［摘要］构建社会矛盾调节机制是我国和谐社会发展目标的必然要求，本文以和谐社会的构建为背景，全面阐述了社会矛盾调节机制的内涵与构成，分析了现有社会矛盾调节机制存在的主要问题，并从政府职责范围与权限角度，提出了建立和健全社会矛盾调节机制的治理思路和对策。
［关键词］ 和谐社会；社会矛盾；政府责任；社会矛盾调节机制
［中图分类号］D035［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863（2006）12-0009-04
评判一个社会稳定与否，不是看有没有社会矛盾或利益冲突，而是看这个社会是否具备一个完善的社会机制将矛盾和冲突控制在“有序”范围内。党的十六届六中全会通过的《关于社会主义和谐社会建设若干重大问题的决定》，表明我国治理社会矛盾的总体思路进入到从斗争到和谐、从批判到和解、从解构到建构的时期。建立规范有序、高效的社会矛盾调节机制，已经成为构建和谐社会的一个全新而重大的时代课题。
一、构建社会矛盾调节机制是我国和谐社会发展目标的必然要求
当代中国正面临着市场化、工业化、现代化和社会主义制度改革多重任务浓缩于同一时态的特殊情形，这一特殊情形决定了我国在把现代性注入社会转型的同时，容易引发诸多不确定性问题的出现，甚至诱发各种矛盾和冲突的产生。这是因为，在社会转型期，我国的所有制结构、产业结构和经济结构发生了巨大的变化，深刻地改变着我国传统的社会结构和社会心理，原来相对稳定的、单一的社会结构和社会心理，经过一系列的分化、组合和震荡之后，呈现出差异性、多样性、失衡性和复杂性的特点，同时出现产业结构快速转型、社会利益格局剧烈变化、政治体制不断应对新的挑战的局面。
不必讳言，我们以往关注的侧重点是稳定问题，还没有上升到如何促进社会和谐的层面，以致在维护稳定的过程中甚至出现过一些激化社会矛盾、加剧社会冲突的现象。因此，我们不赞同为了稳定而稳定，而主张积极调节社会矛盾，化解社会冲突，用社会和谐的观念来认识和对待社会稳定问题。
和谐不仅是人们追求的社会目标，而且是社会持续发展的必要前提。针对转型期社会矛盾多发的现实，党中央提出了构建社会主义和谐社会的伟大构想和战略决策。在一个经济社会结构多维、价值取向多元的社会里，提出构建和谐社会的理念，其本质意义在于社会秩序的重塑，进而达到一定社会生态的自然良性发展状态。构建社会主义和谐社会，不在于消除社会矛盾和利益冲突，而是在于建立完善的社会矛盾调节机制。建立这套机制的最终目的在于充分挖掘和调动社会各方面的力量，参与到维护社会稳定机制中来，确保政府部门的决策者能够及时准确地获得有关社会矛盾发生程度的报告，据此实施一定的政府干预、社会行动，将其控制在社会承受的范围之内，这是保持社会稳定，实现社会良性运行的前提，也是我国抓住战略机遇期，顺利渡过矛盾高发期的基础。所以，构建完善的社会矛盾调节机制，既是和谐社会本身的内容，也是现代化进程和社会转型得以顺利进行的重大保证。
二、社会矛盾调节机制的内涵与构成
（一）社会矛盾调节机制的内涵
随着现代社会中的利益价值观由“传统”向“现代”转型，必将使创设和建立具有均衡性的制度与机制，成为调整社会结构进而构建现代和谐社会的本质性要求。当前我国转型社会中利益结构调整所引发的利益冲突，收入差距和分配不公引发的社会心理失衡，腐败现象加剧导致的政府信任危机，日益增多的群体性突发事件引发的矛盾冲突等，从性质上看多数属于根本利益一致基础上的非对抗性人民内部矛盾。为适应和谐社会的需要，就必须根据市场经济和现代化建设进程的实际情况进行重新整合，建立起具有系统化、组织化和民主化的新型社会矛盾调节机制。它是以适应市场经济要求的社会结构关系为目标，以民主政治为制度保障，以社会群体组织化为社会基础，政府和社会自身力量共同调节社会关系、化解社会矛盾的一种治理机制。其核心理念就是通过协调冲突的利益关系，一方面积极引导、控制好社会结构的分化与整合，使之达到合理有序、良性循环的状态；另一方面又能促进社会机制的不断完善，保证我国社会主义物质文明、精神文明和政治文明的协调发展，推动我国政府治理的制度创新和方式变革。
与传统政府控制矛盾的方式明显不同的是，现代社会矛盾调节机制在构建过程中体现出五个不同路向特征：在调节目标上要从“利益失衡”到“利益共享”转变；在调节格局上要从“政府统治”到“政府治理”转变；在调节理念上要从“人治之治”到“法治之治”转变；在调节路径上要从“非制度化”到“制度化”转变；在调节手段上要从“单一的行政控制”到“多元的治理方式”转变。建立健全社会矛盾调节机制，有助于把矛盾防止在萌芽阶段。当社会矛盾还未转化为冲突事件时，社会矛盾调节机制就可以通过对矛盾形成的初始条件的化解，做到防微杜渐、未雨绸缪。同时，社会矛盾调节机制所具有的规范功能和宣传教育功能，有助于将目前社会矛盾中暴露出的许多非制度化和反制度化参与形式引向制度化参与形式，使社会矛盾不至于激化或激化程度被控制在适度“有序”的范围内。
（二）社会矛盾调节机制的基本构成
社会矛盾调节是由一套不同于以往矛盾控制的理论范畴和规范系统构成的。具体而言主要有：
1社会公平的价值理念。社会公平的价值理念意味着在处理社会矛盾问题时必须要遵循过程平等与结果公正原则，这不仅涉及到矛盾调节过程中正确运用收入分配、公共政策，而且还涉及到公民权益保障、政府施政等行为，成为构建社会矛盾调节机制的根本出发点与价值纬度。
2民主法制的制度基础。民主是协调社会利益关系的重要工具，有序的民主需要法律法规的保障。同时，法律和法规在处理和解决人民内部矛盾的过程中也发挥着告知、指引、协调、规范、教育、强制的作用，具有公正性和权威性，反过来推进着我国民主制度建设，两者共同构成了社会矛盾调节机制的制度基础。
3以人为本的政策引导。在社会矛盾调节机制中，实施“以人为本”的政策引导，是实现人的全面发展的根本需要，也是符合科学发展观的现实要求。保障公民政治、经济、社会、文化等各方面的权利，创造人人平等发展的社会环境，是从政策上构建社会矛盾调节机制的发展路径。
4利益共享的机制保障。矛盾的产生是利益冲突与博弈的过程，理论上实现矛盾调节的最优方案是实现所有人受益，但在现实的操作中却有高难度性，因此必须在矛盾调节中拥有利益共享的机制保障，实现制度的合理性与可操作性，促进政策目标的实现。
5安定有序的社会环境。安定有序的社会环境是矛盾调节机制得以在更大范围内协调利益关系的外部保障，也是社会矛盾化解的根本指向，从而为社会矛盾调节机制的构建奠定坚实的物质基础。
6系统优化的社会结构。社会结构合理与优化与否决定着社会融洽程度，决定着矛盾的协调成本。在社会主体之间既竞争又合作的互动中，形成有序的社会秩序，促进社会结构优化，是形成社会矛盾调节机制的现实架构。
三、现有社会矛盾调节机制存在的主要问题
一种理想的社会矛盾调节机制应该是在和谐思维理念下保障社会公平、维护社会正义、体现社会和谐的运行模式，而现有的社会矛盾调节机制还存在诸多问题：
（一）政府机构内部对社会矛盾缺乏清晰的认识和判断
从对待社会矛盾的认识来讲，我国政府机构有种天然的“秩序控制”、“阶级统治”的认同感，有种惧怕犯错和息事宁人的情绪感。面对层出不穷的各种新情况、新问题以及各种社会矛盾的多样化表现，政府机构内部在处置态度上往往心存顾虑，在工作方式上习惯按部就班，在领导方式上倾向于保守求稳，在风险决策上有时等待观望。这主要来源于对社会矛盾缺乏清晰的认识和判断，从而缺乏处置矛盾的方法和手段创新，缺乏应对社会矛盾的勇气和魄力，不敢或不能解决矛盾。
（二）政府的利益整合功能发挥欠佳
目前，我国政府在整合利益矛盾和冲突方面还未完全适应和谐社会发展要求：一方面，利益表达渠道不畅通和不完善，不同阶层的利益和要求难以有效地表达和维护；另一方面，政府行政过程中缺少政府与民众之间的良性互动，一些地方政府从自身便利性出发，忽视了群众的参与权、表达权、讨论权、知情权；再一方面，有些地方领导干部“权力本位”的思想根深蒂固，矛盾处理方式未发生根本转变，相关的配套措施欠缺，往往过度依赖正式权力的组织渠道，特别是国家政权的渠道，通过自上而下的方式贯彻、执行，造成了矛盾化解方式的单一化和调节工作作风的高高在上、远离基层和脱离群众等现状，这些都客观上堵塞了正常的利益表达机制，容易积压和引发各种社会矛盾。
（三）社会矛盾调节体系存在功能缺陷
当前，政府内部缺少一个有效的、全方位的社会矛盾调节体系。由于社会矛盾调节机制不仅仅是简单的信访工作，还必须承担更为繁重与复杂的社会矛盾监控、分析、处理、协调等工作，信访机关显然在职权与精力上都不足以胜任这项工作。从以往信访机关对社会矛盾的处理情况来看，基本上发挥着协调和中转职能，无法对社会矛盾的监控、趋势、频率等有一个全面把握。另外，目前社区、民间团体等组织建设还不甚理想，政府对社会矛盾具有调节作用的中介组织缺少一个宽松的外部环境和相应的政策支持。
（四）政府忽视社会矛盾调节机制的常态建设
当前，政府对社会矛盾的调节作用多体现在应急方面，社会矛盾的应急处置没有与矛盾的常态管理有机地结合起来，忽视日常管理过程中社会“安全阀”系统的建设，矛盾调解工作大多在矛盾激化之后进行，而政府相关政策实施之前没有进行矛盾风险评估，矛盾防控体系、社会保障制度、收入分配制度、社会管理制度需要进一步完善，对社会矛盾预防、引导等基础性、前期性的工作缺少制度上的依据等。
（五）政府在社会矛盾调节过程中缺少支撑保障
一是人才短缺。社会矛盾调节是一项政策性、专业性和技术性很强的工作，而当前没有社会矛盾调节专门的人才培养体系，没有建立起培训、考核和严格的聘用选拔程序，导致矛盾调解人员的素质还达不到专业化要求。二是经验不足。我国现阶段在矛盾调节方法与工作经验方面还存在着较大的差距，对西方国家的调节方法缺少相应的本土化改造，应对矛盾的经验不足、方法不够。三是评估体系缺失。当前缺少对社会矛盾调节工作进行整体、全面的评估，对矛盾调节的政策选择、过程效果、社会心理的认同等方面缺少综合性的评估思路、评估体系、评估工具。四是激励缺失。现有的对社会矛盾调节机制工作的奖惩处于自发、片断、偶发的状态，没有形成长期有效的规范化的奖惩措施的规定，导致社会矛盾调节工作的动力不够。五是数据库缺乏。现有的社会矛盾调节工作基本靠政府工作人员的个人经验处理，缺少一个相关数据库对以往社会矛盾数据做科学分析。
四、构建社会矛盾调节机制的对策思路
围绕和谐社会的构建，就政府的职责范围和权限而言，建立和健全社会矛盾调节机制主要可从以下几个方面着手:
（一）创新社会利益的整合机制
在矛盾多发的转型期中，各级政府要善于运用法律、行政、经济、社会等多种手段来实现社会利益的表达和协商对话，以协调各个相关利益主体的特殊利益和价值观念，公平分配社会利益和配置社会资源。
一是政府要更加注重对社会舆论的引导，整合社会利益的价值观，以引导社会利益整和的方向和行为。在政府施政过程中，应尽量实现政策目标取向的公开，尤其要强调树立公平处理社会利益的核心价值观，争取更大范围的民众理解和支持。
二是政府要创新社会利益表达机制，发挥利益群体、民意调查、大众传媒、网络传媒在利益表达机制中的作用，完善信访制度、听证制度等利益表达机制，疏通政府在调节社会矛盾中的信息渠道。
三是要充分发挥公共行政与政府的公共政策对社会利益的整合功能，建立一个开放性的、社会化的公共政策议程，扩大决策的社会参与，实现决策的民主化和科学化，建立政府处理社会利益并与社会良性互动的新模式。
四是政府要进一步推动社区、企业相关中介组织建设，健全基层矛盾调节体系，健全社会协商对话机制，发挥他们反映诉求、规范行为、利益整合的作用。当前，要继续发展以城市居民委员会、农村村民委员会和企业职工代表大会为主要内容的社会基层民主自治体系，建立以社会基层组织为基础的适应新形势要求的社会管理体制和运行机制，在各自的领域内通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督发挥整合广大城乡基层群众根本利益的重要作用。
（二）健全社会矛盾调节的政府公共机制
一是政府应加快政府行政体制改革，要将加强社会建设和管理与推进经济社会协调发展、满足群众多样化生活需求、推进基层民主建设、增强政府治理能力紧密结合起来，进一步提升政府公共服务水平。
二是切实运用收入分配机制调节社会矛盾，这是政府职能的重要体现。政府对待贫富差距的职责主要在二次分配上，要不断完善收入分配政策，对不公平的收入分配实施再分配，从制度层面尽量缩小贫富差距以满足共同富裕的需求。
三是政府应健全社会保障制度，充分发挥社会保障制度对社会矛盾的调节作用，借鉴福利国家调节社会矛盾的相关经验，为社会稳定和社会安全提供完善的社会保障和社会福利。
（三）发挥公共政策在社会矛盾调节中的积极作用
政府通过公共教育政策、充分就业政策、社会政策、反贫困政策，特别是加大政府在就业、住房、医疗等方面公共政策的创新力度，适当向弱势群体倾斜，从矛盾产生的源头控制住社会矛盾的激发，在制度上保证大多数民众都能共享到改革发展的成果，保证利益的权威性分配更加公平、公正、公开，从而有效地发挥公共政策调节社会矛盾的功能。正视改革过程中客观存在的各个利益团体，在公共政策制订的过程中，充分发挥公共政策的利益协调功能，使各个利益团体都在社会矛盾调节中发挥自己的积极作用。
（四）创新权利救济与纠纷解决机制
建立健全以司法为核心的多元化的权利救济与纠纷解决机制，满足社会主体的多样需求，维护正常的法治秩序，是保证社会和谐和稳定发展的重要途径。首先，通过民主程序建立合理的法律和各种制度，调节利益冲突，保证社会分配的公平，预防和减少纠纷的发生。第二，合理配置纠纷解决资源，建立司法和非诉讼纠纷解决机制，为当事人提供各种便利和帮助，使纠纷在发生后能够及时妥善得到解决。第三，制定相关的法律，并授权地方政府、权力机关和社会组织酌情制定具体的规则和制度，实现纠纷解决机制的多元化和合理化。鼓励民众合理选择纠纷解决途径，规范相关程序，保证纠纷解决制度独立和公正地运行。第四，在突发事件、群体性事件和公共安全事件发生时，及时采用应急措施稳定社会秩序、对受害人提供直接救助，并在事后启动责任追究机制。
（五）加快政府对社会矛盾调节的工作机制建设
一是要建立、健全灵敏有效的社会矛盾预警机制。迫切需要建立社会矛盾发生、处置的相关数据库，建立动态的社会矛盾监控系统，分析以往社会矛盾发生的原因、频率、发展趋势，力求在社会矛盾处于潜伏时期，及时察觉、预告有关迹象，并予以恰当处置，努力掌握矛盾调节的主动权。
二是健全完善社会治安防控机制。加强城乡社区治安防控机制建设，抓好公共场所的治安防范机制建设，加强情报信息工作，做好矛盾纠纷排查调处工作，妥善处置群体性事件，推进依法治理，把握正确的舆论导向，落实领导工作责任，提供物质技术支持等。
三是健全社会心理调节机制。这涉及到：政府需加强社会舆论的引导作用，营造健康的、积极的社会心理氛围；健全信息传播机制，建立起政府与社会公众之间的信任机制；建立有效的社会心理支持系统，特别是要加强对社会弱势群体的精神慰藉和心理帮助，在突发事件、群体性事件和公共安全事件发生时，应及时采用应急措施稳定社会秩序、对受害人提供直接救助，强化对社会矛盾事件的处置效率，并在事后启动社会心理干预及回访工作，确保社会矛盾调节的长期功效。
四是健全社会矛盾调节的应对机制。政府应将社会矛盾的常态管理与应急处置有机地结合起来，日常管理过程中应高度重视社会“安全阀”系统的建设，坚持做好深入细致的思想政治工作，综合灵活地运用好各种手段。在社会矛盾激发之时，应调动整个社会力量，提高应急效率，发挥公民、社会组织在应急中的重要作用。
最后应健全社会矛盾调节的监督、考核和追究机制。切实加强对社会矛盾调节工作的领导，明确职能和职责，加强全程实时监控，形成科学的绩效考核指标体系，完善事后调查分析制度，健全责任追究制度。●行
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(作者单位：靳江好，中国行政管理学会学术部主任、研究员，北京100017；王郅强，吉林大学行政学院MPA教育中心副主任、政治学博士，长春130012)
（责任编辑 易涵）
