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政府行政管理成本的统计口径问题
发布时间：2012-3-30 发布人：薛冰
在中国的行政管理学研究中，有关建立“节约型政府”、“高效廉洁政府”的讨论颇为广泛，而量化测算政府行政管理成本的努力却较为欠缺，成果也有限。造成这种状况的原因，并非研究者面对浩如烟海的统计数据逡巡不前，而是确定连贯可比的统计口径在技术上有相当的难度。笔者所知，过去10余年间，曾有发达国家的智库相继展开过对中国政府行政管理支出及变化趋势的专题研究，但最终都因难以厘清统计口径无果而终。
由上海社会科学院经济研究所杨宇立、钟志文领衔的课题组经过两年多的努力，在突破统计口径障碍的基础上，处理了近20万个原始数据，最终形成《国内国际行政支出实证比较》（以下简称《实证比较》）一著，此书已由学林出版社出版。这是迄今为止我国第一次在符合国际标准的统计口径下，对全国各省级政府、部分市县和乡镇政府的行政管理费进行计算，并系统涉及世界主要国家同期行政支出水平的研究成果。虽然人们可以直观地看出该项研究的巨大工作量和实证研究价值，但笔者认为，该书初步突破了长期困扰行政支出研究的统计口径瓶颈，这是其主要的价值所在。
从学术角度看，该著比较明显的进展有以下方面。
第一，2007年之前中国正式公布的统计资料中, 行政管理的支出是归在“行政管理费”类别下，由于该项数据与国际标准不对应，故无法直接进行中外实证比较。从2007年起，“行政管理费”的称谓及其数据从正式公布的统计资料中消失，这是一种与国际标准接轨的转换。问题是，面对这种转换，2007年之前和其后政府行政管理支出的可比性和连续性就成为需要解释和厘清的问题。例如，对于2006年政府行政管理费实际发生的数额，学者认定为7571亿元，政府“认账”部分为3356亿元，两者存在巨大差额。《实证比较》一著在深入分析的基础上指出，2006年中国以行政管理费名义列支的7571亿元确实不是政府一家的支出，但3356亿元也没有充分覆盖公权力机构的行政支出，如没有包括当年公检法机关支出的行政费2174亿元。这些以数据为依据的解释不仅具有说服力，也说明中国行政支出统计口径的前后变化能够在新口径下衔接起来。
第二，国际货币基金组织（IMF）发布的《政府财政统计手册2001》按照现代政府职能，把政府的财政支出分为10大类（一级科目）。据此，中国财政部于2006年2月发布了《政府收支分类改革方案》和《2007年政府收支分类科目》两个改革性文件。文件根据国际标准和中国的实际情况，在一级科目下设立了17大类（已不包括“行政管理费”）。《实证比较》的作者认真研究了这些文件及统计科目中类、款、项三级各自的覆盖范围，确定将一般公共服务、公共秩序与安全、外交外事三项支出的加总，按照新国际标准框定为行政支出总额。鉴于中国语义下的行政支出不包括外援和国债付息部分，作者在计算中外各级政府行政支出时统一将这两个项目剔除。据笔者所知，这是国内研究政府行政管理成本时第一次相对清晰地解释了统计口径及其依据，无疑是一件极有意义的工作。
第三，许多研究者都知道，中国政府在抑制行政支出额急剧攀升的过程中，规定了各级政府行政支出对公共资金（财政总支出）所占比例不得高于25%的“红线”。该项措施无疑有其必要性，但从统计口径的角度讲，这道“红线”能否成为衡量行政成本高低的唯一标准？该著作者对此所做的“不完全可靠”的结论及其证明是合乎逻辑的。比如，2008年第四季度，中国政府为应对国际金融危机确定陆续增加投入4万亿元，其中由财政当年安排的部分，直接导致了作为分母的财政总支出扩大，进而使行政支出对财政支出的占比数从2007年的22.5%降至2008年的20.8%。实际上，行政支出绝对额并没有减少，而是净增了1628亿元。
第四，《实证比较》一著还从国际比较的视角审视了行政支出的衡量标准问题。全书用2/5的篇幅列举了对G8、金砖国家、转型国家和部分发展中国家行政支出的计算结果；在全面研究发达国家2006、2007年行政支出水平的基础上，计算出在人均GDP超过4.5万美元的国家中，行政对财政的占比数，美国为11.2%，英国11.0%，法国10.5%，日本9.9%，加拿大10.0%，意大利12.3%；相比之下，规模小的发达国家的行政支出对财政支出的占比数普遍偏高，如新加坡为18.5%，卢森堡17.6%，荷兰15.2%，瑞士14.5%。鉴于发达国家财政支出对GDP的占比数大大高于中国（平均为42.11%），作者不无道理地指出，只考虑行政支出对财政支出比例数这个单一测量维度是大有局限的。即假如中国的社会保障类支出水平与发达国家相近，将直接导致财政总支出的分母变大，现有的行政支出比数也将下降到与发达国家相近的水平。
从理论上说，公开的统计资料的精确性将决定著述数据的可靠性。《实证比较》一著中的大量信息均有可靠来源，数据可以重复验证，对国内部分研究的时间跨度从1950年到2008年，技术上很可能达到了现有资料条件下实证研究的极限，值得相关研究者一读。
（作者：西北大学公共管理学院教授，西安 710069）
