在现代各国，公共服务职能都不是由某一级政府独自实现的，而需要通过不同层级政府的分工合作来共同完成，因此明确划分各级政府公共服务的职责范围，是建立公共服务体系的首要前提和基础。在我国现阶段，政府越来越重视履行公共服务职能，致力于建立公共服务体系，但各级政府公共服务职责的合理划分问题并没有得到解决。本文在梳理相关理论原则和中外比较分析的基础上，探讨了我国的改革方向。
一、理论指导原则
公共服务职责是指政府在公共服务中承担的任务和责任。当政府决定提供什么公共服务之后，就需要考虑应该由哪一级政府来承担提供的责任。综观世界各主要国家，政府间公共服务分工一般分为三个部分：一是全国性公共服务，属于中央政府的专有职责；二是地方性公共服务，属于地方政府的专有职责；三是跨区域的公共服务，属于中央和地方政府共有的职责。那么，应当依据什么原则或标准来区分全国性、地方性或跨区域的公共服务呢？对此，经济学、行政学、政治学、法学等学科都提出了相应的理论指导原则。
受益原则
受益原则是指根据公共服务的受益范围来确定政府之间的职责划分。如果一项公共服务的受益范围是全国性的，惠及全国公众的，或事关国家范围内的整体利益，就属于全国性公共服务，应由中央政府提供；如果一项公共服务的受益范围主要涉及一定区域内的公众，或与地方利益有直接的关系，则属于地方性公共服务，应由地方政府提供，或由地方政府提供为主。为什么要以受益范围来划分？经济理论认为，如果一个行政辖区提供公共服务的收益和成本刚好能够内部化，即该行政区内居民为服务供应支付了成本，同时又能共享这些服务，使收益和成本范围保持一致，那么这时公共服务提供的效率最高，效益也最大。
效率原则
效率原则是指根据效率的高低来确定公共服务由哪一级政府来提供。这里的效率，主要是指政府提供的服务能够最有效满足社会公众的需要和偏好。按照这种理解，效率原则与受益原则是相互佐证的。此外，效率原则的适用，有时是指能以成本效益衡量的经济效率，但这种理解的适用范围非常有限，仅适用能源生产、运输、娱乐设施等几种准公共服务，而大多数公共服务是很难用经济效率来衡量的，如国防、公路、教育、公安、环保等服务都具有普惠性，难以用成本效益来测算；有时是指行政效率，如政府服务绩效、方便快捷等。所以，效率原则的涵义和适用十分宽泛和模糊，需要结合其他理论原则一道来界定政府间公共服务职责划分。
溢出效应原则
溢出效应原则是指根据公共服务的溢出效应来确定是否需要中央（或上级）政府干预。这里的“溢出效应”，是指公共服务的外部性超出一个行政区域之外，在不同行政区域之间存在的正外部效应。比如说，在本地受过学校教育的人移居外地，将使其他地区受益，而其他地区享受了这些溢出收益，却没有为此支出成本，成为“搭便车”者，而对提供这些服务的地方政府而言，它承担了全部成本，却没有得到全部收益，这势必影响地方政府提供相关服务的积极性，导致公共服务供给的不足和无效率［1］，因而需要中央政府进行矫正溢出效应问题，如对地方政府提供相关服务给与财政补助。
区域均等化原则
区域均等化原则是指在一国范围内应使不同地区都能得到大致相同的基本公共服务。公共服务供给具有收入再分配的功能，特别是均等化的公共服务，有助于减少社会收入上的差距，促进社会公正。但地方政府的再分配能力却是有限的，也不可能用本地区的财政收入为其他地区支付服务成本，所以收入再分配的职责不应由地方政府来承担，最好是由中央政府来负责，因为中央政府可以通过全国性税收和补助，如向富裕省份征收更多的税，向贫困省份提供更多的财政补助，在全国范围内实现公共服务的均等化。
职责与财力相匹配原则
职责与财力相匹配原则是指根据政府在公共服务中承担的职责（事权）来配置财力（财权）。一级政府有多少公共服务的职责，有多少公共服务的支出责任，就应拥有多少与提供这些服务相应的财力作为保障，使职责与财力相匹配，以保持该级政府的收支平衡。这意味着政府间的公共服务分工，首先应明确职责划分，而后才是财力配置。这里的财力配置，可来自政府间收入比例的划分，也可来自上级政府的财政补助和转移支付。
分权原则
分权原则有多种涵义，如财政分权、行政分权和政治分权等。就政府公共服务分工而言，一般是指大多数公共服务应由最能取得收益、最贴近公众的地方政府来提供。理由是：(1)地方政府更了解当地公共服务的需求，能够提供更适合本地居民偏好的服务；(2)地方政府在地理上更接近公民，更有利于公民参与服务决策；(3)地方政府权限的扩大，更有利于公共服务创新，促进政府间竞争。有鉴于此，世界银行1997年的发展报告认为，“最明白无误和最重要的原则是，公共物品和服务应当由能够完成支付成本和赢得收益的最低级政府提供”［2］。从当代分权改革实践看，许多国家通过权力下放，将公共服务的责任、决策权、财权等管理权限，从中央下放给地方政府，特别是基层政府，调动了地方政府的积极性，但也出现了地方决策易受权势阶层左右、地区间服务差距拉大等问题。
中央控制原则
中央控制原则是指中央政府应对地方公共服务施加必要的调控和规范。需要中央控制的理由出于多方面的考虑：（1）从政治角度看，中央政府在制定全国公共服务标准、促进公共服务区域均等化等方面，都负有重要的责任。（2）从宏观经济角度看，地方支出是国家总支出的组成部分，在GDP中占有很大比重。如果对地方随意征税、举债、财政赤字扩大等情况（各国地方政府经常如此）不加以控制，势必影响宏观经济的稳定。（3）从公共政策角度看，中央的政策目标可能与地方政府不一致，比如在某一时期中央政府可能实行削减公共支出的政策，而有的地方政府可能承诺扩大公共支出，在这种情况下中央政府的政策目标应有优先权。另一方面，中央控制也会产生一些问题，例如各个地区对公共服务需求不尽相同，全国性的统一标准常常不能满足不同地区对服务的偏好。
法制原则
法制原则是指政府间公共服务职责的划分和调整应有法律依据。经验表明，依法规范政府间公共服务分工，可以为各级政府履行职责提供严格的权威性的法律依据，减少层级政府之间的矛盾冲突，提高公共服务供给的有效性。在联邦制国家，宪法中对联邦与州政府之间的职责划分（包括公共事务）大都有原则规定；在单一制国家，往往以专门法来界定各级政府公共服务的职责范围，如果改变也要通过立法，如英国1972年的《地方政府改革法》，法国1982年的《权力下放法》和1992年的《地方行政指导法》，日本1995年的《地方分权法》，都涉及到政府间公共服务职责的调整。
上述8个理论原则从不同视角为政府间公共服务职责划分提供了依据和方法。笔者认为，这些原则中有的是相互冲突的，有的应用范围有限，有的有利也有弊，因而需要从本国国情出发考虑如何适用，精心设计，才有利于政府间职责的最优配置。一般而言，政府间公共服务职责的合理划分可参照以下步骤进行：首先，可根据受益、效率或分权的原则，区分什么是全国性公共服务，什么是地方性公共服务，对中央和地方政府的专有职责做出初步界定。其次，可根据溢出效应、区域均等化和中央控制的原则，区分哪些地方性公共服务仅仅靠地方政府是不够的，还需要中央政府的干预和参与，进而确定中央和地方政府的共有职责。在职责分工方面，这类服务通常由中央政府负责提供资金，地方政府负责具体执行。再次，可根据职责与财力相匹配的原则，尽量使每一级政府公共服务的支出与收入相匹配。最后，可根据法制的原则，将比较明晰和成熟的政府间公共服务分工，在法律上做出正式界定，使各级政府能够依法履行各自的职责。
二、中外比较分析
一个国家的政府间公共服务职责分工，是由经济、政治、行政、地理条件、人口、历史传统等多种因素决定的，因而世界各国的实际做法存在着很大差异，但这并不意味着没有共同的规律可循。通过中外比较分析，有助于了解各国的普遍做法和经验，并从中发现我国存在的问题。
1层级政府关系比较
从行政层级设置看，现代各国大多分3级政府，有的分4级。例如，在联邦制国家中，美国设有联邦、州和州以下地方政府（县、自治市、镇、学区和特区）3级政府，加拿大设有联邦、省和省以下地方政府（市、县、社区）3级政府；在单一制国家中，英国设有中央、郡和区3级政府（有的地区只有2级），法国设有中央、大区、省和市镇4级政府。
从纵向权力配置看，现代各国大致有两种分权模式。一种是联邦制国家的“分割性分权”。在联邦制国家，联邦政府和州政府的权限划分在宪法中大多有原则规定，一般分为联邦政府专有权力、州政府专有权力、联邦与州政府共有权力［3］。州政府在法定权限内的权力行使有最终决定的性质，不受联邦政府干预和限制。另一种是单一制国家的“分工性分权”。在单一制国家，地方政府的权力来自中央政府的授予或委托，中央政府可通过立法加以改变或调整。在发达国家，地方政府大多实行不同程度的自治，其中有的是高度地方自治，如英国、日本等国中央政府与地方政府之间不是领导与被领导的关系；有的是有限地方自治或地方分权，如法国历史上是中央高度集权的国家，近二十年来推行地方分权改革，将中央的权力分期分批下放给地方，同时保留中央政府对地方的控制和监督，实行有限的地方自治。
中国是单一制国家，行政层级设置实际上有5级政府，即中央、省、地（市）、县（市）和乡镇5级政府。地方政府既是同级权力机关的执行机关，又受中央（或上级）政府的领导和管理，有责任执行上级政府的决定，完成上级政府交办的事项，各级政府之间是一种上下级的关系，领导与被领导的关系。改革开放以来，我国对以往中央高度集权的行政体制进行了改革，中央政府将越来越多的权力下放给地方政府，其间虽有放权收权的反复，但总体上看地方分权有所提高是不争的事实。
2政府间公共服务职责划分比较
发达国家各级政府的公共服务职责配置比较明确和规范。从有关法律规定和政府支出看，公共服务职责大致分三块：一块是中央政府的专有职责，包括国防外交、社会保障、铁路、航空、邮政等；另一块是地方政府的专有职责，包括地方性的公共设施、城市住房、道路、交通、治安和消防等；还有一块是中央和地方共有职责，一般包括医疗卫生、公共教育、社会福利、区域公路和交通、环境保护等。例如在美国，国防外交、联邦公路、铁路、航空、邮政等公共事务，属于联邦政府的职责范围；公共交通、高等教育、治安等州级公共事务，执行联邦政府的援助，对州以下地方政府提供财政补助，监督地方政府服务提供等，属于州政府的职责范围；公共设施建设、医疗卫生、社会福利、公共教育、环境保护等，一般属于各级政府的共同职责。在英国，中央政府主要负责国防外交、社会保障和福利、医疗保障等；地方政府主要负责教育、住房与环境、警察和消防、公路、交通等，其中教育、社会保障和福利等是中央和地方的共同职责［4］。
世界银行《1997年世界发展报告》从财政收支的角度提出了政府间支出的可能分配办法，供各国参考。根据这一分配办法，结合发达国家的一般做法，可将其政府间公共服务职责划分大致归纳如下（参见表1）：
在我国，宪法、政府组织法和一些专门法对各级政府公共服务职责已有初步的规定，但在职责内容上缺乏明确的区分，各级政府的公共服务事项和权限只有大小之分，而无内容之别。例如，按照有关法律规定，除国防、外交明确属于中央政府的专有职责外，其他公共服务职责，如教育、卫生、科学、文化、城乡建设、民政、公安等，都属于中央政府和县以上地方政府的共有职责，几乎一一对应，上下一般粗，存在着职责交叉重复、模棱两可等问题。
3政府间公共服务支出责任比较
提供公共服务需要有相应的财政支出。政府做了什么事，做了多少事，必然要在财政支出结构（种类和数量）上体现出来。因此，国内外倾向于用政府公共服务的支出责任，来分析说明各级政府承担的责任。有关当代各国中央与地方的支出结构可参见表2，在核心公共服务方面的支出责任可参见表3。
表2统计表明，在政府总支出中，国外主要国家地方政府支出的比重平均为30%，中央政府支出的比重平均为70%；中国正好相反，地方政府支出的比重为70%，中央政府支出的比重为30%。
表3统计表明，社会保障和福利、公共教育和医疗保障在各主要国家都属于政府提供的核心公共服务，中央和地方政府都有支出责任，但支出比重存在很大差异。在政府总支出中，国外主要国家中央政府的支出比重，分别占社会保障和福利的85.87%，医疗保障的62.25%，教育的43.85%，占有较大的比重；中国中央政府在同类支出上的比重，分别是8.1%、2.72%和7.96%，占有的比重不大。
中外比较表明，我国政府间公共服务支出结构中存在着一些显而易见的问题。我国1994年分税制改革形成的财政体制，对中央和地方的支出责任进行了初步划分，但仍然存在着许多不明确不合理的地方，省级以下地方政府之间的支出责任划分更为模糊，在实践中各级政府公共服务支出的越位缺位、上下错位、互相推诿的问题较为突出。
第一，政府支出存在着“越位”和“缺位”问题。“越位”主要是管了不该管的事，如2004年经济建设支出仍占政府总支出的27.8%，其中有些支出是市场可以做的事；“缺位”主要是该管的事没有管好，如2004年社会文教支出仅占政府总支出的26.3%，比重明显偏低，因为这方面支出正是政府应当履行的公共服务职能。同国外相比，发达市场经济国家的政府支出主要限定在“市场失灵”的公共服务领域，大多占政府支出的60%以上。
第二，核心公共服务支出中存在上下错位现象。根据政府间职责划分的理论原则和国际经验，社会保障应属主要由中央政府提供的全国性公共服务，教育和医疗卫生应属由中央和地方政府共同提供的公共服务，但如表3所示，在核心公共服务方面我国中央政府的支出比重偏低，地方政府的支出比重偏高，既与理论原则相背离，也与国际惯例相去甚远。从实践上看，许多地方由于财力有限等原因，医疗、养老、低保等核心公共服务只能统筹到县一级，基础教育经费紧张，成为基本公共服务供给不足和不公平的一个成因。
第三，省以下地方政府公共服务的责任与财力不对称。在政府总收支中，目前地方政府支出占70%，收入占45%，收支差额部分应由中央财政补助或转移支付弥补。由于省以下政府间职责划分不明晰，许多地方出现了财力层层上移，责任层层下移的情况，加上现行转移支付制度存在的层级过多、层层截留、“吃饭财政”等缺陷，省以下地方政府特别是基层政府支出增加而财力不足，大多数县乡财政困难，纷纷寻求预算外制度外收入，地方隐性债务越来越大，地区之间公共服务差别有所拉大。
三、中国的改革方向
在我国现阶段，政府行政管理体制改革面临的一项重大任务，就是以充分发挥中央和地方两个积极性为方向，合理划分各级政府的公共服务职责，加快建立惠及全民的基本公共服务体系。主要建议有：
1确立各级政府公共服务职责分工的体制框架
对各级政府公共服务职责的划分，一要明确，二要正式。所谓明确划分，主要是指既要有程度之分也要有内容之别，既要明确分工也要明确合作，防止模棱两可、上下错位、权责不一等问题；所谓正式划分，主要是指以法律、法规或规范性文件做出正式的界定，确保职责划分的明确无误和稳定，防止经常变动、随意性大等问题。体制框架主要内容如下：
中央政府的专有职责：包括国防、外交；社会保障（可逐步实现）；重大科研、国家级文化设施保护、国家级公路、航空、铁路、能源电力；邮政、全国公共广播和电视等。理由是这些服务的受益范围是全国性的，应由中央政府提供，承担全部或大部分的支出责任（有些全国性服务可由地方政府负责实施）。
地方政府的专有职责：包括初级医疗保健、地方性的道路、公共交通和公共设施；供水、供电、供气、排污、垃圾处理等公用事业；消防、地方治安等。理由是这些服务的受益范围基本上是地方性的，溢出效应不大，应由地方政府提供，承担全部的支出责任。
中央和地方政府共有的职责：包括
——公共教育和医疗。理由是这些服务的受益范围是地方性或私人性的，但考虑到具有明显的外溢效应和区域均等化的要求，应由中央和地方共同提供，按比例分担支出责任。
——区域公路和公共交通、土地使用管理、自然资源管理、区域安全、灾害救助、环境保护。理由是这些服务的受益范围是地方性或区域性的，具有外溢效应，同时对国家整体和宏观经济有较大影响，应由中央和地方政府共同提供，并按照受益范围确定支出责任的分担比例。
——公共卫生、基础科研、社会福利、扶贫救济。理由是这些服务的受益范围主要是地方性的，由于具有外溢效应和区域均等化的要求，应由中央和地方政府共同提供，按受益范围分担支出责任。
对中央地方共同提供的公共服务，在提供方式上中央政府应侧重于制定政策规划、立法、按比例分担支出责任和完善中央控制等职责；地方政府应侧重于具体提供、管理和分担支出责任等职责。
2明确各级政府对基本公共服务的支出责任
建立基本公共服务体系需要明确各级政府承担的支出责任，因为政府间的支出划分是收入划分和转移支付的基础。如果不能明晰而正式地划分支出责任，势必产生政府之间的矛盾冲突和公共服务供给的无效率。针对我国政府间支出存在的问题，应通过结构调整，分别明确中央政府、省级政府和省以下地方政府对基本公共服务的支出责任。
第一，增加中央政府对核心公共服务的支出比重。公共教育、医疗卫生和社会保障，属于由政府提供的核心公共服务，也是与人民群众利益最直接相关、人民群众最关心的三大基本公共服务。根据政府间职责划分的理论原则和国际经验，中央政府在核心公共服务方面应承担较大的支出责任。应通过政府间支出结构调整，大幅度增加中央政府对社会保障的支出比重，适当增加中央政府对公共教育、医疗卫生的支出比重。
第二，强化中央和省级政府对实现基本公共服务均等化的支出责任。根据政府间的职责划分，中央和省级政府在协调平衡地区间公共服务供给、促进公共服务区域均等化方面应承担主要责任。考虑到我国地区间发展水平存在的差异，实现公共服务均等化可从确保基本公共服务的最低标准入手。中央和省级政府应明确提供最低社会保障、义务教育、初级医疗保障和环境保护等基本服务的要求，通过转移支付、提供配套补助等工具，尤其是通过向欠发达省份、欠发达地区的支出倾斜，使不同地区都能达到全国最低标准，逐步实现基本公共服务均等化。
第三，使省以下地方政府公共服务的职责与财力相匹配。目前，省以下地方政府公共服务收支不对称问题已引起广泛关注。一种观点认为，各级政府的支出与收入不一定需要保持一致，发达国家各级政府也存在支出与收入不一致的现象，地方收支差额可通过财政转移支付解决；另一种观点认为，应当提高地方财政收入的比例，使地方政府支出与收入相对称，因为上级政府转移支付的数量与地方的需求相差甚远。笔者认为，解决上述问题，首先应根据职责与财力相匹配的原则，明确界定各级政府公共服务的职责，而后才能合理解决收支对称问题，不能脱离职责划分抽象地讨论收入划分。其次，对不同地区的财力配置方式应有所区别，如对发达地区可考虑给予一定的税收权、税率自主权和融资权，对欠发达地区应加大转移支付的力度。再次，应采取有效措施提高转移支付的效率、透明度以及向县乡公共服务倾斜的力度。
3通过政府管理创新减少行政层级
我国层级政府设置与国外相比多1-2个层级。行政层级过多，必然导致政府间公共服务的职责交叉、效率低下、成本增加。如何减少层级？目前呼声比较强烈的观点，是通过实行“省管县”，减少地（市）行政层级。笔者认为，实行“省管县”，将出现一个省可能管100个左右县市的局面，如果按现有行政模式管理，省级管理的幅度过宽，必然管不过来，行政层级也减不下来，这就需要进行省管县的配套改革，以政府管理创新来换取管理幅度扩大。可供选择的思路包括：一是合理界定省与县市政府之间的职责分工，防止政府间职责同构，使省级政府只管该管的事；二是提高县市政府的治理能力，使县市政府能够自主管理职责范围的事务；三是更新层级政府管理方式，省级政府管理的下级政府不一定要求等级相同，规模相近，可以管上百万人的副省级或地级大中城市，也可以管几十万人的县市。国外许多国家省（州）政府管理大小不一、下级政府数量众多的实践经验，也说明扩大省级管理幅度是可行的。此外，还应当根据省级管理幅度的变化，创新层级政府之间的控制机制和问责机制。
4改进层级政府之间的绩效评估体系提供公共服务是各级政府的共有职能。政府不仅要提供服务，而且还应当有效地、低成本地履行好这一职能，使公共投入能产生惠及人民的实际效果，但在现实中，国内外“钱花了但事没办好”的现象都屡见不鲜。因此，应按照科学发展观的要求，强化政府间公共服务关系的绩效导向。一是将公共服务纳入各级政府评价体系，作为评估政府职能转变的主要指标；二是对各级政府的公共服务项目要进行成本效益评估，投入多效益少的服务项目应及时调整；三是改进绩效评估方法，不仅要注重上级政府对下级政府的绩效考评和问责，而且也要加强社会公众对各级政府服务成效的评估。
5逐步实现政府间公共服务职责划分的法制化根据法制原则和各国经验，依法规范政府间公共服务关系，可以为各级政府履行各自的职责提供明确无误的法律依据。我国目前正处于转型时期，政府间公共服务职责的合理划分不仅需要在实践中不断探索，而且还应当随着政府间职责分工的逐步明晰，通过立法做出正式的界定，使各级政府公共服务关系走上法制化轨道。●行
［参考文献］
［1］［英］ 简·埃里克·莱恩公共部门：概念、模型与途径［M］经济科学出版社，2004267-268
［2］世界银行1997年世界发展报告：变革世界中的政府［M］中国财政经济出版社，1997121
［3］张立荣中外行政制度比较［M］商务印书馆，2002
［4］宋立，刘树杰各级政府公共服务事权财权配置［M］中国计划出版社，2005；齐志宏多级政府间事权划分与财政支出职能结构的国际比较分析［J］中央财经大学学报，2001（11）
［5］［美］乔治·马丁·瓦克斯财政支出职能的划分［EB/OL］http://www.worldbank.org.cn/Chinese/ Training/Expenditure%20Function%20As signmentsCH.htm
（作者单位：中国行政管理学会副秘书长、研究员，北京100017）
（责任编辑 方晋）
