*基金项目：厦门大学985工程-公共管理重点学科及“211工程三期-“公共政策与政府治理”建设项目。　　

　　中国政策科学（公共政策学或公共政策分析）的研究已走过了三十年的发展道路。在这个时间节点上，有必要回顾本学科在国内这三十年尤其是近十年的发展历程，评价学科发展的成效，分析存在的问题，描述面临的机遇与挑战，并展望发展的未来，以有助于推动中国政策科学发展的新突破、新发展。
     　　                                                一
　　20世纪80年代初，随着政治学与行政学在我国的恢复，二战后兴起的西方政策科学研究便引起了一些国内学者以及实际部门政策研究者的注意，他们着手对国外社会科学中的这个新领域的介绍、引进和研究工作。经过学界与政界三十年特别是近十年的共同努力，我国的政策科学由无到有，逐步发展，在学科建设、学术研究、人才培养和知识应用等方面都取得了令人瞩目的成就，已成为我国公共管理学科以及跨学科研究的最重要领域之一。
　　首先，我国公共政策的学科建设及人才培养已取得长足进步。三十年来特别是近十年来，我国的公共政策学的教育及培训的热门领域，在大学、党校和行政学院的教学与研究中逐步扎根，成为人才培养及干部培训的一个重要的学科专业领域；有越来越多的学者在各种场合（尤其是论著的作者简介中）表明自己从事公共政策或政策分析领域的研究与教学工作。公共政策领域的教学、研究与咨询机构大量涌现。到上个世纪末，只有少数几个大学在政治学和行政学系科中成立公共政策教研室或研究所，而目前大部分的“985工程”和“211工程”学校以及MPA试点院校都设有公共政策教研室、系、研究所（研究中心）或研究院。在目前我国高校的公共管理、政治学等学科各专业的本科生教育中，公共政策学（政策科学或政策分析）已经成为最重要的基础课（主干课）或专业课，不少高校还开出系列课程；一些高校（如北京大学、中山大学、西北大学）还开设了公共政策本科专业；另一些高校则在政治学与行政学专业或行政管理专业中设立公共政策专业方向（如厦门大学）。在研究生教育方面，20世纪90年代初、中期，若干重点综合性大学开始了政策分析的硕士生教育，培养中国的MPP（Master of Public Policy，公共政策硕士）。此后，许多大学也在政治学、行政学、经济学和社会学等学科的硕士点中设立政策分析或公共政策方向。2001年国务院学位委员会批准设立公共管理硕士（MPA）专业学位，在该专业学位中，公共政策及行政管理是其最基本的学科基础，“公共政策分析”被列为最重要的核心课程之一；而且大部分MPA试点院校都设立公共政策分析研究方向（到2006年为止国务院学位委员会批准的56个公共管理一级学科硕士点中，也大都设有公共政策二级学科或研究方向）。进入新世纪，政策分析的博士教育也开始起步，在1998~2002年间国家设立的第一、二、三批行政管理的博士点中大多设有公共政策分析方向（北京大学、清华大学和厦门大学等）；到2006年为止国务院学位委员会批准的13个公共管理一级学科博士点（以及随后设立的公共管理博士后流动站）大都设有公共政策二级学科或研究方向（2011年通过省级学位委员会自审设置的新一批公共管理一级学科博士点的情况也大致相同）。特别值得一提的是，在2011年国务院学位委员会新修订的学科专业目录中，公共管理一级学科拟增加的唯一一个二级学科就是“公共政策”，这将为公共政策学科的发展创造更好的条件。
　　近年来，公共政策被许多高校列入重点学科建设领域之中。例如，在“211工程”三期创新平台与“985工程”重点学科的建设项目中，不少高校设立了“公共管理与公共政策”或类似名称的创新平台或重点学科项目（目前有大约三分之一的“985”学校设立了这样的项目）。另外，国家教育与科研主管部门尤其是国家自然科学基金会和国家社科规划办公室在“十一五”和“十二五”期间规划设立了大量的公共政策研究项目。例如，国家自然科学基金会管理科学部《宏观管理与政策学科“十一五”发展战略与优先资助研究报告》将“公共政策的理论与实践”作为“十一五”时期“宏观管理与政策学科”的四大重点发展领域之一，指出要强化公共政策的理论与实证研究，立足于我国现实的重大经济社会政策问题，关注转型期新旧体制之间的摩擦、利益多元化、资源与环境限制等多重约束条件下我国公共政策的制定和执行所面临的挑战，并对其进行分析、评估和判断；研究公共政策基本理论与方法论以及政策分析方法及技术；研究中国公共决策体制与政策过程以及公共决策中的公民参与问题；研究我国在建设社会主义和谐社会和法治国家的过程中，如何推进公共决策的科学化、民主化和法制化；跟踪西方公共政策分析的发展趋势并与我国进行比较分析，注意引进、消化和吸收当代国外的政策科学研究的积极成果。笔者为国家社科基金政治学科“十二五”发展战略提供的关于公共政策领域的重大及重点建议选题有：中国公共政策学科的理论体系构建、中国特色的公共决策经验及模式、公共政策研究的新途径及新方法、政策过程的新理论框架、决策科学化民主化与智库建设、中国社会政策创新、国外政策科学发展趋势的跟踪研究等等。
　　其次，公共政策的学术研究取得了丰硕的成果。三十年来特别是近十年来，我国公共政策学领域的文献迅速增加，国外公共政策学的一批代表性论著被翻译介绍过来（如中国人民大学出版社和三联书店分别推出的“公共政策经典译丛”），国内学者也出版了大量的公共政策学的专著或教材（例如，仅MPA核心课程“公共政策分析”的教材就不下几十本）。这些年来，公共政策与公共管理成为了一个出版热点，许多出版社已推出公共政策与公共管理（以及MPA）的丛书、系列教材或译丛。学界在国外公共政策学理论和方法成果的评介、引进和消化，中国政策系统及其运行，中国政策实践经验的总结以及中国优秀的政策遗产的继承，当代中国及世界现实政策问题尤其是经济社会政策问题等方面的研究上取得明显的进展。目前，公共政策学的基本概念、理论和方法的探索已见成效，初步确立起中国公共政策学的基本理论框架。与此同时，公共政策的学术交流日趋活跃。大批的国外著名的公共政策学家来华访问、讲学或参加学术会议；一批在国外学习公共政策学的学生和访问学者相继回国服务，他们带回了国外公共政策学发展的大量新信息；一些高校、科研机构、行政学院以及政策研究部门与国外大学的公共政策学院或思想库建立了正式或非正式的学术交流关系，使中国的公共政策学发展日益与国外接轨，有力地推动了中国公共政策学的国际化与规范化。特别是近十来年，国内公共政策学界的学术交流相当活跃，举办了大量的国际性和全国性的公共政策学方面的学术研讨会。
　　再次，公共政策学知识的应用已经起步，前景看好。三十年来特别是近十年来，越来越多的公共政策学者个人及团队以各种各样的方式（尤其是以政府部门的顾问或咨询专家的形式）参与到政府的决策实践中，政策分析的研究成果被大量应用到改革开放和经济社会建设的政策决策以及重大工程项目的研究与论证之中。近年来，一批公共政策学者活跃在行政体制改革、公共服务与服务型政府建设、创新社会管理、应急管理、政府绩效评价以及经济、社会和文化等政策领域的咨询活动中，在推进我国公共决策的科学化民主化方面起着越来越重要的作用。作为公共政策学最纯粹的组织体现的思想库或智囊团在我国开始发育并发挥作用。一大批官方的或民间的政策研究机构相继建立，公共政策学或政策分析作为咨询业的学科基础和人才培训基础的作用开始为人们所认识。
　　还是让我们用一个具体例子来说明吧。笔者所在的厦门大学是国内较早开展公共政策学科领域教学研究的高校之一。20世纪80年代末90年代初，我校政治学与行政学系就自开始觉地跟踪政策科学领域的发展。1991年，该系在政治学与行政学系本科生专业中设立“政策科学”主干课程；1993年，在国务院学位委员会批准的行政管理硕士点中，在国内率先设立政策分析的研究方向；1999年该系成立了公共政策教研室；2001－2002年，政策分析成为行政管理博士点和MPA专业学位的第一研究方向；2005年该方向又成为公共管理一级学科博士点的第一研究方向；2006年我校通过自审，率先使公共政策成为一个独立的二级学科博士点。近几年，“公共政策与政府治理”进入厦门大学“211工程”三期创新平台建设项目，公共政策分析也列为厦门大学“985工程”公共管理重点学科建设项目的核心研究方向。2011年底，为了适应新形势下公共政策学科发展的需要，学校又决定成立全校性的跨学科的研究机构——“厦门大学公共政策研究院”。20余年来，厦大的公共政策教研团队承担了一批国家和地方的关于公共政策方面的研究或咨询课题，其中包括多项国家自然科学基金和社会科学基金项目、国际合作项目和大量的政府和企业委托的调研咨询课题，已发表或出版了一大批论著及教材，并为各级党委和政府以及企事业单位提供了大量的政策研究与咨询报告，起到了思想库或智库的作用，服务了国家及地方经济社会的发展。经过20余年的发展，厦门大学的公共政策分析已成为一个在国内有特色、优势和影响的研究领域。
　　                                             二
　　尽管我国政策科学已有了长足的进步，但是，存在的问题也相当突出，有不少薄弱环节亟待加强，不能过高估计我国政策科学学科的发展水平。毛寿龙曾经对中国公共政策学科发展的总体水平做出如下评价：到目前为止，公共政策的研究依然处于比较初级的阶段，在理论和方法方面的开发尤其如此。有学者指出：公共政策的理论研究滞后于实践研究，本土化研究与独创性成果的缺乏，对国外公共政策研究成果消化吸收的不足，是目前中国公共政策研究面临的最大困境。具体来说，目前中国政策科学发展中存在的主要问题有：
　　在学术研究方面，政策科学的总体研究水平不高，学科的基础不牢，成熟的研究范式尚未形成，学术创新与学科理论构建任重道远。公共政策领域的学科定位难以确定，其跨学科整合研究的特性并未得到充分体现；大量公共政策学的基本理论问题并未得到深入的探讨；学术研究中也存在定性多、定量少，定量分析方法及技术缺乏的倾向；对于国外公共政策理论和方法的系统了解与对其最新趋势的跟踪、消化和吸收做得不够；中国本土化理论的研究也刚刚起步，理论创新能力不高；中国公共政策学的学科分化程度较低，公共政策学的许多分支学科没有建立起来。
　　在学科建设及人才培养方面，成规模的、相对独立运作的公共政策的教学与研究机构的数量有限，设置独立的公共政策本科专业的学校并不多，已开设的MPP专业与MPA专业的区分度不大；公共政策的学会或研究会的建设相对滞后，跟不上学科发展步伐，基金来源及资助的课题数量还不能满足学界的日益强劲的需求；迄今为止还没有权威的全国性公共政策学科或政策分析的专门学术杂志；学术著作的出版也遇到了出版资金和发行量不足的问题。
　　在知识应用方面，公共政策的理论研究滞后于实践研究，知识应用的体制机制不健全。政策科学可以说是决策科学化和民主化的主要支撑学科，它对社会经济的巨大的现实促进作用，迄今还没有完全被人们所充分认识；政策科学的研究与政策实践存在脱节的现象：做公共政策学研究的注重学术，轻视应用；而从事实际政策制定和执行的官员只重视经验实践，忽视理论；政策科学知识应用的体制机制不健全，作为学界与政界联系桥梁的独立的思想库发育也还不成熟。
　　                                      　三
　　目前，中国政策科学正面临着新发展与新突破的良好的机遇。我国改革开放和市场经济发展急需公共政策的创新研究。随着全球化、信息化和知识经济时代的来临，当代国外公共政策的理论和实践发生了深刻变化；在我国改革开放和现代化建设实践中，产生了大量亟待解决的关于公共政策方面的重大问题，公共政策学科成为党和国家的战略需求及经济社会发展重大需求领域。近年来，党和国家领导人反复强调推进政治、行政、社会和文化的体制改革，强化公共服务及服务型政府建设，推进决策的科学化民主化的重要性和迫切性。新形势要求我们迅速改变公共政策学的研究与教学还比较落后、水平不高的局面，努力克服目前学科发展中存在的问题与困难，寻求中国政策科学发展的新的、更大的突破，以适应迅速变化着的公共政策与公共管理实践的需要。
　　在笔者看来，中国政策科学下一步发展的关注点有：
　　（一）注重学术创新与学科理论构建
　　必须深入探讨公共政策的基本理论、方法论及分析技术问题，推动知识增长，构建学科的理论体系。加强公共政策的学科范式与学科体系的探索，政策研究方法及分析方法和技术的开发，政策系统及其运行（政策系统、政策活动者、政策过程、政策工具等）的分析。增强公共政策学研究的规范性，尤其克服重定性、轻定量，定量分析方法及技术的开发与应用不足的倾向。须知，没有定量分析手段，就没有政策科学以及政策分析，政策科学在很大程度上是建立在当代科学方法论以及运筹学、系统分析、数学、统计学、经济学的分析方法的基础之上，是一门“硬知识”。“工欲善其事，必先利其器”，必须在研究方法及分析技术的开发上下苦功，特别注意研制和引入新的研究方法及分析技术。还必须注意政策科学研究的本土化问题。在徐湘林看来，本土化涉及三个层面：价值伦理层面的价值取向和价值定位，政策实践的原创式的经验性研究，概念、理论和方法的本土化和创新。应处理好规范化（国际化）与本土化（特色）、主观性和客观性、价值与真理之间的关系，在借鉴国外公共政策学研究的积极成果的同时，加强对中国政策实践以及中国模式及经验的总结分析，在形成有自己特色的公共政策学概念、理论和方法上下功夫。
　　（二）跟踪国外学科发展前沿
　　近一、二十年来，国外的公共政策研究出现了一系列新变化与新趋势，已步入了后现代主义或后实证主义的时代。陈庆云认为，当代公共政策的研究相当程度上处在四分五裂而无法统合的状态，而各方鼎立的研究态势可以归纳为政策分析与政治的公共政策、实证主义和后实证主义之争论，后实证主义者强调公共政策的政治内涵与价值冲突。目前，公共政策研究正变得越来越多样化，在本学科领域出现了大量的新途径、新理论以及新方法；同时，也分散在其他学科领域对各种实质性政策（尤其是经济与社会政策）的研究之中。公共政策研究新途径涉及从理性主义、有限理性到理性选择及公共选择，制度分析与政策部门，政策网络及政策共同体、治理及合作模式，后现代主义及批判与话语分析等；政策科学的新理论包括政策主体或政策行为者的新研究（如国家的角色及其与市场和社会的关系、政策子系统、议题网络与政策网络等），政策过程的新理论（制度理性选择、多源流分析 、倡导联盟框架、中断-平衡模式、政策扩散框架），以及对政策议程、政策执行、政策评估、政策周期与政策变迁（政策学习、政策传播、政策创新），政策分析与政治决策（政策分析设计、政策悖论、政策对话、政策论证、公民参与），政策工具（政策工具的特性、分类、选择、评价、应用和组合）等主题的拓展研究。公共决策研究方法的日趋多样化突出地表现为研究策略、调研方法尤其是田野调查、假说检验与有效性比较等方法的日益广泛的应用。因此，必须紧密跟踪国外政策科学的的这些发展趋势及学术前沿，深入研究并借鉴国外先进的公共政策理论与方法成果。
　　（三）加强跨学科研究及学科间的合作
　　跨学科、综合性是政策科学的一个显著特征。与传统的人文社会科学的各学科（如政治学、经济学、社会学等）相比，政策科学或公共政策学具有更广泛的学术框架。公共政策研究不只是公共管理的一个分支，它也构成经济学、政治学、社会学和文化研究等人文社会科学学科的重要组成部分（如经济学中的经济政策研究、社会学中的社会政策研究都有悠久的历史）。近一、二十年来，在人文社会科学的各个学科尤其是经济学、政治学、社会学和文化研究等领域，公共政策研究取得长足发展，但政策分析的学科整合以及相关学科新知识吸收的进展相对缓慢。必须拓宽研究的视野，将公共政策视为一个相对独立的跨学科研究领域，加强跨学科研究及学科间的合作，重视对来自于经济学、政治学、社会学和文化研究等相关学科的公共政策研究成果的吸收，夯实学科的知识基础。同时，大力发展公共政策专业教育尤其是MPP教育，推动相对独立的公共政策学科建设。
　　（四）促进政策科学的学科分化
　　政策科学或公共政策研究包含着众多的分支或主题领域，如政策科学理论、政策分析方法、本国公共政策、比较公共政策、公共政策伦理、战略研究、未来研究、制度分析与公共选择等；对实质性政策的研究可以细分为政治政策、外交政策、经济政策、社会政策、文化政策及科技政策、教育政策等分支；对公共决策过程（政策过程）的基本环节或功能活动的分别研究也可形成专门的分支，如政策战略（元政策）、政策制定、政策执行、政策评估（或项目评估）、政策周期、政策实验、政策传播、政策变迁、政策创新等的研究。而在我国，公共政策学的学科分化程度还比较低，除了政策科学理论、政策分析方法和若干实质性政策领域的研究之外，大部分分支学科并未分化、成型。针对这一缺陷，必须开拓公共政策的新研究领域，展开对各分支领域的研究，首先要做的就是在政策分析专业中，尽快开设实质性政策的主要领域和政策过程各基本环节的独立课程，加快学科分化步伐，建立健全中国公共政策学的学科体系。
　　（五）加大政策知识的开发与应用力度应用性或实践性是政策科学的另一个显著特征，政策科学是一门以实践取向的学科，它将科学知识尤其是社会科学知识与公共决策过程密切联系起来，提倡以问题为中心而不是以学科为中心的知识产生方式，围绕政策问题的解决而整合来自于各种学科的知识和方法，它需要学界、政界和社会的紧密合作。因此，针对目前公共政策的理论研究滞后于实践研究，知识应用的体制机制不健全的弊端，必须立足于当代中国及世界的政策实践，在切实研究我国改革开放和现代化建设中出现的各种现实政策问题（政治的、经济的、社会的和文化的问题）的基础上，加强政策相关知识在政府决策过程中的应用，发挥政策科学理论在政策实践中的指导作用，突显中国政策科学的应用性、现实性和生命力；沟通学界、政界及社会联系桥梁，推进思想库建设，建立健全政策知识应用的体制机制，加大政策知识的开发的力度，拓展政策知识应用的范围。
　　总之，中国政策科学研究三十年的成就显著、困难不少，挑战与机会并存。必须顺应科学技术发展趋势和我国经济社会发展的现实需求，推动中国政策科学的进一步发展与突破。
　　（作者：厦门大学公共事务学院院长、教授，厦门361005）