*本文系国家社会科学基金重大项目“基层政府社会管理体制机制创新研究”（项目编号：11&ZD032）的阶段研究成果，并得到教育部“211工程”三期中国人民大学公共管理学院“中国特色的公共管理与公共政策学科平台建设”子项目与中国人民大学行政管理国家重点学科资助。
［摘要］为适应社会变迁的要求和应对错综复杂的社会矛盾，作为社会管理前沿关口的基层政府采取了一些变革措施。本文从五个方面归纳了当前基层政府比较普遍实施的变革议程，呈现了社会管理创新的基本内容，分析了变革议程所针对的问题和预期目标，从中分析基层政府社会管理创新秉持的观念和遵循的逻辑。
［关键词］基层政府；社会管理；适应性；治理结构
［中图分类号］D035.5［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863(2012)05-0034-05
一、提出问题
从公共行政视角看，社会管理是作为管理主体之一的政府回应多重社会矛盾作出的行动。客观情势刺激并施压于政府，迫其选择行动，即研判问题性质，关注冲突走向，确立管理导向，选取正当行动。从这一逻辑出发，环境影响与政府行动之间构成了刺激-反应链，而政府调适自身与环境的关系，顺应对其既有功能结构提出的挑战，成为应然的选择。其潜台词是：政府在回应与改变环境的同时，也在反省和重建自身的管理模式，即通过一系列制度化或非制度化调适，减缓外部压力，适应环境需求。由此观之，政府履行社会管理职能的过程也是自身调整、改革、再建构的过程，是转变治理角色、结构与方式以获致合法性的过程。政府改革是社会管理目标实现的前提条件和基本保障。
基层处于社会管理关口位置，基层政府则是社会问题最直接的感知者和回应者。基层政府存在的缺陷，使其现有管理模式与社会管理诉求存在着差距，难以适应当今利益多元化、权利意识上升、流动性加速、异质性突出的社会形势。基层政府回应问题意愿与能力不足，回应滞后、管理越位与缺位、管理方式落后现象普遍存在，造成某些地方政府处置问题与化解矛盾不力。更有甚者，政府有时就是问题的制造者，是问题本身。2011年汕尾陆丰发生的“乌坎事件”凸显了基层社会管理的困境。《人民日报》评论文章就指出，在“乌坎事件中，基层政府最初失误在于，没有正视村民合理的利益诉求，让理性的上访升级为过激的行动。”［1］
为破解困局，基层政府管理目标、组织结构与功能调整问题被高度关注。2010-2011年，中央选择35个地方进行社会管理创新试点，包括9个副省级市、7个地级市、19个县（市、区）。其他地方也进行了相应的改革实验，涉及内容相当广泛。本文透过基层政府实施的一些改革措施，对其改革的目的、动力、重心和角色扮演等进行分析。
二、基层改革主要路径
从经验层面看，基层政府社会管理创新议程兼有个性与共性特征。一方面，根据经济社会发展、社区性质及其具体管理问题，基层政府采取了针对性的政策，改革议程选取的重点、突破口、推进方式与次序有各自特色；另一方面，各地社会管理创新政策又显现诸多一致性，不仅对存在的问题及其诱因解读方式相当类同，而且应用的技术手段也多有相似性。究其原因，一是传统行政管理体制“职责同构”问题［2］，使得政府面对一些相同的困惑；二是在创新驱动和没有现成经验双重压力下，经验彼此移植便成了一条捷径。
1. 塑造服务型基层政府，寓社会管理于公共服务
基层社会管理行动框架中，强化公共服务职能居于首发位置。完善基层服务体系，针对社区不同人群需求供给服务，创新服务供给模式成为共识。一些地方提出“寓管理于服务”，以增进服务能力提高管理效果的思路，拟体现政府治理思维的转换，即民生改善是实现社会稳定的基础，通过公平、普惠、均等的基本公共服务供给，实现民生保障，造就祥和生活。其表达的逻辑是：管理不能被简单理解为控制，更不能理解为注重后端处置的维稳。管理包含了服务，服务本身就是社会管理手段。故此，基层政府创新的关键点是寓管理于服务。藉此，基层采取多种策略推动公共服务，用政府自己话语说就是服务让政府找到了“抓手”。
（1）服务下沉，贴近居民。服务下沉包含服务事权下行和空间可及性的观念，以便利居民获得服务为目标。基层政府主推两个实现途径：一是将基本公共服务事项的执行，如劳动就业、社会保障、养老助残、计划生育等，下沉到社区，直面居民，由派驻社区的服务站或工作站驻点办理；二是在空间布局上，政府依托网络平台并联动相关主管部门资源，建立“十分钟或十五分钟服务圈”，辐射一定范围的居民人口，使其获得公共事业（水电气暖）、住房维修、图书馆、文化体育设施服务。北京、上海、广州、南京、长沙、鞍山、十堰等地采取了此项措施，将其理念归纳为“民有所呼，我有所应；民有所盼，我有所办”。［3］
（2）运用菜单式与个性化服务形式，供给对接需求。受制于自上而下统一集中的管理模式，传统的服务供给强调一体化和模板化，忽视民众的需求导向以及需求差异。例如，无论社区残疾人残疾种类和等级有多大差别，残疾人康复器具往往按照政府设定的规格发放。随着社区人群构成的多样性和利益分化，需求差异化特征日益凸显。在基准设施统一的基础上如何适应民众的差异性需要，关系到服务品质。基层政府选择的策略是逐步推进菜单式和个性化服务方式。前者指基层就供给的服务事项提供替代性选择项，供服务受众选择，提高受众意图表达的机会；后者根据社区构成人群的实际状况，供给有差异的服务项目，适应社区居民的需求结构。个性化服务针对性强，专业化和精细化水准较强，特殊群体如老年人、残疾人、流动人口等更能从中受益。典型案例有：北京西城区居家养老服务的“九养政策”、成都社区残疾人“量体裁衣”服务、上海浦东新区潍坊街道外来务工者“新家园”、长沙怡馨社区精神康复会所等，反映了服务供给与受众需求对接的努力。
（3）通过服务外包与购买，改进公共服务供给机制。基层服务供给形式发生了重要变化，新型治理工具影响广泛，表现在服务供给模式打破了政府作为单一供给主体的局面，将服务类和公益类社会组织引入服务环节，成为合作伙伴，分担服务事务的管理。据此，地方政府通过服务产品和劳务的投放，引导和激励社会资源投向服务领域，逐步建立多主体共同治理的结构。较早创新政府购买服务模式的宁波海曙区，创造了“家居养老”社会福利服务购买的典范；2010年3月，北京东城区政府在市民中心举办大型服务购买信息发布会，将养老服务、青少年教育、下岗就业等15类共计18项服务项目公开面向社会招纳服务商，2011年北京各区政府利用社会建设专项资金向社会组织购买服务的项目数量上升为40类别300多项，服务购买范围明显扩大。［4］
2. 改革基层政府组织机构设置
基层政府社会管理职能转变，尤其是服务功能的大幅强化，逐步改变了基层政府的角色安排，官员的自我认知，以及政府工作重点、任务组合、事务轻重缓急、负责对象构成、行为方式与绩效标准等同步发生了变化。向谁负责、负什么责、谁来负责成为基层政府考量的焦点问题。适应职能转变要求，政府组织责任、权力、利益结构调整被推到前台，于是，组织变革成为一个必然的选择项。改组方案比较密集的领域是机构撤并重置，而改组的主旋律则是裁撤精简、充实社区、便利服务。
最具冲击力的基层政府组织改革措施当属撤销街道办事处议程。2011年7月，安徽铜陵官山区政府率先启动社区综合体制改革，将撤销区政府派出机构——街道办事处作为改革突破口。政府重新梳理了区、街道、社区三层的责权关系，整合了三者的资源，将原有49个社区合并为18个大社区，撤消了原建制的6个街道。［5］同时，原属街道办的工作职能被分解为两类：一是经济发展与城管执法职能；一类是服务供给与社会管理职能。前者责权提升至区政府，由区属职能部门履行；后者执行由区政府在大社区设立服务站或工作站，贴近居民提供服务。同步逐渐恢复居民委员会的自治功能，使其成为社区居民的利益代表与表达者，而不再充当以往街道办“腿”与“嘴”的角色。
此番改革得到了民政部的支持。民政部基层政权司王金华副司长对铜陵试点做了积极的评价，力陈街道办改革对于基层政改的意义。第一，减少城市管理的层级，可使政令更通达，资源更下沉，基层更充实，执行更有力；第二，革除街道作为“二传手”的角色，解决了将大量行政事务下达给社区，导致居委会的高度行政化的问题；第三，可以强化居民自治，增强社区自我管理和自治的能力。故此，撤销街道办是大势所趋，铜陵改革“符合社会发展的趋势和要求”。［6］随后，北京、深圳市等地表示“十二五”期间进行街道办改组，逐步实现基层治理结构转型。
政府职能部门间权责关系调整是基层政府另一项重要的改革实践，其典型方式是实行大部门体制。2008年国务院机构推行大部制改革后，广东佛山、浙江富阳、湖北仙桃等地区政府相继实行大部制体制。大部制是以管理理性为目标的改革措施，它以部门职能分解、合并为核心，按照规则重新组合、归并不同部门的职能，将不同部门相互交叉、重叠的相近职能进行整合，对涉及机构进行合并，达到提高效率的目标。佛山市通过党政机关联动大部门改革，实现政府职能结构优化。其做法是：第一，将党政机关中职能相近的部门合署办公。如组织人事与编制管理部门统筹；组建文体旅游局，与区委宣传部合署，除文化许可与综合执法、旅游监管职能外，文化出版新闻广电、体育、旅游管理等职能文体旅游局；第二，政府内设机构调整合并。除保留公安局、财政局、教育局原有职能外，其他部门的职能都进行了归并。如建发展规划和统计局，将区发展改革、统计部门职能划入，将原属城乡规划的宏观规划、产业发展规划和环境生活保护规划划入；建市场安全监管局，将所有涉及生产、食品、卫生安全的许可、监管职能划入，并将工商、税务、质监、技监等部门的市场执法由该局归口统一联系。第三，大部门首长由区领导兼任，便于推动整合与统筹协调；第四，实行“简政强镇”。区通过依法下放行政审批和行政执法权，规范镇级机构设置，扩大镇(街)行政事务的管理和处置权限。同步精简改组镇(街)的行政机构设置。改革后，佛山区政府机构数量一般为16个左右。
基层政府大部制改革被寄予较高期望。在管理意义上，大部制改革力求理顺横向职能关系，减少部门重复设置和部门之间权责利益纷争，以及降低行政成本，并避免“各管一段”、“多头管理”、相互扯皮等现象出现。在政治意义上，大部制改革试图以更有效的方式回应跨部门的社会管理问题，并增强服务的便利性。
3. 加强社会矛盾的化解与调处
基层是直面矛盾的第一道关口，有效回应问题和解决矛盾是基层维稳重中之重。针对各类社会矛盾，政府除建立风险评估与危机预防和处置体系外，更为关注的是在现行体制下，如何化解、处置上访、集访、群体事件反映出来的利益纠纷。面对数量不断上升的冲突事件，基层政府试图通过改进非诉讼调解制度，加强其化解矛盾的功能。
此项改革直接针对现有调处制度的问题，即无法应对高发且日趋专业性的矛盾纠纷。制度缺陷表现为：人民调解、行政调解、司法调解无法有效衔接，各种调解机制缺乏内在联系，未形成有机统一体，调解制度的规范性差，调解队伍专业能力低等。据此，政府开出的药方是建立联动调解工作机制（即“大调解”），整合调解资源，培养专业化基层调解队伍，快速有效解决基层较为频发的拆迁失地、劳资冲突、医患纠纷、警民关系等方面的矛盾，维护民众的合法权益。所谓大调解是指在一级党委和政府统一领导下，由政法综治部门牵头协调，建立非诉讼调解的组织网络体系，将高发矛盾纠纷所涉及的相关职能部门，如公安、司法、工商、城管、农经、土管等纳入调解体系的一种工作方式，目的是搭建矛盾调处工作平台，联动回应问题，将问题化解关口前移。大调解机制在江苏南通市甫一出台，就得到了多地政府的响应，北京怀柔区、云南曲靖市、河北唐山市、宁夏自治区区街乡镇基层政府等，均在探索大调解工作方式。
大调解机制工作要点有三个方面：首先，建立联动的调解平台。平台建设是大调解的组织基础保障，试图整合不同部门之间规范、功能和程序。为此，大调解采取一套组合动作：一是建立统一牵头协调的中枢指挥机构，一般为政法综治委，负责整体制度规划和资源统筹，协同跨部门、跨行业的纠纷处置；二是建立整合的大调解工作机构。一般是建立专门工作机构“大调解协调工作中心”，负责将各种调解主体资源纳入工作体系（如人民调解委员会、调解律师或专家团队、行业调解机构等），受理纠纷案件，协调调解力量，尤其是涉及案件的相关主管职能部门沟通解决纠纷，斡旋纠纷中的利益关系；三是建立各层级的调解组织网络，逐步覆盖，延伸至基层。在市一级领导下，在区县、乡镇（街道）、村（社区）分别建立调解组织，形成全面覆盖的调解组织网络。
其次，针对矛盾性质，对接调解机制，形成集合的问题解决通道。在南通市，大调解形成了三大对接机制：公调对接。县乡调处中心分别与县公安局、派出所与警务站对接。乡镇一级是关键，对接制通过专业调解人员驻站、受理复杂问题移交调解中心等方式解决纠纷；诉调对接。在县区和规模大的乡镇，法院与调处中心设立巡回合议庭，加强调解业务的专业指导；检调对接。把伤害轻、交通肇事等多发性犯罪案件和部分过失犯罪案件作为调处重点，扩大调解结案率。此外，南通大调解实践还将民众听证引入调解过程，通过在调处中心设立听证对话室的办法，赋予利益相关人参与调解、陈述观点、沟通理解的权利与机会。这使得矛盾调解具有了利益表达、协商对话、促进共识的意义。
4. 培育公益慈善类社会组织
政社共治是中国社会管理的发展方向。解决错综复杂的社会问题不仅是政府的责任，也离不开社会的自治与公民的参与。改革传统政府在经济社会管理中大包大揽、独步天下的管理方式，一条基本路径是扩大社会能力，包括重塑国家与社会关系，政府赋权社会，实现公民社会与政治权利，发展社会组织力量，开拓社会组织进入公共治理通道等。这不仅意味着政府要变得更加公开、开放，而且意味着政社关系重构下政府对来自于民间社会力量的善待与尊重，并成为社会组织发展以及合作伙伴缔结的促进者。对于直接与民众打交道，需要与社会组织协力工作的基层而言，这个议题显得十分重要。
（1）基层政府培育服务公益类社会组织。运用提供资金、场地、机会手段支持草根社会组织发展是基层政府常用的方法。随着大量“两新组织”的涌现，基层政府不仅被授予登记、年审这些组织的权责，而且按照“分类管理”的原则，对社会组织进行鉴别评价，对提供服务或公益慈善事务的社会组织予以支持。如北京东城区政府建立“市民中心”，其中一个重要项目就是为辖区内公益服务类社会组织提供工作场地和服务机会，同时，对此类社会组织，街道办每年拿出1-3万元/个经费，予以资金支持。
（2）通过项目委托拉动社会组织。随着服务外包和购买成为公共服务供给的一种主流模式，基层政府更多采用项目招标、委托方式与社会组织建立合作伙伴关系，这在一定程度上打开了社会组织进入公共事务领域的空间。北京大兴区清源街道案例是个典型。按照原设想，基层政府通过设立隶属于政府的事业编服务中心来实现社区多元化需求，但在实际运行中，受到编制、经费资源的约束，基层的服务供给依然捉襟见肘，难以为继。于是北京市清源街道开始转变思路，启动了以项目运作为纽带，以社会组织参与为基础的共治行动。运行程序是：根据社区的服务需求，由居委会或社会组织等服务参与主体提出申请，经多方组成的评议组筛选审批后，确定服务项目，组建项目工作团队执行项目。［7］期间，政府整合服务需求，提供资金和政策支持，监督项目按照预期完成。在此，基层政府与社会组织围绕项目形成了伙伴关系，同时居民作为公共服务的参与主体进入了治理场域。
此外，政府通过借力社会组织能力来培育社会组织。北京市政府分两批划定22个枢纽型社会组织，包括残联、妇联、科协、文联等，提供大力扶持，借助这些社团组织联系、共同、发展民间社会组织。在上海浦东，正式注册的公益组织发展中心（简称恩派，Non-Profit Incubator, NPI）通过“公益创投”计划，扶持承担公益项目的社会组织，成为公益社会组织的孵化器。深圳则组建民间组织管理局，该局与行业协会服务署合并，行业协会直接由民间组织管理局登记。
（3）放松管控，民间社会组织可直接注册。为了加强对社会组织的控制，我国政府一直采用挂靠单位业务管理和民政部门登记审核的“双重管理、双重负责”的体制，在法律上对社会组织的类型、属性、地位与权利保障规定也不甚明确，这在一定程度上不利于民间社会的发展。改革社会组织的管理，首先需要在法律上对政府管理社会组织方式变革以及社会组织地位、权利予以清晰认定，这或许是社会组织成为协同、共治力量发展的第一道门槛。对此，政府开始向前迈步。深圳最早试水，2008年工商经济类、社会福利类、公益慈善类社会组织直接在民政部门登记；2011年11月广东出台《进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》，规定从2012年7月1日起，除特别规定、特殊领域外，将社会组织的业务主管单位改为业务指导单位，社会组织直接向民政部门申请成立，无须业务主管单位前置审批后再向登记管理机关申请登记。此次改革涉及行业协会、群众生活、公益慈善类、社会服务类、异地商会、城乡基层社会组织、涉外社会组织、枢纽型社会组织等，改革降低了社会组织登记门槛，简化登记程序，并将不同类型社会组织的登记按照分级管理的原则下放到地级市以下。北京市也改革了社会组织登记办法，工商经济类、公益慈善类、社会福利类和社会服务类等四大类社会组织，可由民政部门直接申请登记，由民政部门兼任业务主管部门或帮助寻找合适的业务主管部门。
5. 创新管理信息技术与协同机制设计
从前述改革实践看，打破条块分割和部门各自为政壁垒，调整功能并整合资源，以有效提供服务，及时化解矛盾，恐怕是政府预期通过改革实现的一大目标。然而，在无法根本改变现有政府组织科层结构的前提下，依靠怎样的技术平台和手段才能拆除藩篱，形成部门间、上下级组织间联动、协同工作机制呢？“网格管理”模式进入了视野，成为基层政府社会管理创新中出现频率最高的一个词汇，为多地政府采纳。［8］网格管理是将数字信息技术运用于公共事务管理的模式，概括地说是以数字信息化为平台，以政府统一指挥监督中心为信息汇集与传导中枢，以管理流程再造为手段，整合管理资源解决跨部门公共管理问题的响应方式，其意图在于打造“无缝隙”的政府管理流程与方法。2004年北京东城区首先将网格管理应用于城市管理，2007年北京朝阳区将其应用于从区到社区的社会管理事务中，称为基层社会管理“全模式”。目前，上海长宁、天津滨海新区、辽宁沈阳和平区、湖北宜昌多地都采用了这一管理工具。
基层社会管理应用网格管理模式，显示出政府四方面诉求：第一，动态了解发生的社会问题或存在的潜在风险，将信息聚集到政府决策系统，进行实时监控并作出快速反应；第二，整合资源共同应对涉及多部门或层级的管理问题，建立决策与执行间的有效衔接；第三，动员社会力量进入管理过程并形成对政府行动及其结果的监督；第四，达到管理“全覆盖”、无盲点、无盲区目标，即实现“纵向到底，横向到边”的管理预期。借此变突击运动式、粗放式和事后封堵式的管理为常规化监测、精细化流程设计、事前防范与源头控制式的管理，即加强管理的前瞻性，又提升管理的回应性。
网格管理模式运作机理可用平台构建、中枢指挥、管理主体接入、流程规划与任务配置、联动协同和回馈监控来概括。其中，平台构建是网格系统运行的基础，承载了信息集散、管理联结与任务发动的功能，将管理事务、管理主体、管理流程容纳在管理系统中。网格运作第一步是划定和规范社会管理事务范围和类型，建立基准信息库，明确网格受理事务的边界。基层政府可根据本地需要，将城市管理、安全、应急、综治、社会事业、公共服务等事项纳入网格覆盖，同时将涉及职责的主管部门纳入，建立由监督指挥中心统领、统一传输的指令下达信息通道。当管理需求发生，信息报送通过社区监督员、热线电话和电子探头进入指挥系统，管理事务经审核立案，由监督指挥中心将任务派遣至主责部门；主责部门接受任务后，按照规定绩效标准执行任务，处置问题，并将处理结果反馈至监督指挥中心；监督指挥中心对结果进行核查结案，对主责部门行为进行考核评价。网格管理流程设计提升了政府部门之间，政府与社会之间的协同能力，增强了政府对社会问题感知、反应能力，从而提高了政府的回应性以及管理效率。
三、基层改革实践评价
基层政府应对社会管理需要而采取的改革行动无疑是外部环境压力和内部不适应性共同作用的结果，改革的基本目的在于增进政府的适应能力。从上述分析不难看出，基层政府改革策略的选择力图使其适应形势的需要，从而获得合法性基础。总体讲，基层政府变革面对着来自三个方面的重要挑战：首先是满足公众不断上升并日趋多样化需求的压力。高企的权利期望与日趋复杂的利益诉求，迫使政府不仅要供给多样化、个性化的服务，以博得公众的满意度，而且政府要鉴别服务供给的优先次序，界定合理的供给规模与方式，实现社会公平的价值；其次是平衡维权与维稳关系的压力。维权保证公众利益有组织地得以表达和实现，是社会长治久安的基础，而维稳保持当前的社会秩序，力求为发展提供平和的社会环境。然而，在特定的时空中，维权和维稳存在着内在的张力，拥有不同的理念基础，实现一方往往会以损失另一方为代价。基层政府社会管理需要在维权和维稳的夹缝中求得平衡；第三是重构基层政社关系的压力。社会管理事务范围扩大与数量增加、社会组织力量增长、基层政府人财物力难以为继构成了基层社会管理的基本现实，关系到基层社会管理的可持续能力。政府与民间社会力量的关系重建，不仅是公众维权和自主管理的需要，也是增进政府管理能力的必然选择。
在这样的管理生态下，基层政府社会管理实践构成为一个行动序列，在服务与管理之间、维权与维稳之间、培育与吸纳之间、自治与控制之间、在纵向行政服从与横向政社合作等多维而冲突的目标之间追寻平衡点。对社会问题诱因的判断和地方领导者的观念影响了社会管理创新政策的价值排序，决定了改革行动的先后次序。从上面我们列举的基层政府社会管理主要创新领域以及关注的重点问题中，不难发现，改革举措适应了从增强政府控制到发展社会自治这个光谱链上某个或某些结点问题的要求：公共服务体现政府的根本目的，增进公众的认可与支持；机构改革与职能转变相契合，满足了功能对结构的需要；扶植培育反映了对权利诉求和利益表达压力的回应，是建立共治参与式管理模式的努力；大调解显示了整合力量快速反应并处置矛盾纠纷的立意；而网格管理则以“纵向到底，横向到边”的管理理念，构建立体的防控体系。
同时，我们也看到，一些基层政府在社会管理工具选择中存在的观念误区：首先，行动逻辑中管控思维强烈。受维稳压力和传统管理方式惯性的影响，基层政府对优先选择管控手段的动力较强，它们习惯于将管理对象放置在全方位防控的时空环境中，并动员尽可能多的力量覆盖整个管理体系，完全掌控局势；其次，政府管理职能的放大效应明显。随着基层政府社会管理事务的增加，政府管理范围和管理职能在放大，而政府主流认知认为民间社会组织高度不成熟，促使政府自身在不断强化自我作用的话语，有些“舍我其谁”的意味。最后，把公共服务看作是社会管理的手段。将秩序放在第一位考虑的思维逻辑，使得不少地方将秩序稳定作为终极目标，而其他均是工具手段，服务也不例外，是实现社会管理的手段。在此观念下，政府提供公共服务不是出于公众利益本位和实现公众社会权利的要求，而是通过服务安抚公众进而达到政府界定的秩序。
总之，在创新社会管理过程中，基层政府正在努力探索适应社会转型时期挑战的治理途径，重新界定自身的角色，积极回应社会问题。然而，政府转型关系行政体制改革的走向，牵涉居于核心地位的权力和利益的调整，涉及职能、权责的调适，故此，博弈在所难免，变革任重道远。
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（作者：中国人民大学公共管理学院行政管理学系教授、博士生导师，北京100872）
Social Management Innovation of Chinese Government at Basic Level
Sun Baiying
［Abstract］With the social transition, Chinese government faces to various complicated social problems. As the forward position of social management, the government at basic level initiates some reform agendas in recent years to respond to social problems and citizen needs in order to reduce pressures and acquire legitimacy. This paper gives some examples of initiatives by governments at basic level from five aspects, and explains the goals and logics of these reform strategies.
［Key words］government at basic level, social management, adaptability, structure of governance
［Author］ Sun Baiying is Professor at School of Public Administration and Policy, Renmin University of China. Beijing 100872
