*本文系2011年度中国博士后科学基金项目 “欧盟监管优化：理论、实践与中国借鉴” （项目号：2011M500272）的阶段性研究成果。

    ［摘要］中小企业是世界各国经济发展的支柱。全球金融危机对中小企业的发展产生了严重影响。为促进中小企业的发展，欧盟采取了切实措施，从法律、政策影响评估、市场环境改善等方面最小化中小企业的监管负担。随着金融危机的蔓延，中国的中小企业也面临严峻的发展环境，浙江等地中小企业倒闭数量大幅度上升，税负较重、融资渠道单一等是其倒闭的主要原因。应借鉴欧盟经验，采取综合政策措施，最小化企业的监管负担，促进其复苏发展。
    ［关键词］欧盟；中小企业；监管负担；监管改革
    ［中图分类号］F203.9［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863(2012)05-0084-04

    中小企业是欧盟经济发展的主体，也是欧盟市场监管的主要对象。2008年以来的金融危机使中小企业的发展受到严重影响，日益蔓延的欧盟国家债务危机进一步压缩了中小企业的融资空间，使其发展环境进一步恶化。欧盟采取了系列措施优化监管政策，改善中小企业发展环境，尽量减少其监管负担，激发其发展潜能。
    一、欧盟减少中小企业监管负担的背景
    中小企业（SMEs）是欧盟经济发展的支柱。在欧盟，中型企业是指雇员在50-249人之间，年营业额在5000万欧元或者资产负债总额在4300万欧元以下的企业；小型企业是指雇员在10-49人之间，年营业额在1000万欧元或者资产负债总额在1000万欧元以下的企业；微型企业是指雇员少于10人，并且年营业额或者资产负债总额等于或者在200万欧元以下的企业。据统计，2010年欧盟非金融领域共有2080万家中小企业，其中1920万家是微型企业。同期欧盟大企业数量约4.3万家，仅占欧盟企业总数的0.2%。作为雇主和创新主体，中小企业提供了非公共领域2/3以上约8750万个就业岗位，欧盟总资产增加值（GVA）的58.4%也是由中小企业提供的。［1］
    欧盟对企业的监管促进了内部市场的稳定发展，为各类型企业提供了平等发展机会。但这也使得企业需要应对来自地区政府、国家政府和欧盟层面的多重监管。如果监管过度，必然增加企业的监管负担。通常大公司应对每监管单位的成本支出是每1雇员1欧元成本，而中型企业可能需花费4欧元，小型企业则需花费10欧元。［2］虽然中小企业发展在欧盟经济复苏中发挥了重要作用，但欧盟中小企业就业人数远未达到目标，2010年就业人数下降0.9%。微型企业受冲击的程度尽管比中型和小型企业轻，但复苏步伐却比中型和小型企业慢。未来10年欧盟促进增长的战略重点是通过智能化监管改善商业环境，使欧盟企业在全球市场上具有更强竞争力。因此，欧盟采取了系列措施，从最小化企业监管负担开始，在整个欧盟层面培育企业家和企业家精神，以促进中小企业复苏发展。
    二、欧盟最小化中小企业监管负担的主要做法
    在欧盟，企业的监管负担分为两部分：实务成本和行政成本。实务成本主要是企业为完成法定义务对其产品质量和生产流程改进所产生的成本；行政成本主要是企业为完成法定义务必须对公共机构、私人组织和消费者提供其产品和相关行为信息所产生的成本，比如向公共机构和私人组织提供信息和登记过程中产生的标签成本、报告成本、检测成本、评估成本等。有些成本是企业必须承担的，而有些成本是不必要的。比如有些已经废止或者更改过的规定仍然让企业提供信息、提交信息过于频繁、不同的部门要求提交同样的信息、同样的信息要求以不同的格式提交（比如既要电子版又要纸质版）、只为收集资料用的无关紧要信息的提供、过于复杂以至于企业无法收集或者无法传递的信息等，这些都会增加企业的时间和金钱成本支出，弱化企业的市场竞争力。
    在最小化中小企业和微型企业监管负担方面，欧盟制定了详细的行动计划。欧盟理事会和欧盟议会支持欧盟委员会全面完善现有法规并在新立法过程中强化对中小企业和微型企业免除义务和减少义务的行为，确保小企业在法律制定过程中的参与权；强化对中小企业监管影响的评估；要求成员国实施“小企业优先”原则，并在成员国层面致力于这些规则和行动的全面、快速实施等。［3］
    （一）完善现有法规，为中小企业免税提供法律保障
    欧盟中小企业面临的主要问题是融资难和税负重。因此欧盟首先通过法律手段来促进中小企业的免税和融资能力提升。
    一是修改完善现有法律法规。首先是精简现有法规，通过精简，46项法规被修改创新，155项建议被采纳。其次是开展“减少行政负担行动”项目，到2012年之前减少中小企业25%的行政负担，该项目的完成将为欧盟企业每年节省38亿欧元。第三，欧盟议会和理事会通过决议，修改了增值税方案，将为欧盟企业每年节约18.4亿欧元，同时决定专门批准预算500万欧元用于微型企业的免税。欧盟还在2011年专门修改了“小企业法案”和“单一市场法案”，以便中小企业迅速获得金融资助。
    二是尽量减少针对中小企业的立法数量。在法律制定过程中，欧盟尽量将小企业应负担的义务免除在外，主要有以下几种形式：第一是部分免除，比如在特定领海作业，吃水线低于15公尺的捕鱼船可以免除船舶检测系统的监管；微型企业在规定的活动半径内可以免除在卡车内安装行驶记录仪器。第二是放宽过渡时间，比如允许中小企业用更长的时间来完成在工作场所安装健康和安全标志；给予建筑领域的中小企业两年时间来完善工作设备等。第三是暂时免除，即微型企业在一定时间限度内可以免除特定条款的义务。
    三是在立法中强化“小企业优先”（Think Small First）原则。在多数情况下，法律对大型企业和微型企业的要求是一样的。欧盟委员会努力制定更适合中小企业的条款以避免在执行过程中加重中小企业的负担。比如在数据保护规则的改革上，尽可能引入让小企业可以承受的责任，保护中小企业的基本权利。2011年6月，欧盟启动了对现行法律实施“小企业优先”原则的审查，以便确定对中小企业尤其是对微型企业的监管负担的免除。欧盟委员会将免除义务条款依据不同的标准逐个进行案例分析，全面衡量企业所在领域的特殊性质以及法规原定目标的合理性，从而决定是否免除义务。
    四是开发新的政策工具促进中小企业减免税负。比如出台了“电子发票条令”，规定小企业可以使用电子发票代替纸质发票，以节约成本。引进新的财务结算系统，规定年营业额在200万欧元以下的企业可以选择随机会计结算系统，该系统允许企业在收到客户付款后再去结算增值税发票，从而为企业增加了流动资金。为进一步提高中小企业的融资能力，欧盟委员会还推出了“提高中小企业融资行动计划”，为投资者提供更为完善的中小企业发展信息，简化投资审批程序，强化贷款抵押保障，帮助中小企业开拓获取风险投资的渠道，并设立“信贷监察员”专门负责中小企业和信贷机构之间的联络和分歧解决。同时为了鼓励风险投资，出台了优惠的税收政策，避免对风险投资的重复征税。［4］
    （二）加强立法和政策制定前的效果评估，提高立法和政策质量
    为减少中小企业行政负担，欧盟推出“中小企业检验”（SME test）制度。该制度主要内容是在法律政策出台之前，将其可能对中小企业产生的预期影响进行效果评价。该项制度是帮助公共部门获取拟实行的法律和政策对中小企业产生可能影响的结构化途径。该制度通过对新的立法建议的成本和效益分析，能够对其预期目标和非预期后果、协同效益等进行综合权衡分析，并提出达到监管政策目标的可选择性方案。比如在某一行业，是需要自我监管还是通过正式立法来对传统监管方式进行改进等。
    该项制度于2008年引入到欧盟中小企业管理局。在实践过程中欧盟进一步完善了该制度的流程：首先，针对立法和政策建议征求中小企业代表的意见，其次，确定法律政策对中小企业可能产生的影响，再次，对这些可能的影响进行评估，最后，对可替代政策选择或者减缓政策进行评估。该项制度为决策部门获取政策实施过程中的可能效果提供了事实基础，为政府采取监管政策提供了多种选择，使决策过程进一步透明化，可以更好地减少中小企业不必要的行政负担、经济负担等。［5］
    2011年9月，欧盟委员会对实施该项制度的效果进行了调查，大多数成员国认可这一制度，认为这一制度从三个方面增加了中小企业的实际价值：一是检验制度可以有效避免施加给中小企业的不合理的成本。二是检验制度可以为企业节省更多的发展自己主流业务的时间和金钱。三是检验制度可以使监管的效果清晰化，为进一步减少监管负担提供了切实可行的依据。［6］随着金融危机的持续影响，委员会进一步完善了这一制度，通过加强对中小企业的研究，减少中小企业监管中不合理成本支出的比例，为中小企业提供更多的适应监管的背景知识，形成更为完善的操作模型。同时加强对实施检验制度人员的培训、质量控制和方法提升，进一步提升了成本效益分析和监管效果评价的精确度。
    （三）在法律和政策制定过程中开展咨询和听证，确保中小企业的参与权
    欧盟提高监管质量，减少监管负担的一个重要做法就是加强中小企业、公民及其利益相关者的咨询沟通，以便促进政策的科学性和合理性。
    一是尽量提供更多机会让中小企业表达他们的观点，以便纳入到影响其利益的政策中去。欧盟委员会与中小企业代表展开讨论，以确定在不同状况和领域的减少监管负担的优先方案。欧盟委员会还针对不同监管措施的预期结果征求中小企业的看法。在社会政策领域，每签发一项提案，欧盟委员会严格遵守合约规定的咨询程序，并将原定的咨询时间由8周延长至12周。
    二是建立专门的咨询平台，促进双向交流。欧盟委员会在其门户网上专门设立中小企业咨询专栏，中小企业可以直接输入监管对它们的影响，可以通过咨询报告的形式反映它们在内部市场中面临的最大负担及其无法减少的障碍。欧盟委员会还成立了一个专门网站：中小企业代表和中小企业大会网。在该网站上，所有欧盟成员国的中小企业可以发布“小企业法案”实施过程中的评估报告以及对它们反馈的意见采纳的情况，并交流最佳经验。尤其是在如何确保对中小企业有利的法律的实施和避免不必要的监管负担方面起到了重要促进作用。
    （四）加强战略预研，为中小企业发展提供良好市场环境
    欧盟启动了“2020地平线（Horizon 2020）”项目，目的是为快速变化的经济环境提供一个新的图景，为创新理念转化为市场生产力提供直接、持续、全方位的支持，促进欧盟在全球的竞争力，创造一个更加智能化、可持续和包容性的欧盟。该项目计划从2014-2020年间投资800亿欧元，主要用于三个关键领域：一是在科学研究领域投资246亿欧元，减少科学研究过程中的官僚主义，将科学研究项目获得资助的平均时间从原来的350天减少为100天，为科学家和创新研究者赢得更多的研究时间，为欧盟发展提供更好的科技基础。二是在工业研究领域投资137亿欧元，支持开展包括纳米、生物科技、尖端制造和尖端材料等领域的关键技术研究，促进欧盟工业在全球的竞争力和领导地位，同时采取债务融资、风险投资等金融工具加大对中小企业的资金支持，在中小企业融资过程中采取市场驱动、先到先得的原则。三是在欧盟共同面临的重大事项领域投资317亿欧元开展研究，包括6个方面：健康、人口变化和社会福利；食品安全、可持续农业、海洋和海事以及生物经济；安全、清洁和有效的能源；智能、绿色和综合性交通；气候行动、资源有效性和原材料；包容性、创新性和安全性社会等。这项战略活动不仅可以为中小企业的发展提供良好的基础环境，实施过程的同时就会创造很多中小企业。欧盟一项研究显示，在2020年将GDP的3%投资于研发部门，到2025年可以创造370万个就业岗位。［7］
    三、几点启示
    欧盟在最小化中小企业监管负担过程中，所采取的相关措施提高了政策制定过程的透明度、责任性和科学性，从而精简了现有立法和中小企业的运营负担，为中小企业输入了信心和发展动力。中国政府可以借鉴欧盟做法，减少中小企业发展负担，促进其应对金融危机的能力。
    （一）借鉴欧盟“小企业法案”原则，出台专门支持中小企业发展的法规
    为帮助中小企业渡过金融危机，促进欧盟经济复苏，欧盟委员会2008年6月颁布了“中小企业法案”。该法案确立了10个原则：创造企业家和家庭企业复苏及企业家精神得到回报的环境、确保面临破产的诚实的企业家获得二次创业机会、依据“小企业优先”原则设计更多支持中小企业发展的规则、促进政府部门对中小企业需求的快速反应、创新公共政策帮助中小企业获得政府采购项目和政府资助、帮助中小企业获得财政资助并完善支持商业合同中及时支付货款的法律环境、帮助中小企业获得欧盟单一市场提供的更多商业机会、帮助中小企业提高技能和创新能力、将应对环境变化挑战中的商业机会更多留给中小企业、鼓励和支持中小企业享受更多市场增长的福利。随着金融危机和欧债危机的蔓延，欧盟在这些原则基础上，进一步出台了一些法令，以支持中小企业的发展。一是出台了“国家资助豁免监管基本范围确定规则”，主要目的是简化行政审批程序，加大对中小企业的支持强度，增加中小企业在接受培训、研发、环境保护和其他类型资助资金获得的机会。［8］二是出台了“降低增值税条令”，要求欧盟成员国降低在本地提供服务的中小企业尤其是劳动密集型服务产业的中小企业的增值税税率。三是修改了“逾期付款条令”，从2009年以来将公共机构逾期付款时间调整为30天以内，以保障中小企业尽快回流资金。［9］
    在中国，中小企业同样已经成为国家经济的脊梁。目前中小企业的数量已占中国企业总量的 99.3%，国家GDP 的 55.6%、工业新增产值的 74.7%、社会销售额的58.9%、税收的 46.2%、出口总额的 62.3%。中小企业提供了 75%左右的城镇就业岗位。［10］随着我国经济体制改革的深入和全球宏观经济环境的重大变化，我国中小企业发展也面临严峻形势，近 5 年来中小企业的淘汰率为 70%，约30%左右中小型工业企业处于亏损状态。2011年底到2012年初，一些企业老板跑路现象不时见诸报端，民间借贷崩溃案件时有出现，凸显了中小企业尤其是民营企业的生存困境。建议借鉴欧盟小企业法案的有关原则，尽快出台全国性的“中小企业扶助条例”，以立法形式从融资、政府资助、研发、培训、政府采购、新产业进入等方面加大对中小企业的支持力度。同时针对中小企业的政策性负担、行政性负担，应全面修改现行中小企业管理法律法规，将其中不合理的中小企业的条款删除，同时在新立法中强化“小企业优先”原则，尽量减少中小企业的义务，减少针对其经营活动之外的立法规模，从而减少其行政负担。
    （二）借鉴欧盟的创新政策工具，千方百计减少中小企业税负
    目前中国中小企业面临内外部环境恶化的综合压力：成本压力不断上升、融资环境日益恶化、经济前景不明、转型困难、税收负担过重，其中最为突出的问题是融资困难和税负过重。有学者认为，“中国企业税负太高，17%的增值税再加上25%的所得税，即使不是全球最高的，也是最高的之一。”［11］在中国，政策性规费（包括行政事业性收费和政府性基金）是政府非税收入的重要部分。政策性规费的收费主体是行政事业单位。按产生来源可将“企业负担”分为：政策性负担（由立法或者政策的制定中形成，在执行过程产生的负担行为）、行政性负担（因履行政府管理职能形成，由企业负担的费用，比如税收、行政事业性收费、政府性集资、罚款等）、社会性负担（如社会团体、中介机构等的不规范服务行为造成的企业负担）三大类。据初步统计，目前向中小企业征收行政事业性收费的部门有18个，按收费项目分69个大类，子项目则上千个。［12］
    因此，促进中小企业发展，除解决融资难问题外，关键是降低中小企业的生产成本和税费成本，这也是国际潮流。金融危机爆发后，各国都在采取切实的措施遏制纸币泡沫，支撑本国的实业发展。其中，中小企业是各国政府扶持的要点，因为中小企业尤其是微型企业是解决失业的良药，欧盟正是基于这一点加大了对中小企业的减少行政负担的力度。2011年11月17日，中国财政部和发改委发布通知，为切实减轻小型微型企业负担，决定免征小型微型企业部分行政事业性收费，共计22项。这对减少中小企业经营负担，起到了一定的缓解作用。但短期的政策调整作用力毕竟有限。应将金融、财税支持常态化和长期化，最好能形成法律，以此消除中小企业主的顾虑，增强其经营信心和预期，这对恢复市场繁荣至关重要。
    （三）开展对中小企业监管影响效果评估，扩大中小企业的决策参与权
    监管影响评估是正确界定政府与市场关系及其职能边界的制度性框架，有效的监管制度必须依赖于科学的监管效果评估。欧盟进一步将事后监管影响评估扩展到政策制定前和制定中，从而有效避免了监管过度或者监管不足，这一过程也扩大了企业在公共决策中的参与权，值得我国借鉴。
    一是借鉴欧盟针对中小企业开展监管影响评估的经验，成立由政府、中小企业代表、学术机构、专业组织、社会团体等联合组成的工作组，在中国全面开展现有法律法规以及新立法对中小企业的影响评估，从而全面修订现有的中小企业管理和监管法规，提供适合中小企业良性发展的最佳监管政策选择。
    二是借鉴欧盟开展中小企业监管过程中的咨询、听证经验，成立专门网站，将中小企业所承担的政策性负担、行政负担和社会性负担上网，允许中小企业在网上公布现有法律法规对其经营成本产生的成本支出数据，从而为政府获取实际的政策影响效果提供决策性基础。为防止企业虚报支出，同时要求征收有关税费的部门公布其征收种类和数额，以便核对稽查，增加法律和政策的透明度。

    ［参考文献］
    ［References］
    ［1］宋扬.欧盟中小企业发展面临不确定经济环境［EB/OL］.http://finance.ifeng.com/roll.
    Song Yang. European Union SMEs Development is Facing an Uncertain Economic Environment. http://finance.ifeng.com/roll.
    ［2］Report from the Expert Group on “Models to Reduce the Disproportionate Regulatory Burden on SMEs”. 2007.
    ［3］EU. Minimizing Regulatory Burden for SMEs Adapting EU Regulation to the Needs of Micro-enterprises. 2011.
    ［4］ SBA Review: What has been Done and what is to be Done for Europe’s SMEs. 2011.
    ［5］EU. Barriers and Best Practices in SME Test Implementation. 2011.
    ［6］ 2011 Survey on the SME Test Application in EU Member States. 2011.
    ［7］ European Commissioner for Research. Innovation and Science Remarks at Press Conference Launching Horizon 2020. SPEECH/11/833,2011.
    ［8］General Block Exemption Regulation. http://ec.europa.eu/.2010-10-14.
    ［9］“Think Small First”: A “Small Business Act” for Europe .COM(2008) 394 Final, 2008. 4-5.
    ［10］熊维.中小企业的发展现状及对策研究［J］.企业研究，2010（12）
    Xiong Wei. The Status Quo of SMEs Development and Its Countermeasures. Enterprise Research, 2010（12）.
    ［11］晓舟.解析中小企业“税负之痛”：税收之重［J］.西部大开发，2011（1）.
    Xiao Zhou. Analyzing the Pain of Tax Burden for Small and Medium-sized Enterprise: the Heavy Tax. China Western Development, 2011（1）.
    ［12］斯通.解析中小企业“税负之痛”：杂费之重［J］.西部大开发，2011（1）.
    Si Tong. Analyzing the Pain of Tax Burden for Small and Medium-sized Enterprise: the Heavy Miscellaneous Expenses. China Western Development, 2011（1）.
    （作者：王伟，华北电力大学人文与社会科学学院副院长、副教授；罗曼，华北电力大学人文学院硕士研究生，北京102206）

The Practice of EU Minimizing Regulatory Burden for SMEs and Its Enlightenment
Wang Wei   Luo Man

    ［Abstract］ Small and medium-sized enterprises are the key to the development of all countries in the world economy. The global financial crisis has a serious impact on the development of SMEs. In order to promote the development of SMEs，the European Union has taken the feasible measures to minimize regulatory burden for SMEs using the tools of legislation, policy impact assessment and market environment improvement. With the spread of financial crisis, the small and medium enterprises are also faced with a severe development environment in China. The number of bankrupt SMEs in Zhejiang province rises obviously，and heavier tax burden and single financing channel are the main reasons of their collapse. We should learn from the EU experience, adopt comprehensive policy measures to minimize the administration burden, and promote the development and recovery of SMEs.
    ［Key words］ EU，small and medium-sized enterprises, regulatory burden, regulation Reform
    ［Authors］Wang Wei is Associate Professor and Assistant Dean at School of Humanity and Social Sciences, North China Electric Power University; Luo Man is Master Candidate at School of Humanity and Social Sciences, North China Electric Power University. Beijing 102206