，而注重单项、单要素的职能管理割裂了海洋的整体性，难以实现海洋生态的有效治理。海洋行业管理是职能管理在海洋管理中最明显的表现。各海洋行业在海洋开发过程中，都突出强调自己的行业特点，而鲜有通盘考虑、统筹协调的思路，“五龙闹海”的本质表现就是难以实现海洋环境的保护和海洋生态的维持。海洋环境集中了“海洋”与“环境”的双重特性，这两者的有效治理都需要基于综合管理的思路，许多国家的经验也表明，综合管理思路是有效治理海洋环境的良好选择。各涉海职能部门基于自己的单项管理职能，在介入海洋环境保护时，只对程序负责，不对结果负责，即每个相关部门按照合法的程序完成自己相关的职能，而最终的海洋环境治理是否真正实现，并不是他们关注的重点。这种状况导致难以实现对海洋环境的整体性治理。
2.分散型的海上执法体制存在诸多弊端
目前我国对海洋行使执法权的部门有多个，除上述的“五龙”以外，沿海地方人民政府的公安、交通、渔业、环保、海洋等部门也各自拥有本部门所属的海上执法队伍，此外，还有为海上权益提供安全保障的海军，作为我国海上执法力量的重要补充。近年来，随着海洋经济的发展和海洋实践活动的不断深入，这种传统分散型海上执法体制的弊端日益突出，主要表现为：首先，由于我国海洋执法力量分散，海上执法队伍分属不同部门，导致对各队伍执法装备上的资源分散，造成我国海洋执法装备技术上的落后。我国目前执法船只主要以小型为主，缺乏中程和远程海上执法船。与其他国家的海上执法力量相比，我国海上执法力量的技术装备明显落后。其次，这种海上执法队伍多支并存、互不隶属、重复建设，造成国家行政资源的极大浪费，各涉海部门组建和扩充自己的海上执法力量，组建教育培训机构，在五支执法队伍规模已达十几万人的基础之上，大大增加了管理成本，浪费了人力、物力、财力。第三，分散型的管理体制使得海洋执法主体不明确，产生多头管理、各自为政，造成管理上的混乱和职责认定不清，甚至引发执法部门对管辖权的争议，影响海洋执法的成效。为此，我国需要一支独立且强有力的海上综合执法力量来实施海洋环境综合管理。
3.海洋环境管理体制不顺导致信息不对称问题突出
海洋环境管理中的信息不对称主要表现在涉海的中央与地方政府之间、各政府部门之间、政府与企业之间、政府与公众之间在海洋环境管理中的信息不对称。信息不足或信息渠道不畅必然会对决策产生不利影响，从而带来利益损失，造成这一现象的最主要原因是海洋环境管理体制不顺，没有很好地利用当今的网络科技资源。我国政府部门虽掌握着数以千计有价值的数据库，但大部分都还是“死库”。国家海洋局在发布的《二十世纪末中国海洋环境质量公报》中指出，我国海洋环境日益恶化，虽然我国海洋污染快速蔓延的势头得到一定程度的控制，但海洋环境质量恶化的总趋势仍未得到有效遏制。由于没有建立一个很好的海洋环境管理的信息平台，使得海洋环境管理信息不对称现象严重，因此，全面改革海洋环境管理体制，建立基于网络和数据库的信息“共享”系统，根据需求公开信息是海洋综合发展的趋势。
三、 构建我国海洋环境管理的整体性治理模式
（一）借鉴整体性治理理论进行海洋环境管理体制改革的必要性
1992年，联合国环境与发展会议通过并签署的《21世纪议程》中指出海洋环境保护特别强调建立并加强国家协调机制，制定环境政策和规划、制定并实施法律和标准制度、综合运用经济和技术手段及有效的经常性的监督工作等来保证海洋环境的良好状况。国内对海洋环境管理的研究多采用鹿守本先生《海洋管理通论》中的规定，即，海洋环境管理是以海洋环境自然平衡和持续利用为目的，运用行政、法律、经济、科学技术和国际合作等手段，维持海洋环境的良好状况，防止、减轻和控制海洋环境破坏、损害或退化的行政行为。［5］因此，从理论上看，当今海洋环境管理正从一种单一、分散型的管理模式转向整合、统一型的管理模式，即整体性治理模式。从实践上看，海洋具有流动性、复合性和整体性等特点，即便是对于同一片海域的海洋环境管理，也往往涉及到多个行政区域的利益协调。因此，在海洋环境管理中，有必要以整体性治理理论为指导，通过各区域政府及其部门之间的协调合作，促进各地区海洋资源的流动，实现资源的优化配置，最终形成整合、协调的海洋环境治理模式。
（二）我国现行海洋环境管理体制改革的思路与对策
海洋环境管理体制是国家为了执行海洋环境管理职能而确立的管理海洋环境事务的组织系统。一个合理完善的海洋环境管理体制需要相应的理论支撑，从当今海洋环境管理的发展趋势看，以整合和协调为核心的整体性治理理论为解决我国海洋环境管理中的部门分立、多头管理及数字信息化发展不完善等现实问题提供了新的解决思路。
1.建立整合协调的海洋环境管理体制
针对分散型管理体制造成的困境，运用整体性治理理论，有利于解决过于分散的管理现状，实现海洋环境综合管理的目标。
（1）建立与完善相应的法律体系。虽然我国已形成较完备的海洋环境管理法律体系，相继颁布了《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国海洋倾废管理条例》、《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》、《中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例》等相关法律法规，但现行的法律法规还存在许多不足与缺陷。现有法律文件中对中央及地方政府职责，跨区域、跨部门冲突的解决，协调机制的适用，责任追究机制以及陆域与海域环境保护的关系等方面都没有明确的规定，如《海洋环境保护法》第八条第二款规定“跨部门的重大海洋环境保护工作，由国务院环境保护行政主管部门协调；协调未能解决的，由国务院做出决定。”但针对跨部门非重大海洋环境保护工作出现冲突，并没有相应的规定。因此，针对现行法律法规存在的缺陷，在制定统一的国家海洋法律法规及政策的同时，对不同海洋区域的具体环境问题制定相适应的法规，特别是要建立与完善海洋区域环境管理法律体系。此外还必须制定相配套的法律法规，如制定《中华人民共和国信息公开法》等。
（2）设立高层次的区域间综合协调机构。在我国目前的海洋环境管理体制下，无论对于跨区域还是跨部门的冲突，政府建立综合协调部门都是最佳的选择。传统公共行政模式和新公共管理模式都无法解决跨边界问题（cross- cutting issues），只有整体治理模式才能解决，尤其在解决结构不良的社会问题，如危机管理、环境保护等问题方面，整体性治理模式具有更大的优越性。因此，笔者建议，对于跨区域的海洋环境保护工作，由有关沿海地方人民政府协商解决，协调未能解决的，由上级人民政府做出决定；跨部门的非重大海洋环境保护工作，由同级环境保护行政主管部门协调，协调未能解决的，由同级人民政府做出决定。同时考虑建立一个国家海洋事务委员会，在中央，建立直属于国务院的国家海洋行政管理机构，统一行使海洋管理职责，协调海洋管理行为；在地方，提高对海洋环境管理的认识，建立相应的地方海洋综合管理机构，配合中央和地方的海洋环境管理工作。
（3）建立整合统一的政府间协调机制。在我国海洋环境管理体制中，“由于现行法律法规缺乏统一的协调机制，部门间的配合缺少约束措施”［7］，致使相互之间缺乏技术交流和信息共享。一方面，从事海洋环境管理的部门众多；另一方面，各个部门测定的标准与指标不统一。统一协调机制的缺乏使得不同部门之间不能“互通有无”，部门之间信息渠道不畅通，导致政府部门间信息的兼容性及整合性较差。根据整体性治理理论所强调的在政策、规则及监控管理等过程中实现不同层级或同一层级部门间合作与协调的思想，结合我国海洋环境管理的实际，在不改变行政管理部门及其隶属关系的基础上，建立更高层次、整合统一的跨部门协调机制，组建一个最高级别的海洋环境管理部门，凌驾于现有各涉海行业部门之上，统一制定各部门的管理政策，统一规定各部门的职责与权限，并负责重大问题的协调控制。下属各部门在明确各自职能基础上，严格按照规定行使权力，履行职责，与上级部门紧密联系，将管理情况与问题随时上报，形成上下统一、协调联动的管理机制。在地方各沿海省、自治区、直辖市，通过设立相对规模较小的协调机制和管理部门，进行分级管理，实现中央与地方“统分结合”的行政管理机制。
2.建立集中统一的海上执法力量
“五龙闹海”现象归根到底是由海上执法力量不统一造成的。国内外海上执法实践表明，海洋行政管理可以由不同部门分别负责，但海上执法必须由一个部门集中负责、统一执法。
（1）建立集中统一的海上执法队伍。可借鉴美国、日本、韩国等世界海洋强国的海上执法模式。目前，世界上沿海发达国家的海上执法，除英国外几乎都是集中统一执法。如美国的海岸警备队，作为一支世界上最强的海上执法队伍，其在海洋执法中发挥了很好的作用。我国今后必须整合中国海监、中国海事、渔政港监、公安边防和中国海关各支队伍，在现有的执法力量基础上组建一支力量强大的具有中国特色的海上综合执法队伍。在实现了横向部门间整合协调、纵向上下级间统一联动后，设立代表国家整体的海上执法机构，将原本分散于各涉海部门的海上执法力量集中起来，建立统一的海上执法队伍，实现装备、仪器、设施集中，人员集中，行动统一的海上综合执法。
（2) 培育区域与地方辅助执法力量。鉴于我国海洋的实际情况，在组建统一海上执法队伍的同时，可依据我国三大管辖海区，划分专属的执法分队，既在相应海域进行管理，又在各分队之间加强协调，互通信息与资源，最终形成执法合力，提高执法力度与效率。这种打破原有部门间界限，重新整合机构，集中分散的执法力量，形成中央与地方统分结合的治理模式正是整体性治理理论所主张的。
3.建立一体化的海洋环境管理信息平台
（1）强化网络数字信息技术的应用。21世纪既是我国开发利用海洋的新阶段，又是一个网络技术飞速发展的数字信息时代。整体性治理理论正是产生于网络数字信息技术飞速发展的时代，提倡通过完善信息数据库，实现资源整合共享的网络化治理。新的时代背景对海洋环境管理在技术、手段上都提出了更高要求。我国海洋环境管理信息化工程建设工作起步相对较晚，应用范围尚未全面覆盖海洋环境管理的各方面，不少地区仍在采用较原始的方法进行管理。随着海洋经济的发展，海洋环境管理中网络信息化技术应用水平低的问题日益突出。强化一体化网络数字信息技术在海洋环境管理中的应用，既符合现代海洋环境管理一体化建设的迫切需要，也符合整体性治理理论将网络信息技术作为整体治理手段的要求。
（2）建立基于网络和数据库的海洋环境信息资源“共享”系统。一方面要认识到网络与信息技术在海洋环境管理中的重要作用，把信息化、网络化作为未来我国海洋环境管理工作的发展方向；另一方面，强化信息化技术开发与创新，综合利用多种信息传递手段，实现各种网络之间、海洋信息资料部门之间的计算机联网检索，逐步建成与现代海洋产业发展和管理相适应的完善的海洋信息数据库。［7］将分散的海洋资料进行集中管理，整合信息采集、处理、交流与利用等各环节，规范海洋信息科学管理的标准。同时海洋环境管理信息化也离不开各级政府的海洋信息基本系统。既要建立统一的海洋信息管理网络数据库，又要在海洋环境管理部门现有局域网的基础上，收集和传递由各海区、省、市、县等提供的各种海洋信息，实现与各级海洋环境管理部门及海洋科研部门的局域网相连，通过网络将国家级、省部级及地市级海洋信息系统相连，通过国家与地方的联合建设，使不同区域间的信息交流畅通无阻，实现数据资源共享，及时了解全国海洋环境管理的具体情况，为领导决策提供准确信息。
［参考文献］
［References］
［1］管华诗，王曙光.海洋管理概论［M］.青岛：中国海洋大学出版社，2003.221.
Guan Huashi,Wang Shuguang.Introduction to Marine Management.Qingdao: Ocean University of China Press, 2003. p221.
［2］竺乾威.从新公共管理到整体性治理［J］.中国行政管理，2008（10）.
Zhu Qianwei. New Public Management to the Overall Governance. Chinese Public Administration, 2008(10).
［3］翁士洪.食品安全监管体制研究——整体性治理的视角［EB/OL］.http://www.sirpa.fudan.edu.cn/s/80/t/219/3b/3e/info15166.htm.
Weng Shihong.Research on Food Safety Supervision System——From Integrity Governance Perspective.http://www.sirpa.fudan.edu.cn/s/80/t/219/3b/3e/info15166.htm.
［4］Perri 6.Towards Holistic Government: The New Reform Agenda. New York: Palgrave，2002，p29.
［5］鹿守本.海洋管理通论［M］.北京：海洋出版社，1998.165．
Lu Shouben. Marine Management General Theory. Beijing: Ocean Press.1998.p165.
［6］王琪.海洋环境问题及其政府管理［J］.青岛海洋大学学报（社会科学版），2002（4）．
Wang Qi.Marine Environmental Issues and Their Government. The Journal of Qingdao Ocean University(Social Science Edition),2002(4).
［7］林绍花.我国海洋信息技术与服务工作发展构思［J］.海洋信息, 2002（1）．
Lin Shaohua.The Marine Information Technology and Service Development Idea of China.Ocean Information, 2002(1).
(作者:吕建华，中国海洋大学法政学院副教授，硕士生导师；高娜，中国海洋大学法政学院硕士研究生，青岛266100)
On the Revelation of Integrity Government Theory to Our Marine Environment Management System Reform
Lv Jianhua Gao Na
［Abstract］Due to various reasons，although the system of marine environmental management in China has experienced many changes，Chinas current management system of the marine environment still remains decentralized. This decentralized management system has many disadvantages, so it is difficult to adapt to the world development trend of integration. This article, which based on the integrity theory of governance, sorts and analyzes Chinas current status of marine environmental management and problems existing in the decentralized system objectively, investigates the future direction of China in the marine environmental management system, and puts forward the model of a preliminary concept for Chinas future marine environmental governance.
［Key words］integrity governance; marine environmental management; marine management
［Authors］Lv Jianhua is Associate professor at School of Law and Politics, Ocean University of China Gao Na is Post-graduate student at School of Law and Politics, Ocean University of China. Qingdao 266100
