针对市管县行政体制存在的问题，我国从1992年起开始省直管县改革试点。截止2010年末，中央批复8个省37个县进行省直管县改革试点，加上一些省份强县扩权和扩权强县的改革试点，两项合计超过1000个县。对于是否进行省直管县改革、怎样进行改革，人们有不同的认识，但多数人希望把改革推进下去，并提出加强顶层设计和安排，把改革成果尽快制度化。国家行政学院出版社新近推出了国家行政学院经济学部主任张占斌教授主编的《中国省直管县改革研究》一书（以下简称《研究》），对省直管县改革理论和实践问题进行了全景式的集成，总结了这项改革理论研究进展情况，反映了实践存在的问题。这本书得到了学界的好评，受到了研究者的重视。
        一、统筹城乡发展模式之争
       统筹城乡经济社会发展，是中央决策层把握发展规律，从中国特色社会主义事业总体布局和全面建设小康社会战略全局出发，针对工农、城乡发展不协调和二元结构严重制约经济社会发展的突出矛盾，作出的重大决策。《研究》一书的观点是，市管县体制在相当大程度上固化了城乡二元政策与制度，省直管县体制能有效化解这一问题。
       当前，城乡发展不平衡是我国现代化建设面临的突出矛盾，城乡居民收入、消费水平等方面的差距还在扩大，城乡基础设施、社会事业等方面的差距十分明显，市管县体制已成为制约城乡协调发展的深层次因素之一。市管县体制仅在工业化程度高的地区实现了城乡协调发展。理论界一般认为，市管县体制没有考虑到地区间的差异性，而是采取了“一刀切”的做法，大部分地级市并没有实现预期的目标，城乡不平衡的问题越发突出。从制度惯性看，城乡二元体制延续时间长、积弊程度深，多重矛盾交织、多方利益纠结，有些方面改不动，有些改革难落实，这是市管县体制仍然在发挥着全面作用的一个重要原因。从思维习惯看，长期形成的城市中心思想观念根深蒂固，中心城市还是一个地区主要GDP的生产者，衡量发展过分看重城市变化。从市场属性看，资源要素总是自发地向高收益高回报的产业和城市配置，特别是在工业化城镇化快速推进时期，更容易从农业转向工业、从农村转向城市，存在着推动城乡差距扩大的内在动因。
　　对于统筹城乡发展，我国理论界进行了长期的研究，大家对城乡要统筹发展一般没有太大的异议，但对怎样统筹上出现了争议。影响比较大的观点有“强县论”、“强市论”和“互补论”。“强县论”的基本主张就是实行市县分治，有序推进省直管县改革；“强市论”认为，城乡要合治，要充分发挥中心城市也就是地级市的作用，地级市领导县的地位不仅不应削弱而应进一步强化（也有些学者强调地级市直接领导乡镇），并认为从中国的国情来看，优先发展城市仍然是一个正确的战略选择；“互补论”认为，省直管县和市管县不宜互相否定，而应在体制上形成互补，按照统筹城乡发展的要求，“市管县”仍是一种重要的方式，发挥中心城市产业集群对“三农”的辐射和拉动作用仍是必要的，也是经济发展过程中不可逾越阶段。
       二、《研究》一书出版的意义和主要内容
　　张占斌教授多年进行省直管县理论与实践研究，其研究成果在学界产生了重要的影响，是这一研究领域的著名学者。《研究》一书出版的意义应包含以下两方面：第一是汇集了省直管县改革最新研究成果。近些年，省直管县改革一直是理论界比较关注的一个重要课题，学术研究机构、地方政府进行了大量的研究，产生一批优秀研究成果，但一直缺少能把这些成果编辑起来，使不同研究观点同时展示给读者的一部学术著作。《研究》一书基本达到了这个目的，也可以讲填补了一个空白。第二是为省直管县改革“鼓”与“呼”。如前面所讲，省直管县改革试点工作安排时间过长，决策层应该有一个比较明确的时间表，要防止改革流于口号、趋于形式化。从作者自序中可以读出，后一方面也许是作者推出这本书的初衷。
　　推进省直管县改革是中央作出的重大决策，也是“十二五”规划建议的明确要求。《研究》一书内容涉及到省直管县改革理论和实践多方面问题，有基础性研究、有前沿性探索、有具体改革方案。笔者重点向读者推介以下三个方面：
　　一是省直管县改革需要顶层设计。作者认为，省直管县改革的动力源于改革的共识，争取广泛的共识是省直管县改革的前提。当前深化行政改革显得十分必要和迫切，但新形势下深化改革却面临着一系列的困境。首先是改革疲劳和改革精神的丧失，其次是打破现有利益格局的艰难；最后是改革新理念与传统动力转换机制之间的张力越来越大，矛盾越来越突出。我国过去30多年的改革取得了巨大的成绩，但是它具有明显的阶段性。当前，可以从下往上改革的领域越来越少，需要从上往下改革的领域越来越多，这需要顶层设计。省直管县改革地方能自己探索的领域已所剩不多，现在推行省直管县领导体制应该解决的一些问题，如划分中央政府与地方政府的职能、进行必要的行政区划改革、省以下司法体制的改革、垂直部门领导体制改革等都需中央从顶层作出制度安排。当然在省直管县的空间形态上，不可能是一个整齐划一的过程。过去的一段时间，强县扩权改革只所以能够推进，是因为改革的内容在一省之内可以独立地进行，它不需要从国家层面来推动，只要中央不反对即可。但是到了今天，再独立地依靠地方自我改革去推动已空间有限、动力不足。
　　二是处理好省直管县改革与依法行政的关系。作者认为，如何正确处理好省直管县改革与依法行政的关系，是省直管县改革实践无法绕过的一个难题。在行政改革实践中要注意三种倾向：第一种倾向是容忍改革突破法律，认为行政改革可以不受不合时宜的法律的约束，可以先改革、后修法；第二种倾向是对违法改革“零容忍”，要改革就得先修改相关法律，先修法、后改革；第三种倾向是一种折衷态度，认为行政改革与依法行政二者之间的冲突只是暂时的，总体上可以做到并行不悖，因此，只要行政改革在总体上符合依法行政的基本要求，那么依法行政原则就可以容忍行政改革在局部突破法律。在目前状态下，大力推进省直管县改革是必要的，它有助于提高行政效率，促进县域经济发展。研究认为，推进省直管县改革，前提是应遵守一定的法制原则，改革试点应有法律的授权。但也要承认我国改革环境的缺失，大胆创、大胆试还是改革所需要的，这一问题最好的解决就在于改革的顶层设计上。
　　三是对省直管县改革理论研究的评估。作者研究主要有这样几点：一是省直管县改革理论研究人员的组成。从已发表论文数量来判断，主要有高校系统、行政学院（党校）系统、社科院系统、党委和政府决策咨询系统等。一般来说，高校系统更侧重于理论方面的研究，行政学院（党校）等系统更加侧重于省直管县改革方案的研究。二是从学科角度来看省直管县理论研究。目前，省直管县研究集中在公共管理类、经济类、法学类、历史类等学科。其中公共管理类、经济类研究相对集中，这说明从事公共管理类和经济类的学者相对较多关注省直管县问题。从法学类角度研究省直管县与司法体制改革的关系相对较弱，从社会学角度研究省直管县与社会管理的关系也比较弱，这是省直管县改革理论建设的一个短板。从历史学角度研究省直管县大多集中在县制与省制问题上，此项研究成果比较突出，但缺少进一步与现实问题的联系。三是省直管县理论研究对改革实践总结不够。在现有的研究中引用的都是现成的各种模式，缺少对丰富实践的提炼。如对于民族地区的省直管县改革问题，理论界关注不够、研究不够。

                               　　（作者：中国行政管理学会副秘书长  北京 100017）