政事关系是我国事业单位体制的核心关系，政事分开是事业单位体制改革的基本原则。 1993年李鹏总理在第八届全国人民代表大会第一次会议所作的《政府工作报告》提出 “事业单位要按照政事分开和社会化的原则进行改革”。2002年江泽民总书记在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告要求 “要按照政事分开原则，推进事业单位管理体制改革”。对于这样一个涉及改革基本原则的核心关系，我们必须从理论与实践结合的高度阐明：政事关系的本质是什么？政事关系目前现状如何、存在什么问题？怎样治理政事关系并进而推进事业单位改革、促进公共服务发展？
一、政事关系的认识演进
政事关系是传统事业单位体制的核心关系，行政事业一体化（政事不分）是传统事业单位体制的基本特征。如何理顺政事关系、将事业单位从行政事业一体化中分离开来，使事业单位成为独立的社会实体，依据社会需求与自身特点相对独立面向社会开展服务成为事业体制改革的首要问题与核心要求，而政事分开则成为20年来事业单位及其管理体制改革的主线。早在1980年有关政事分开的问题就在部分学者及实际工作者中间进行过探讨。［1］进入1990年代，政事分开进入政策领域并成为事业单位及其管理体制改革的基本原则。政事分开是解决政事关系而确立的改革原则，因而，对政事关系现状、性质、演变趋势的认识是其认识论基础。 伴随事业单位改革进程，人们对政事关系的认识不断深化并形成三种代表性的观点：政事关系是政府机关与社会基层单位两种不同组织之间的关系；政事关系是政府公共行政与社会事业事务两者不同职能之间的关系；政事关系是政府事业职能的“决策与执行”关系问题。
第一，政事关系是政府与社会基层单位不同组织之间的关系
这是1980年代启动事业单位改革最初形成的认识。基本观点是政府机关与基层企事业单位等组织是不同性质的组织，针对传统体制“权力过分集中”的问题，“逐步理顺政府同企事业单位和人民团体的关系”应成为重要的改革议题，而理顺政府机关与基层企事业单位等组织关系的关键是简政放权，“在政府同企事业单位的关系上，要按照自主经营、自主管理的原则，将经营管理权下放到企事业单位，逐步做到各单位的事情由各单位自己管……”［2］。上述改革思路潜在地包含政事分开的要求。但在这一时期政事分开尚未明确上升到事业单位改革基本原则的高度，同时人们也未强调同为社会基层单位的企业与事业单位的区别，甚至简单套用政企关系内涵阐释政事关系。［3］
第二，政事关系是政府公共行政与社会事业事务两者不同职能之间的关系
这是在1990年代建立社会主义市场经济体制目标确立、政府职能转变不断深入、事业单位改革向纵深展开背景下形成的：政府与事业单位两种组织的本质区别是政府公共行政与社会事业事务两种不同职能、不同事务的区别，事业单位及其管理体制改革的关键是政事分开，政事分开的核心则是“合理划分党政机关与事业单位的职责” ，“事业单位承担的行政管理职责原则上要上交归行政机关……党政机关分离出来的一些辅助性、技术性的工作，事业单位要积极承担起来”（见（中办发［1996］17号））。从职能层面思考政事关系、将政事关系定位为政府公共行政与社会事业事务关系，这一方面将政府与事业单位从功能层面予以区分从而赋予政事关系更深刻的内涵，另一方面含有将社会事业与企业从事的经济活动区分的内容，人们不必套用政企关系内涵阐释政事关系，从而使事业单位改革成为社会改革重要而相对独立的领域。以此为基础，政事分开正式作为事业单位改革的基本原则与明确要求进入政策领域。
第三，政事关系定位于政府事业职能的范围和实现形式即政府事业职能的“决策与执行”关系
这是进入新世纪后部分学者总结我国事业单位改革的经验教训，特别是借鉴西方新公共管理改革与理论形成的认识。这种认识目前还主要属于学术探讨的范畴，其理论要点是：政事关系是一种职能运作关系，是政府事业职能“决策与执行”关系问题，因此，“所谓‘政事分开’，就是根据‘决策’与‘执行’相分离的原则，通过对‘行政’与‘事业’两大部门之间责任界限的明确划分，将公共服务举办主体和实施主体之间传统的隶属关系改换为现代契约关系。”［4］也有学者结合对我国事业单位的具体分类，将政府事业职能范围和实现形式划分为决策、执行、具体生产：“公共服务体制基本上是政府部门负责公共服务政策制订与公共支出投向、政府服务事业法人负责公共服务执行、公共服务事业法人具体生产公共产品。”进一步依据决策与执行分开原则，将政事分开即政府核心部门（决策）、政府服务事业单位（执行）、公共服务事业单位（具体生产）的分开。［5］
对政事关系、政事分开的认识及相关政策的演变，一方面反映政事关系的复杂性、政事分开的艰巨性，另一方面反映了认识的不断深化。从仅仅看到政府机关与企事业单位是不同的组织、套用政企关系解释政事关系，到从职能关系层次探讨政事关系，再到从公共服务视角运用新公共管理“决策与执行”理论阐释政事关系，体现了决策者、学者对政事关系、政事分开认识的不断深化。三种代表性观点时序上的依次发生、内涵上的逻辑演进恰恰体现人们在理论与实践结合基础上的发展演变过程。
二、政事关系的本质
事业单位是政府举办的履行政府向社会提供公共服务职能的组织，是我国公共部门一个重要而特殊的组成部分。因此，探讨政事关系的本质必须回答政府为什么举办事业单位、如何管理事业单位等问题。而回答上述问题需要从以下三方面进行：第一，政府的职能；第二，事业单位的性质与特征；第三，政府与事业单位的基本关系。
第一，从现代政府职能方面看
尽管从性质上说国家首先是政治统治者，其次才是公共管理与公共服务者，但现代政府的突出特征是公共服务。法国公法学者狄骥认为国家的本质是公共服务：“国家就是政府为着公共利益进行的公共服务的总和。” “在发达世界中，现代国家的边界已经得到了很好地界定，这包括传统的‘守夜人职能’。……但在大多数国家政府中，这些传统功能占用公共雇员和公共支出的比重越来越小。大部分公共人力资源和财政资源被用于提供直接服务和进行财政支持。在我们的时代，国家最重要的角色皆是成为一名服务提供者或资金提供方，这是代理机构（类似我国事业单位——引者注）出现的一个首要因素。”［6］提供公共服务是现代政府的基本职能，政府机构与政府雇员的绝大多数是从事公共服务。就中国而言，改革开放以来中国政府经历了由政治统治型政府向经济建设型政府、再由经济建设型政府向公共服务型政府两次转型，两次转型突出、强化了政府的公共服务职能。在2004年的政府工作报告中，温家宝总理明确指出：“各级政府要全面履行职能，在继续搞好经济调节、市场监管的同时，更加注重履行社会管理和公共服务职能。”中国政府的公共服务主要包括提供公共设施、公共事业、公共信息服务等内容。
第二，从事业单位的性质与特征看
“事业单位制度是计划经济时代提供公共服务的制度”，［7］事业单位是计划经济体制下形成的、我国特有的组织，是政府举办的履行政府向社会提供公共服务职能的组织：“本条例所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”［8］根据以上定义，我们可以概括事业单位的基本性质和特征：其一，事业单位是政府机关等利用国有资产举办的组织，属于公共部门，这是事业单位与私人部门的区别；其二，事业单位属于非营利性组织，这是其与营利组织（包括国有企业）的区别；其三，事业单位是从事教育、科技、文化、卫生等活动的服务组织，这是事业单位与以权力运作治理社会的政府机关的区别。在上述定义中“社会服务”（包括社会事业、公共事业等中国特色概念）是与“公共服务”密切联系的概念：“社会”与“公共”在与“私人”相对方面相同，服务是两个概念共同之处，因此，作为“社会服务组织”的事业单位实际就是政府举办的公共服务组织，目前越来越多的学者使用公共服务组织（“Public Service Unit”）替代传统的事业单位概念。
第三，从政府与事业单位的基本关系看
政事关系蕴含在政府履行公共服务职能过程中：政府承担向社会提供公共服务职能，政府通过多种形式（购买、生产、规制等）实现公共服务职能，举办事业单位以直接生产形式向社会提供公共服务是其基本方式之一。事业单位则是直接生产、提供公共服务进而实现政府向社会提供公共服务职能的组织。因此，事业单位的职能是政府公共服务职能的延伸，政事关系（政府与事业单位的关系）由政府履行向社会提供公共服务职能过程中产生（具体而言是在政府生产中产生），两者关系的基本点是：政府机关负责向社会提供公共服务，“保证服务被提供”，事业单位负责生产公共服务；政府机关以行政方式（组织与管理）向社会提供公共服务，事业单位以直接生产、直接服务方式履行政府向社会提供公共服务职能。
因此，政事关系的本质是政府机关与其举办的事业单位在公共服务过程中形成的服务提供者与服务生产者的关系，其内容是政府机关与事业单位两种不同的组织形式在公共服务过程不同的职能、不同的运行方式以及由不同职能、不同运行方式形成的关系，其实质则是政府公共服务职能的具体实现形式。
三、政事关系的现状及问题
两个因素决定政事关系的现状及问题：传统事业单位体制与改革开放后进行的改革。
我国传统的事业单位体制是计划经济与高度集权行政管理体制下国家包办事业、垄断事业资源的产物。各类事业组织均由政府或政府部门设立，政府机关通过各种权力（国家所有权、公共行政权及经营管理权），运用多种方式（计划、命令、财务控制、人事任免等）直接领导、管理、控制事业单位，使事业单位丧失自身特性、自主性，依附于政府及政府各个部门。政事不分表现在政事职责不分、政事权力不分、政事组织不分、政事管理与运行方式不分。
改革开放以来，随着体制转轨、政府转型与事业单位改革，我国事业单位的职能定位、运行方式以及政事关系发生变化，政府通过“放权让利”等改革在一定程度上激发了事业单位活力、促使事业单位适应发展市场经济的需要。但从总体上看，事业单位改革远远滞后于政府改革与企业改革，传统事业单位管理体制的深层次问题尤其是政事不分问题并未解决，与此同时，由于受市场经济等因素影响而引发的“过度市场化”、企事不分、政府宏观调控乏力等问题却日益凸现，使得政事关系更加复杂。
第一，行政事业一体化特征依然突出，政事不分的许多深层次问题没有解决
1政事职能不分。政府与事业单位之间职能分野模糊，政府既是所有者，又在很大程度上经营管理社会事业单位，集资源提供、行政管理、财务拨款等多种职能于一体。一方面，政府机关可以通过多种权力领导、管理、控制事业单位，包揽许多应由事业单位行使的权力、承担的职能；另一方面，事业单位承担了本属于政府机关行使的监督管理、行政执法等职能。
2政事组织不分。由于事业单位法人制度尚未真正建立起来，事业单位还不是具有独立法人地位的社会实体，政府部门与事业单位之间缺乏严格的组织界限，事业单位往往依附于政府及政府的各个部门。一是事业单位范围内存在大量主要从事监督执法、行政执行等非事业性工作的机构，此外还有部分以“一校两制”、一个机构两个牌子（行政的、事业的）等形式存在的行政事业混编机构。二是事业单位部门所有、条块分割问题还较突出，事业单位实际是分别隶属于各个部门、各个地区，全民所有、国家所有实际成为部门所有、地区所有，形成“事”出多门、各自为“事”、条块分割等问题，进而导致重复建设、资源浪费、效率低下，如仅青岛一地就有20家分别隶属不同部门的海洋研究机构。三是许多事业单位套用行政级别，建立科层制组织形式，按行政机关的方式运行，按政府管理的方式提供服务，形成行政化、官僚化组织模式与运行方式。
3政事人事管理不分。我国长期以来实行行政事业一体化的人事管理制度（机关事业单位人事制度），按照“大一统”的干部管理模式管理事业单位工作人员。1993年推行国家公务员制度、2002年事业单位全面推行聘用制逐步将机关人事制度与事业单位人事制度分离开来，但行政事业一体化问题依然突出。一是套用行政级别对事业单位管理人员进行管理；二是由于出口问题没有解决，“全员聘用”的聘用制实际运作基本是“全部聘用”，事业单位工作人员拥有的“事业身份”、“国家干部身份”并未根本取消，能上不能下、能进不能出的问题并未解决；三是事业单位领导基本由政府主管部门委任，体现事业单位特点的领导干部选拔任用机制尚未形成。
4政事产权不分。一是政府作为事业单位的出资人，无偿提供事业单位建设资金与运营资金。目前我国事业单位约60%财政全额拨款，约20%财政差额拨款，各项事业经费支出占政府财政支出的30%以上，事业单位日常运营及基本建设高度依赖政府财政，这在一定程度上影响事业单位财产的独立性。二是机关与事业单位资产在资产分类上机关与事业单位资产均属于非经营性的“行政事业单位国有资产”，长期以来按照一种体制进行管理。三是许多事业单位缺乏独立的财产权，主管部门调用事业单位财产情况仍经常发生，甚至许多事业单位成了主管部门的“小金库”。四是部分事业单位依托行政权力进行创收，如许多事业单位拥有“政策性收费”权力，“政策性收费”实质是“行政权力收费”，由此形成的收入明显属于政事不分的产物。
第二，随着市场经济发展、事业单位改革，政事关系出现一些新的问题
1“市场化过度”问题。“尽管没有明确的战略，而且改革措施的实施也往往基于短期考虑，但过去20年的事业单位改革仍然有一个大体可辨的方向。总体上看，改革使得事业单位越来越不像政府机关，越来越像企业，这也就是改革的市场化方向，或者人们经常说的‘推向市场’。”［9］由此引发了“市场化过度”问题，“市场化过度”反映的是改革中过多引入经济激励机制而使公益性受到侵害的问题，实质是企事不分问题，而且往往是政事企三者不分：事业单位利用公益地位及公共权力进行市场化运作，追求单位（包括单位中的个人）利益最大化。“市场化过度”侵蚀了公共服务，特别是公共服务的公平性。
2政府宏观调控与监督管理机制不健全导致的机构膨胀、人浮于事等新问题。改革开放以来，事业单位膨胀速度明显加快，几乎每隔十年人员膨胀1000万，这其中固然有政府出于社会稳定考虑，将政府机关等其他部门富裕人员以“消肿搬家”等方式分流到事业单位的原因，更重要的原因却是体制转轨导致的制度缺失，弱化了政府宏观调控与监督管理。
3政事分开改革失当问题。部分人错误地理解政事分开，将政事分开作为政府推卸职责的理由与借口，将事业单位“一推了之”、“一卖了之”，弱化乃至放弃政府公共服务职能。
四、政事关系的治理
政事关系的治理问题不仅涉及事业单位改革与发展，而且是关系政府转型、经济社会发展的重大问题。必须以科学发展观为指导，围绕政府转型与建立公平而有效的公共服务体系，理顺政事关系，实施分类改革，完善法人治理结构，强化问责机制，通过政事关系的有效治理，推进事业单位改革、加快社会事业发展、强化政府公共服务职能。
第一，以强化政府公共服务为基础，明确政府与事业单位的基本关系
政事分开依然是今后一个时期事业单位改革的主线，但政事分开决不是政府事业职能的卸载，而是合理确定政府与事业单位作为不同组织在公共服务中以不同的方式承担、运作公共服务，从而更好地强化政府的公共服务职能、为社会提供公共服务。因此，理顺政事关系的目的是强化政府公共服务职能，完善社会公共服务体系。经过20多年的体制转轨、社会转型，我国逐步由国家计划一切、管理一切的“总体性社会”向国家、市场、社会三元社会转化，事业资源逐步由单一计划分配转向国家、市场、社会共同配置，公共服务由国家包办转向由公共部门（事业单位等）、市场部门（企业）、社会部门（非营利组织）共同供给。在多元机制作用下，公共服务由多种组织、以多种方式生产与提供，但政府依然在公共服务中发挥主导作用，政府以直接组织即通过举办事业单位直接生产形式向社会提供公共服务是政府发挥主导作用的基本方式之一。从强化政府公共服务职能目标出发，明确政府与事业单位的基本关系是治理政事关系的基础与关键：政府机关的责任是向社会供给公共服务，事业单位的职责是组织生产公共服务；政府机关以行政方式“保证公共服务被提供”，事业单位以技术性、服务性手段直接向社会提供公共服务；政事分开不意味着政府事业职能的卸载，也不意味着将事业单位在总体上从公共部门剥离出去，而是政府与事业单位作为公共部门两类不同的组织以不同的方式承担、运作公共服务，从而更好地满足社会公共服务需求。
第二，以清理现有事业单位职能为基础，实施分类改革战略
事业单位是计划体制下形成的我国特有的组织类型，在我们称之为事业单位的、庞大的（目前约有130万个单位、近3000万工作人员）组织体系中，包含形形色色、类型复杂、性质各异的各种组织，政事不分、事企不分、官民不分现象严重，不同组织所包含的公共性、社会性，不同组织与市场、与政府结合程度有天渊之别。理顺政事关系的一个重要任务是通过对现有事业单位范围内不同活动、不同组织的性质与特点的界定，清理现有事业单位职能，区分不同职能的性质并依据职能对现有事业单位科学分类，通过分类改革逐步剥离非事业性单位、非事业性职能，进而纯化事业单位职能与机构，使事业单位真正成为公共服务组织。同时，应从事业单位存量巨大、类型多样与社会转型长期性的现实出发，实施分类改革战略既可采取一步到位的改革方式，也可以采取分步分类的渐进式改革方式，即明确分类改革方向，初步实现机制转换，最终实现机构改制：开发经营类——企业化管理——转制为企业；监督管理类——依照政府机关管理——转为政府机构；多数社会公益类——建立现代事业制度——转为“公立事业法人”；部分社会公益类——按照非营利机构管理和运行——转为非营利组织。
第三，以健全法人治理结构为基础，完善治理机制
传统体制下政府包办、管办不分、行政化的治理方式无法适应现代公共服务发展要求，在政事分开的条件下必须建立新的治理模式。一是建立健全事业单位法人制度，赋予事业单位独立法人地位，使之在业务运作方面获得较大自主权，保持机构的独立性。今后除少数直接为政府服务的事业单位外，包括教育、卫生、科学、文化等在内的绝大多数事业单位应成为具有独立法人地位、独立核算的事业单位法人型事业单位（可称为“公立事业法人”）。二是完善法人治理结构。法人型事业单位应建立理事会制度，由行使所有者权利或行使政策制订者职能的政府部门所任命的理事会（或管理委员会等）进行管理，理事会应由政府代表及职工、消费者等代表组成；理事会作为事业单位的战略决策机构，对事业单位重大事项进行决策，包括决定管理者的任命和解职等，政府一般通过理事会政府代表、通过任命理事会成员等方式影响理事会的决策，而不再事无巨细干涉事业单位具体运作；同时明确理事会和管理层责权划分，形成良好的内部治理体系。
第四，以完善绩效管理机制为基础，强化问责机制
政事分开存在的潜在风险是问责机制的弱化，导致事业单位业务运行游离于公共服务目标之外，损害公共利益。因此，应以完善顾客导向的绩效管理与评估为基础，健全有效的问责机制。一是在事业单位普遍推行绩效合同管理和绩效评估制度，在政府与事业单位之间形成法定的绩效责任关系，以服务公民、服务社会目标实现、服务质量提高为中心，在绩效任务和预算方面签订具有法律效力的绩效协议，各自做出公开透明的服务承诺和监管承诺，以绩效合同严格约束事业单位以及政府的行为。二是健全多元化的监督约束机制，其一，政府机关以出资人与公共管理者双方身份对事业单位一般业务行为与商业经营行为进行监督控制，并特别地对国有资产保值增值情况进行监控。其二，建立独立监督机制。可以借鉴美国各州独立管制机构——公共事业管理委员会（ＰＵＣ）、英国及北欧的行政监察专员等做法，建立主要由专业人士组成的独立监管机构，对公共服务实施监督。其三，坚持顾客导向，保障消费者主权，使消费者（服务对象）对事业单位行为目标、服务数量与质量进行监督、控制，特别是在绩效目标制订与绩效考核中强化服务对象的参与。其四，强化社会监督，一方面积极发挥社会舆论的监督作用，另一方面加强社会中介组织的监督，通过同业自律、社会审计、专业评估等方式对各种事业主体、各类事业活动实施监督控制。●行
［参考文献］
［1］［3］何伟中国改革之研究［M］中国财经出版社，199065，66
［2］沿着有中国特色的社会主义道路前进——在中国共产党第十三次全国代表大会上的报告［R］人民出版社，198739
［4］朱光明关于政事分开的几点思考［J］中国行政管理，2005（3）
［5］中国行政管理学会课题组政府所属事业单位改革研究报告［EB/OL］http://kyhz.nsa.gov.cn/pub/pub_news_lijunpeng_2005_6_21.htm
［6］［美］爱伦·舍克代理机构：寻求原则的过程［A］分散化的公共治理：代理机构、权力主体和其他政府实体［C］中信出版社，200445
［7］中国（海南）改革发展研究院建设公共服务型政府势在必行［A］政府转型——中国改革下一步［C］中国经济出版社，200510［8］事业单位登记管理暂行条例［Z］1998-10-25
［9］世界银行中国：深化事业单位改革，改善公共服务提供［EB/OL］http://www.worldbank.org.cn/Chinese/content/psu_ch1.pdf
（作者单位：青岛行政学院管理教研部，青岛266071）
（责任编辑 胡捷）
