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加强行政管理研究推动政府体制改革
发布时间：2012-3-30 发布人：文宏 解亚红
2011年11月15日，中国行政管理学会在江苏昆山召开了中国行政管理学会2011年年会暨 “加强行政管理研究，推动政府体制改革”学术研讨会。来自全国行政管理学界的专家学者和政府部门的同志围绕政府体制改革这一主题，进行了广泛的讨论。现将会议主要观点综述如下：
一、政府体制改革的本质与现实意义
政府体制改革的本质是政府组织结构适应新形势新任务的自我调整与完善。所涉及的范围十分广泛，涵盖职能转变、政务运行、机构调整、制度建设、绩效评估、社会创新和行政问责等内容。政府体制改革既是经济体制改革的重要组成部分，也是政治体制改革的重要内容；既是完善社会主义市场经济体制的客观需要，也是全面建设小康社会与加快构建社会主义和谐社会的必然要求；既是解决经济社会发展中深层次矛盾和问题的重要途径，也是贯彻依法治国方略和建设社会主义法治国家的基本任务。
与会专家认为，改革开放以来不断推进的政府体制改革，极大地调动了各级政府致力于经济社会发展的积极性，有效推动了政治建设、经济建设、文化建设、社会建设和生态文明建设，极大地解放了社会生产力，促进综合国力和人民生活水平显著提高。政府体制改革对国家改革发展全局及制度建设具有关键性影响。继续推进政府体制改革，逐步建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制，是当前一项非常重要而紧迫的任务。我们要全面实现“十二五”规划的奋斗目标，必须继续深入推进政府体制改革，围绕经济发展中的突出矛盾和热点难点，采取集中改革和日常调整相结合的策略，在重点领域和关键环节取得突破。
二、我国政府体制改革的目标定位与理论需求
与会学者认为，政府体制改革开启了我国公共行政发展的“体制源泉”。其目标定位就是要以维护社会公平正义为导向，实现政府理念、权力、权利以及制度支点的重心移位，诱发由表及里、由浅入深的公共服务要素积累，推动政府职能的转变，创造更好的发展环境及提供优质的公共服务。使政府的行政行为体现人民意志、符合人民要求、维护人民利益，让广大人民群众都在改革中享受发展成果。因此，必须紧紧围绕人民群众的根本利益，切实把实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益作为政府体制改革的出发点和落脚点。
在此背景下，与会专家提出：应该在明晰我国政府体制改革相关需求的前提下，融入西方风险社会与网络空间的相关理论，构筑我国政府体制改革的“公共能力场”效应，探索我国政府体制改革的治理意蕴及成长路径。在关涉政府体制改革的相关理论方面：一方面，充分借鉴当前政府改革治理模式的精髓，探讨管理主义与宪政主义的关联，克服官僚制管理模式的缺陷，回应新公共管理改革所导致的结构性分化缺陷，引入整体政府、政策协同、社会资本、元治理、政府管理流程等理论，通过组织结构的整合、信息资源的整合、公民整体需求导向的流程、重构新型责任制度等措施，推动中国的政府体制改革进程。另一方面，注重对本土行政管理研究的探索与发展，结合对历代领导集体就政府体制改革相关理论与思想的梳理，对我国政府间纵向关系体制架构的特点进行分析，从实现体制性要素的协调化、推进结构性要素的平衡化两方面，提出我国政府体制改革的策略。
三、我国政府体制改革的总体特点及理论研究的未来方向
政府体制改革一直受到党和国家的高度重视。总体而言，经过30多年的努力，我国的政府体制改革呈现出四个方面的特点：一是政府体制改革的目标坚定，各级党委和政府按照部署进行了一系列改革，相关制度体系得以建立和运行；二是形成了政府体制改革的体系框架，着重转换政府运行机制，健全科学有效的决策体系，公众对政府体制改革的期望显著增强；三是政府体制改革要解决的问题针对性强，围绕政府各个阶段的主要任务逐步推进，政府责任监督机制不断健全，政府行政管理方式得到创新；四是政府体制改革顺应了社会发展的趋势，实现了社会和谐治理的目标。
从行政管理学科理论研究的角度看，要实现推动政府体制改革的目标，未来行政管理研究的要实现三个方面的创新：一是要创新知识基础。由过去的单纯引进知识，转变至从中国行政管理实践经验出发，观察和思考中国的政府体制改革，实现理论的创新和知识的增长。二是创新知识资源。要扩展知识的视野，在引进知识的同时，实现本土知识资源与引进知识资源的相互融会，扩充我国政府体制研究的知识资源。三是创新研究方法和思维方法。在采用传统的行政学和管理学研究方法的同时，引入经济学、政治学、社会学、伦理学等学科的方法，在规范研究方法的基础上，实现经验分析方法的有机融合，充分借鉴西方线性逻辑思维方法，运用辩证思维来开展中国特色政府体制改革的研究。
四、当前我国政府体制改革的主要任务和内容
与会专家认为，政府体制改革是一项复杂的系统工程，所涉及的领域和内容十分广泛。只有从政府工作的重点及难点出发，紧密结合经济社会发展的实际，顺应行政环境的变化及要求，才能提出对政府体制改革有借鉴意义的建设性观点。因而，要从国情、经济发展水平、行政环境变化及人民群众的期望出发，求真务实、因地制宜地推进政府体制改革。当前政府体制改革的主要内容包括：
（一）转变政府职能。当前社会经济发展与行政环境的变化，对政府职能转变提出了新要求。如何在经济转轨和社会转型的过程中，实现政府体制改革与政府职能转变的衔接，实现政府工作重心向经济调节、市场监管、社会管理和公共服务方向的转变，加快推进提升公共服务能力与质量的政府职能转变至关重要。必须进一步强化政府行政行为的服务理念，突出政府的服务意识，注重服务质量与水准，促进政府职能由重管理到重服务的转换。
（二）界定政府角色。在经济发展的不同时期，政府角色定位不同，政府干预市场的范围、内容、力度各不相同。正确界定转轨时期我国政府的角色，不能简单以西方国家现阶段的政府干预模式为主要参照物，必须立足于我国经济社会发展的现实特别是市场经济体制的发育情况，准确界定市场经济体制中政府、企业、社会中介组织的各自作用，继续推进政企分开、政事分开，将部分社会服务性事务转交至社会中介组织，在更大范围及程度上发挥市场在配置资源的基础性作用。
（三）规范权力运行。政府体制改革的重要任务就是理清权力的本质、构成要素及功能，明确权力与权利、权力与制度建设的关系，分析权力运行的规律。在此基础上，结合我国实际，健全政府层级的权力结构和相对明确的权力边界，合理界定政府及其部门的决策权限，制定规范的权力运行程序和工作规则，为政治体制改革构筑一个新的发展平台。
（四）优化管理方式。当前必须按照精简统一效能的原则，紧紧围绕职能转变、角色界定及权力规范的要求，进一步调整政府组织结构，实现政府决策权、执行权和监督权的协调统一。在此基础上，针对机构重叠、职能交叉、职责不清、行政成本过高等问题，通过政府机构整合、流程再造、架构重置、政务公开、强化监督等手段，从根本上克服多头管理、政出多门的弊端，促进政府机构高效、协调、规范运转。
（五）完善公共服务体系。完善的公共服务体系，不仅事关民生，更是社会主义公平正义的本质要求。公众全面、快速增长的公共需求与公共服务供给不足、供给不均的矛盾日益凸显，成为制约经济社会协调可持续发展的瓶颈因素。因此，需要以发展社会事业和解决民生问题为主线，探索公共服务体系建设的支撑力量及途径，把握现代社会公共服务体系建设的特点和发生变化规律，逐步完善包括公共教育、公共卫生和基本医疗、公共文化、就业、社会保障等在内的公共服务体系。
（六）注重社会管理创新。政府体制改革必须梳理当前复杂的利益关系，解决一些影响社会发展的体制难题，确定社会管理在政府体制改革中的地位。在此基础上，确立社会管理创新过程中相关部门的利益协调问题，以提升公共服务水平为己任配置公共资源，在城乡一体化、收入分配、混合所有制社会格局等领域实现体制性突破，提升社会运行的效率。
五、现阶段推进政府体制改革的对策建议
与会专家普遍认为，政府体制改革虽然取得一定的突破性进展，但还不能完全适应不断发展的新形势和新任务的需要，改革的任务仍十分艰巨。从实践方面看，影响政府体制改革的因素繁多而复杂，从政府内部的总体思路、行政层级、职能交叉、监督力度、规模结构、信息沟通等，到外部的技术与网络支持、公众需求传递、社会变革意愿等，共同影响着政府体制改革的进度与节奏，进而影响到政府体制改革目标的实现。因此，必须紧密结合社会经济建设和政府工作的重点与难点，以实践问题为导向，全力推进政府体制改革。
（一）把保障和改善民生作为政府体制改革的出发点和落脚点。在政府体制改革方案的设计上要把实现人民群众的根本利益作为基本内容和工作重点，注重民生导向，关注政府体制改革的公平性及公民的参与性问题，通过引入竞争机制、建立公共服务的规制体制、建立相应的社会安全网络等，实现公共服务提供的竞争性、公平性、公益性和责任性。
（二）推动政府机构改革，优化政府组织结构。有专家借鉴西方发达国家政府体制改革的成功经验，提出职能有机统一的大部制改革是政府体制改革的必然方向，认为当前网络技术的发展与政务平台的构建，为大部制改革提供了平台。有学者对大部制的权力架构体系、精简人员的分流与安置以及如何实现大部制的权力监督等难点问题，从构建“决策权、执行权、监督权”既相互制约又相互协调的运行机制等方面提出了对策。还有学者紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，从政策立意、价值取向、构成体系和观念氛围等方面进行了解析，强调大部制在整体改革推进的地位与作用。
（三）以公共服务提升为导向，促进政府职能的转变。一要健全中央政府宏观调控体系，充分发挥市场机制在资源配置中的基础作用，更多地运用经济手段和法律手段调节经济活动；二要确立公共服务在政府体制改革中的核心地位，明确提升公共服务是政府工作的重点，以制度建设与法律条文的形式明确政府职能的主要范围，以及规定政府体制改革的方向；三要明确政企、政市、政社、政资、政府与中介组织之间的权力界限，实现政府职能由侧重管理到注重政府与社会、政府与企业、政府与中介组织合作治理的转变；四要合理划分政府间的职能与责任，明确中央与地方及地方各级政府的权责，完善公共财政体制，实现财权与事权相统一。
（四）创新政府管理方式，实现行政管理的高效与便捷。一要构建“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力”的行政管理体制，从整体系统的视角促进机制间的整合、有序与协同；二要深化行政审批制度改革，减少和规范行政审批行为，建设提供公共服务的工作平台与制度载体，加大“一站式”行政服务中心或政务中心建设的创新力度，实现各职能部门的优势互补与资源共享；三要进一步加强公务员队伍建设，提升公务员的服务理念，改进公务员激励、保障和培训机制，做好政务信息的公开和透明，实现行政管理的高效与便捷。
（五）健全政府责任体系，健全行政问责制。研讨会对行政问责的主体、客体、形式、范围、前提及内容进行了深入的探讨。有专家提出：加快建立以行政首长为重点的行政问责制，是健全责任体系的重要内容。具体而言：一是要从根本上克服多头管理、政出多门的弊端，按照权责统一、依法有序、民主公开、客观公正的原则，规定行政问责的主体、客体、方式和内容，规范行政问责程序；二是要完善政府行政监督机制，加强官员的道德自律精神，做到权责明确、问责有力、行为规范、监督到位；另有学者深入分析了问责与绩效的内在联系，主张“无为问责”、“治庸治懒”等，介绍了陕西、武汉等地行政问责制的新形式。
（六）强化政府绩效管理，推动服务型政府建设进程。有专家提出，政府绩效管理是深化政府体制改革的重要内容。服务型政府建设过程中政府绩效管理的评估体系与制度安排，应该包含公众维度、职能维度、学习成长维度、财务维度等不同视角，充分引入平衡计分卡指标系统、政府业务流程再造体系等组合方式。在绩效指标体系的设置上，要更加注重评估指标体系的科学性、系统性和可操作性，实现从追求“量”的增加到注重“质”的提升方面的转变；在绩效管理的过程中，要置入公共部门的服务理念，实现公共部门服务职能与内部管理的制度保障。另有学者详细阐述了一些地方政府绩效管理的具体做法，分析了其对加强服务型政府建设的重要意义，并提炼出相关经验。
（七）加强政府社会管理，完善社会管理格局。有专家提出：政府社会管理创新主要是在现有的社会管理条件下，运用政府管理的资源和经验，依据政治、经济和社会发展的态势，运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等，对传统管理模式及相应的管理方式、方法进行改造、改进和改革，建构新的社会管理机制和制度，以实现社会管理新目标的活动。在政府社会管理创新中，应注重政府职能重点的转变，切实解决公众的实际问题、保障群众的切身利益；在政府社会管理的角色方面，相关学者持有“政府对社会的管制与控制”、“政府借助公共权力有效地规制社会、妥善地管理社会”以及“政府应该培育社会组织，向社会放权，为社会提供服务”等不同的观点。另有学者介绍了地方政府社会管理创新过程中采取的网格化管理、组团式服务、政务微博等方式方法。
（作者：文宏，兰州大学管理学院，兰州730000；解亚红，中国行政管理学会，北京100017）
