推行行政问责制既是深化行政管理体制改革的重要内容，也是建设责任政府和服务型政府的必然要求。当前，需要认真总结实践经验，借鉴国外经验，深入进行理论研究和探讨，切实采取措施加以推进。

　　一、开展行政问责制的重要性和紧迫性

　　深化行政管理体制改革的重要目标是建设人民满意的政府，这样的政府必然是责任政府、法治政府、服务政府、廉洁政府、效能政府。责任政府既是现代民主政治的基本理念，又是一种对政府公共管理进行民主控制的制度安排。作为民主政治的一种基本价值理念，政府必须回应社会和民众的要求并加以满足，必须切实履行职责，承担政治责任、行政责任、法律责任和道德责任。作为一种制度安排，必须建立健全政府的责任控制机制，强化对行政权力的制约和监督，防止滥用权力。
　　改革开放以来，我国已经进行了5次大规模的行政管理体制和政府机构改革，在责任政府的建设上取得了一定成效。但是必须指出，当前我国行政问责制的建设还刚刚起步，行政问责缺失的问题还相当突出，严重影响了政府的公信力和执行力。主要体现：（1）重特大生产安全责任事故居高不下，造成严重的经济损失。这些安全生产事故，大都是责任事故，与政府官员与企业领导人员的失职渎职有关。（2）由于行政投资冲动造成的重复建设和产能过剩问题突出：一是地方内在的投资冲动造成固定资产投资高速增长；二是在现行的政绩考核和财政体制下，一些地方政府为了追求发展速度和突出政绩，不切实际地上项目，造成重复建设和产能过剩。（3）政府失信造成的群体事件和信任危机突出。一些领导干部和政府官员贪污腐败、滥用权力，严重影响了政府形象和威信；一些政府官员有令不行、有禁不止、工作不负责任、推诿扯皮，影响了行政执行力和政府公信力。

　　由此可见，推行行政问责制、建设责任政府，既是转变政府职能的重要任务，也是人民群众的迫切要求。为此，温家宝总理在十届全国人大四次会议上的《政府工作报告》中指出：要“建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力。”2006年9月4日，温家宝总理在“加强政府自身建设，推进政府管理创新”电视电话会议上的讲话中再次强调：要“按照权责一致、依法有序、民主公开、客观公正的原则，加快建立以行政首长为重点的行政问责制度。”

　　二、国外官员问责制的实践及经验

　　为了加强对行政权力的制约和监督，预防和惩处官员滥用权力和违法乱纪，许多国家都实行了官员问责制，这些制度和实践值得我们参考借鉴。

　　（一）明确问责的前提，划定公务员责任

　　问责需要有前提，这就是要明确责任。瑞典公共管理局把瑞典的政府部门及其官员的责任划分为三类，即法律责任、政治责任和道德责任。法律责任又具体分为刑事责任、赔偿责任和纪律责任。政治责任主要是指民选官员应该对其政党及选民负责，内阁成员应该对议会负责。道德责任是指官员必须具备优秀的职业道德，严格自律，树立良好的形象。

　　在英国，根据布莱尔政府2001年通过的《部长级官员准则》，部长级官员需承担集体责任与个人责任，议会充当问责者的角色，刑事责任方面由司法部门处理。所谓集体责任，要求政府部长级官员必须恪守集体负责制的原则，另外，不得透露政府内部的决策过程。所谓个人责任，包括三个方面，即决策错误、执行不力或执行过程中出现偏差，以及个人品行不端。

　　（二）从制度和法律上建立健全问责体制

　　法国建立了完备的行政司法体系，法国的行政法对行政行为、行政组织、治安、公共事业、责任和行政诉讼等都有具体的规范，既规定了行政权力机关的权能、行政活动的方式，也规定了对行政活动的损害后果应该承担的责任（包括行政机关的责任和公务员的责任）。在法国，官员的失职或以权谋私等行为，往往成为行政法的惩戒对象。如果发生重大事故，造成很大影响，则有关人员会被迫或自动下台。

　　美国国会在1978年通过《政府道德法案》，规定政府官员、国会议员和政府中某些雇员必须每年公开自己的财产状况，并且详细规定了对包括总统在内的高级政府官员所提出的指控进行调查的程序。

　　日本颁布的《国家公务员法》和《国家公务员伦理法》对国家公务员行为进行了约束和规范，《人事院规则》制定了对国家公务员违反《国家公务员伦理法》的处罚标准。

　　韩国对“事务职公务员”、其他各种公务员以及地方政府公务员的问责通过“惩戒”来实施。对公务员实行“惩戒”的法律依据分别是国会通过的《国家公务员法》和《地方公务员法》以及总统颁布的《公务员惩戒令》。

　　（三）建立专门机构监督和保证问责制的实行

　　瑞典对政府的监督主要通过议会进行，具体是通过监察专员办公室和宪法委员会来实施。监察专员办公室的监察范围包括法院及所有从中央到地方的行政机关及其官员，它接受来自机构和个人的投诉，不管投诉人本身是否是当事人。监察专员根据投诉开展调查，如果发现某个机构或官员违反法律或有失职行为，监察专员将公布“提醒书”；而当某官员确有犯罪行为，监察专员可作为特别检察官对其进行法律起诉。宪法委员会则是专门对内阁成员履行职责及处理政府事务进行审查。宪法委员会有权力检查内阁的所有文件和记录，包括涉及国家机密的特殊文件，并每年向议会提交相应报告。除议会外，瑞典政府也有自己的监察机构，如国家审计署审查国家机构、国有企业及国家经济部门的商业活动；政府设有与议会监察专员相对应的监察办公室。

　　法国在1993年通过了反贪法，并成立了跨部门的“预防贪污腐败中心”。该中心由高级法官及内政部、地方行政法庭、司法警察和税务部门的专家组成，定期组织对国家机关、公私企业的监督人员进行培训。此外，在法国还有公共生活透明委员会、审计法院、中央廉政署等民间或官方预防职务犯罪的机构。

　　美国政府和国会都设有监督部门，分别负责对政府各部门及其官员和国会议员的行为进行监督。国会设有政府责任办公室，帮助国会调查联邦政府部门的工作表现，预算经费的去向，政府项目是否达到了预期的目标，是否向公众提供了良好的服务等。该机构还对政府的政策和项目情况进行评估和审计，对其违法或不当行为的指控进行调查，并提出法律决定和建议。根据《政府道德法案》，美国政府成立了政府道德办公室，其主要职能是确保这一法案在官员的日常工作中得以执行，减少并设法解决政府官员在工作中出现“利益冲突”。另外，美国国会众参两院均设有道德委员会，负责对议员的行为进行监督。

　　（四）实行政务公开，发挥公众和传媒的监督作用

　　一些国家重视发挥公众和传媒的监督作用，强调政务公开。瑞典2003年官员问责制现状的报告就强调，只有坚持政务公开，公众和传媒才能有效监督，问责制才能真正生效。法国在2003年夏天的“热灾”中，医院和社会救助部门频频告急时，卫生总局依然上报说局面已经被控制，未能及时准确地向卫生部通报情况并采取有效措施。对此，法国新闻媒体及公众舆论形成强大的攻势，迫使法国卫生总局局长引咎辞职。

　　三、我国开展行政问责制的实践

　　2003年以来，按照党的十六大的要求，随着我国行政管理体制改革的不断深化，我国行政问责在理论、实践和制度建设上都取得了可喜的进展。自2003年8月国内首个政府行政问责办法——《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》出台之后，2004年1月13日,天津市颁布了《天津市人民政府行政责任问责制试行办法》，在其16条的条文中，具体规定了行政问责的对象、行政问责的内容、行政问责的方式，以及行政复核等有关问题。2004年7月1日，《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》正式实施，将重庆市政府各部门的行政首长以及参照执行的部门副职、派出和直属机构的“一把手”纳入问责对象范围，将效能低下、执行不力、瞒报或虚报重大突发事件、盲目决策和在商务活动中不讲诚信等18种情形列为追究责任依据。2005年1月19日，海南省出台了《海南省行政首长问责暂行规定》。2005年11月，《成都市行政首长问责暂行办法》正式出台，并于2006年1月1日起正式施行。2005年2月，《浙江省影响机关工作效能行为责任追究办法(试行)》出台，将“效能革命”制度化。此外，深圳、河北、广西和甘肃等都出台行政问责相关规定，并在一些地方掀起了责任风暴，使我国行政问责制的实践大大地向前推进了一步。总体来看，我国行政问责制的进展具有以下特点：

　　一是行政问责从中央到地方次第展开。我国的行政问责始于2003年非典期间，从那时开始，不断追究了在重大安全事故、环境污染等方面失职渎职或负有重要责任的行政官员。在中央和国务院的要求和部署下，地方逐步开展了行政问责。

　　二是地方政府陆续出台了行政问责的办法和规定，使行政问责逐渐制度化。随着行政改革的深化，各级政府的责任意识、法治意识和服务意识不断增强，政府自身建设也不断加强，一些地方政府及政府部门将行政问责制度化，并且纳入法制化的轨道。

　　三是吸收和借鉴先进做法。在总结自己经验的同时，注意借鉴国外行政问责的经验和做法，做到立足国情，为我所用。

　　四是推行行政问责制处于试点阶段，各地发展不平衡。当前我国推行行政问责制还处于起步阶段，有些地方抓的比较早，措施和制度比较完善；也有些地方相对滞后。

　　四、当前推行行政问责制需要研究和解决的问题

　　（一）把行政问责制与开展绩效评估结合起来。绩效评估是实行行政问责制的前提和基础，有了绩效评估的结果，行政问责才有可靠的依据。因此，要科学确定政府绩效评估的内容和指标体系，实行政府内部考核与公众评议、专家评价相结合的评估办法，促进树立与科学发展观相适应的政绩观；要按照奖优、治庸、罚劣的原则，充分发挥绩效评估的导向作用和激励约束作用；要抓紧开展政府绩效评估的试点工作，在总结经验的基础上逐步推广。

　　（二）把行政问责制与行政监察、审计结合起来。要加快建立以行政首长为重点的行政问责制度，努力建设责任政府；把行政问责与行政监察、审计结合起来，有责必问，有错必究；对损害人民群众利益的突出问题，要严格依法追究责任。

　　（三）把行政问责制与政务公开结合起来。政务公开是提高政府效能、防止腐败的有效措施，也是开展行政问责的重要途径和保证。要扩大政务公开的范围和层次，全面推行政务公开；要以人民群众关心的事项和容易滋生腐败的领域，作为政务公开的重点；要推进电子政务建设。

　　（四）把行政问责与依法行政结合起来。要研究把行政问责制纳入法治化的轨道，做到有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿；推行行政问责制要与宪法、国务院组织法的规定相衔接并有所区别；要进一步明确行政执法权限，减少行政执法层级，完善执法程序，提高执法水平。

　　（五）建立健全政府的责任体系。要明确中央和地方各级政府在经济调节、市场监管、社会管理、公共服务方面的主要职责，理顺并进一步明确政府各部门的职责分工，明确各级政府和各部门行政首长及相关人员的政治责任、行政责任和法律责任，形成完整的政府责任链条。同时，要按照有权必有责、权责相统一的要求，建立健全岗位责任制，使每一项职能、任务、每一项工作真正落到实处。科学界定行政问责的内涵和外延，明确行政问责的主体、对象、重点、范围和方式；加强问责机制建设，明确问责程序。

　　（六）建立健全行政问责制度体系。按照权责统一、依法有序、民主公开、客观公正的原则，建立健全行政问责的体系。要规范行政问责的主体及其权限，解决由谁来问责、谁来监督的问题；规范行政问责的客体及其职责，明确责任种类及责任追究方式；规范行政问责的事由和情形，明确哪些行为应当问责，哪些行为可以免责；规范行政问责的程序，如提案、立案、调查、申辩、审议、决定、复议、申诉等，实现行政问责的规范化和制度化。

　　（七）借鉴国外行政问责的经验和做法。要借鉴国外在行政问责中重视法律和制度建设，将行政问责纳入法制轨道的经验和做法；借鉴国外重视监督机制建设，建立专门机构监督和保证行政问责制的实施的经验和做法；借鉴国外加强行政问责体系建设的经验和做法；借鉴国外实行政务公开、发挥公众和传媒监督作用的经验和做法；加强对国外行政问责典型案例的研究。

　　（八）加强对行政问责的理论研究。要加强对建设责任政府的理论研究；加强对推行行政问责制过程中重点难点问题的研究；加强对实践经验的总结和升华；加强对政府绩效评估指标体系的研究；密切关注当今世界公共行政改革理论发展的新情况。●行

（作者系国家行政学院副院长，北京100089）
（责任编辑　胡捷）